公益訴訟 “官告官”的法律監督在發力

王鈺萌

近日，湖北省十堰市鄖陽區檢察院訴鄖陽區林業局怠于履行職責行政公益訴訟一案，經鄖陽區法院5日公開開庭審理后，已作出一審判決，支持檢察機關的訴訟請求。這是在環境保護領域開展法律監督的積極實踐，公益訴訟也隨之漸漸走進人們的視野。

穩步推進，公益訴訟從理論走向現實

發揮法律監督職能，保護國家和社會公益，是黨和人民賦予檢察機關的一項重要使命。由檢察機關提起公益訴訟，既是維護國家和社會公共利益的職責所在，也是促進依法行政、推進依法治國的重要途徑。

早在2012年，修改后的《民事訴訟法》對公益訴訟制度就作出修訂，規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向提起訴訟”。

2015年，新環保法開始實施，首次明確了環境公益訴訟制度。此后，針對公益訴訟條款的兩高司法解釋相繼出臺，詳細規定了如何進行公益訴訟。《民訴法解釋》專門為公益訴訟列出了一節，對公益訴訟的受理、管轄、告知程序、和解調解等作出了詳細規定。

黨的十八屆四中全會明確要求探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

2015年7月1日，全國人大黨委會授權最高人民檢察院針對生態環境和資源保護等領域侵害社會公共利益的情況，及時提起民事或行政公益訴訟，加強對國家和社會公共利益的保護。為積累經驗、完善制度，最高檢決定在北京、內蒙古等13個省（區、市）開展為期兩年的提起公益訴訟試點。

今年召開的十二屆全國人大四次會議上，最高人民檢察院檢察長曹建明向大會作的工作報告顯示，去年以來，檢察機關對325起案件啟動訴前程序，向相關行政機關或組織提出檢察建議，督促履行職責。

相關行政機關已履行職責或糾正違法224件，相關社會組織提起公益訴訟6件。對仍不履行職責或沒有社會組織提起公益訴訟、公共利益繼續受到侵害的，山東、江蘇、廣東等地檢察機關提起公益訴訟12件。

環保不作為，公益訴訟關注的重點領域

在環境保護過程中，行政執法不力一直是群眾反映強烈的問題。對于企業違法違規生產排污行為，我們可以追究其刑事責任，但對于行政機關監管不力等失職行為，除了通過新聞曝光和公眾輿論等方式施加壓力外，并沒有特別有效的追責方式，而法律似乎也有力無處使，以致養成懶惰行政執法痼疾。特別是對于破壞大氣環境、水環境、海洋環境的事件，公民、法人、社會其他組織不便于提起行政訴訟，或者即使起訴也難以勝訴，但如果對違法行為置之不理、任其發展，不可能根本改變一些地方和部門的行政不作為或濫作為。

公益訴訟的出現，對生態保護和環境保護具有特別重要的意義。排污企業面臨越來越大的環保壓力，作為監管者，如果不履職、不作為，地方政府部門同樣面臨考核和被約談，甚至會推上被告席。今年1月，最高人民檢察院召開新聞發布會，通報了檢察機關提起公益訴訟試點工作中的5起典型案例，其中3起為行政公益訴訟，被起訴對象均為地方環保局。

如山東省慶云縣檢察院提起全國首例行政公益訴訟案件。慶云縣人民檢察院在審查某公司污水處理廠廠長涉嫌污染環境罪案件時，發現該公司在未通過環保設施竣工驗收的情況下長期違法生產，排放大量污水造成環境污染。該縣環保部門雖對該公司多次作出行政處罰，但在監管過程中存在違法行為。檢察機關向環保部門發出檢察建議，但環保部門仍未依法正確履行監管職責，致使群眾反映的問題一直未得到有效解決，檢察機關遂對其提起行政公益訴訟。

福建省清流縣檢察院對清流縣環保局提起行政公益訴訟。清流縣環保局對劉文勝非法焚燒電子垃圾的查處過程中，未對扣押的電子廢料及焚燒現場進行無害化處置，也未對劉文勝作出行政處罰。為督促清流縣環保局依法履行職責，清流檢察院遂對其提起行政公益訴訟。

