共享發展中的海洋生態補償制度構建

黃秀蓉

海洋生態資源具有公共性，在缺乏明晰責任主體時，海洋資源的開發具有盲目性，在海域資源承載力有限的條件下，海洋生態的破壞將帶來全局性的影響。從可持續發展的角度來尋求海洋生態良性發展之路對于解決海洋生態問題具有關鍵性的作用。海洋生態補償制度就是從海洋資源開發的受益者以及參與者中構建一套穩定的制度安排，從而實現維護和改善海洋生態系統服務的功能。海洋生態破壞的修復需要付出巨大的成本，而嚴重的后果需要沒有在海洋資源開發中獲益的主體承擔，建立海洋生態補償機制就是將在海洋資源開發中的外部成本進行內部化，由海洋資源開發的生態破壞者和海洋生態保護的受益者承擔相應的成本費用，從而實現在海洋資源開發的環節中實現公平的原則，解決在公共性資源消費中的亂序現象，維護海洋生態的健康發展。

一、共享發展的理念

從哲學的角度來說，人類是一個相互聯系在一起的命運共同體，一方的作用必然直接或間接地影響到另外一方，雙方間的不公平境遇發展最后會導致發展方向的惡性化。共享發展理念就是從這個思維進路來指導社會的發展。共享發展理念是從整體的角度來思考發展的效果以及發展的方向，力求公平化全局性的發展。

在海洋生態補償制度的構建中引入共享發展的理念就是從海洋資源的獨特性來考慮的。眾所周知，資源具有有限性，特別是一些稀有資源，一旦被開發就意味著總量的減少以及不可再生的結局。對于海洋資源的公共性而言，海洋生態資源具有物質化的具體形態，同時也具有無形化的生態環境表現。在資源的開發中，利益主體一般會加大對生態資源的物質化具體形態開采力度，而忽視了對海洋生態環境的保護意識。海洋生態環境事關全球生態的變化，在特定海域中，海洋生態環境的惡化會引起其他海域相應的生態變化。如海洋石油污染，就污染源來說只會波及周邊海域生態的惡化，但是海洋的開放性決定了污染不具有封閉性，尤其是在洋流的作用以及大氣運動的作用下，海洋石油污染面積會逐漸擴大，最終會影響整個海域，波及其他的無利益相關者。

共享發展就是要在海洋資源的開發中實現利益相關者承擔海洋資源破壞的成本，減少海洋生態資源開發中的外部性成本。利用政府與市場調節兩種手段來約束海洋資源開發利益主體，明晰權利與義務兩重概念，把握生態平衡的理念，以公平的思維來對待海洋生態資源開發。共享發展強調海洋資源開發利益主導者與利益弱勢者的協調并進，強調社會效益與經濟效益的共識，從整體上塑造和諧的發展路徑。

二、海洋生態補償實踐機制存在的問題

海洋生態補償機制就是運用政府與市場兩只手來解決海洋資源開發中存在的生態破壞問題，以保護環境，促進人與自然的和諧發展為最終目的。海洋生態補償機制在構建中需要厘清生態補償的具體內容以及補償的主體、補償的受益者以及補償的手段。在現實中海洋生態補償機制在實踐中還存在一些問題。

（一）海洋生態補償資金不足

海洋生態保護不同于陸地的生態保護，海洋在生態治理中的難度要高于陸地。海洋在流動的海水作用下很容易將污染范圍擴大，同時在自我修復上時間較長，盡管在資金投入的橫向比較上，海洋生態補償已有逐年增長的趨勢，但是在海洋生態破壞的可能性上也隨著經濟發展的速度在上漲。海洋生態范圍波及較廣，沒有明確的界限可以說明生態破壞的程度，只有在污染較為嚴重的時候才能發現，但是等發現時海洋生態已經遭受嚴重的破壞。廣泛的領域與相對的人力資金對比，單位區域面積的海洋生態補償以及保護相對有限。