貴州省錦屏縣檢察院對縣環保局不依法履行職責提起行政公益訴訟。錦屏縣七家石材公司在未依法建設環保設施的情況下長期違法排污，縣環保局雖責令企業限期改正，但對于部分企業置若罔聞地繼續生產和違法排污，并未對整改情況進行監督和管理，怠于履行職責。特別是縣環保局在兩次收到檢察建議仍未履行監管職責，因此，縣檢察院提起公益訴訟，人民法院依法判決確定縣環保局行為違法。

值得一提的是，該案是全國首例判決環保部門敗訴的行政公益訴訟案例，并對干部考核任用產生了影響。

此后不久，縣環保局局長楊正準，由于擔任錦屏縣環保局局長期間怠于履職，被免去環保局黨組書記、局長一職，該縣環境監察大隊大隊長張屏也被免職。

此外，在江蘇省常州市人民檢察院以公益訴訟人的身份提起的民事公益訴訟等案件，均涉及環境保護領域。

“官告官”，檢察機關擔當公益代言人

檢察機關介入公益訴訟，包括行政公益訴訟和民事公益訴訟。環境行政公益訴訟針對的是有執法權的部門，目的是監督“監督者”，其相對民事公益訴訟，能發揮更大作用。因為只要監督了一個執法機關，就等于間接監督了很多違法者。同時，為節約司法資源，行政公益訴訟試點工作設有訴前程序，檢察機關對相關行政部門可督促履職、支持起訴，還是不能解決公益侵害的問題，再選擇提起公益訴訟的方式。

專家認為，檢察機關提起行政公益訴訟更具專業性。檢察機關在履行職責過程中，更容易發現侵害公共利益的問題，在搜集獲取證據、制定公訴策略及準確適用法律法規方面，較之社會組織更具專業性、權威性和便利性。檢察機關作為原告方參與行政公益訴訟，可以提出明確的訴求，包括撤銷或部分撤銷違法行政行為，在一定期限內履行法定職責，或者確定行政行為違法或者無效。這不僅有利于維護公共利益，而且能夠有效監督國家行政機關依法行使職權，充分發揮檢察機關的法律監督職能。

“檢察院狀告環保部門”，意味著訴訟方式從傳統的“民告官”走向新式的“官告官”，讓社會感受到法律監督不同尋常的發力，讓相關部門感到這種法律監督前所未有的剛性，更讓環境保護有了更加堅強有力的武器。它最直接產生的效果是，當一些怠于履行職責行政執法部門在接到檢察機關的檢察建議后，必須掂量這種法律監督的分量和不作為的后果。而這種群眾所期待的執法新常態和動真格的法律監督，正是構建公平正義、全面推行依法治國的一個重要方面。

路漫漫，公益訴訟在實踐中探索

檢察機關作為國家法律的監督部門，司法改革賦予其公益訴訟的權力，使其在維護社會公共利益方面有更多擔當，更加積極作為。沉甸甸的環境公益訴訟案例值得點贊，但這僅僅是一個開端。受制于人力、物力、技術等制約，檢察機關要當好“公益訴訟人”的角色并不容易，提起公益訴訟的動力和保障也不足。可以預見，頻頻發生的各類生態破壞、環境污染事件，真正能夠納入公益訴訟范圍的不會太多。

必須看到，我國的公益訴訟處于剛起步的階段，急需探索實踐經驗，推動完善相關立法。在13個省（市）開展兩年試點，正是本著認真探索、逐步積累經驗的目的，為未來改革全面鋪開和完善立法打好基礎。

環境利益是一種社會公共利益。在保護環境方面，并不需要檢察機關事無巨細、事事親為。如何科學地設計檢察機關提起環境公益訴訟的制度是關鍵，既要合理規范檢察機關參與公益訴訟的權利和義務，也要防止其過度干預，避免權力的無限膨脹。同時也要充分發動社會力量參與，支持環保組織、受害群體起訴，多管齊下配合檢察機關提起環境公益訴訟制度的實施，環境司法保護的效果才能達到最優。