（二）海洋生態補償機制單一

海洋生態補償在標準上只顧及到漁業等少數幾個行業，沒有考慮到對海洋生態具有較大危害性的圍海造陸工程，對海洋工程造成生物資源破壞的補償資金仍然占預算較少部分。以財政轉移支付的手段落實到不同的利益群體的資金較少，對生態補償金額的計算還不是很完善。海洋生態補償機制本質上就是一種經濟補償，補償機制單一、補償標準不一以及補償的利益相關者不規范現象都會對補償機制運行的合法性造成損害。

（三）海洋生態補償機制缺乏統籌規劃

海洋生態涉及的范圍較廣，在生態、環保、漁業、林業以及海事上都需要在海洋生態補償機制上有所反映，特別是在海洋生態補償機制實施時需要各個部門進行有效的溝通以及行動的協調。在補償機制的實踐中，生態補償金不是根據部門來定，而是依據項目來實施，單個項目在實施時確實能夠省去很多的煩瑣環節，但是在涉及多個部門時，如果沒有相互的協作，海洋生態的保護效果就會大打折扣。

（四）海洋生態補償建設未能實現生態與經濟效益同步發展

海洋生態補償是以資金支持的方式來緩解人類在利用自然改造自然時對生態環境所造成的壓力，以利益的協調平衡來改變對海洋生態過度破壞的格局。海洋生態補償機制實踐中如果不能將生態效益與經濟效益實現相互的轉換就不能從根本上改變兩者邏輯上的悖論。將補償機制落到實處可以將生態效益體現出來，同時也可以實現海洋相互關聯的經濟效益，增加群眾的支持。

三、共享發展中海洋生態補償機制的探討

建立共享發展的海洋生態補償機制就是在經濟發展的大背景下實現經濟效益與環境生態效益共贏。在經濟上既能夠為民眾創造富裕的生活條件，在環境上也能夠保證民眾生活質量的提高。海洋生態補償機制在理論上要結合海洋生態保護的現狀，在機制的構建中要明確補償中的主客體間責任關系、補償的標準以及補償的手段等問題，細節上的探討有助于構建科學合理的海洋生態保護機制。

（一）補償依據

海洋生態補償機制的建立必須結合現有的法律法規，在國家層面上制定根本的指導方針，而地方的海洋生態現狀又需要有符合地區的規定，從地方的經濟發展狀況出發來決定海洋生態補償的標準。按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制，就是將責任主體明確到人，在創造經濟效益的時候能夠實現與生態效益的雙向互動。在地區的海洋生態補償機制構建中就需要制定較為詳細的規定，只有這樣，才能夠給補償機制的實施提供明確的依據。

（二）補償主客體

海洋生態補償機制中補償主體能夠發揮籌集資金并合理的分配資金給補償客體的作用，反之，在海洋資源開發中因為自身利益受到損失而被補償的就屬于補償客體。海洋生態補償的主體一般能夠界別清晰，但是海洋生態客體則較為模糊，特別是在海洋生態破壞面波及較廣時，一些利益相關者都可以是補償的對象。因為對于這些利益相關者而言，海洋生態破壞是以間接的方式來影響他們的生產生活的，對身體健康的影響也是以時間改變為標志的。

（三）補償標準

補償標準關系到在海洋生態補償中能否實現公平的問題，過高或過低的標準都會損害相關主體的利益。在傳統的海洋生態補償制度中，主要是對一些損害海洋生態的責任方處以罰款，其金額大小取決于地方經濟發展的水平和對海洋生態破壞的程度。在一定程度上可以說，這種方式存在很大的自由空間，給了處罰者一定的選擇權，一方面侵蝕了海洋生態補償機制的實施效果，另一方面給經濟的發展也造成負面影響。現在的補償標準不僅給破壞海洋生態的機構和個人以罰款，也給受海洋破壞影響的主體以補償，從而使得補償機制更加人性化。

（四）補償方式

在目前的海洋生態補償制度中有兩種補償方式比較常見，即市場補償和政府補償。市場補償是利用市場經濟環境下，商品、資源自由流動，交換雙方平等的特點來實現海洋生態補償。市場補償機制將環境和生態效益以商品的形式按照市場的交易原則來管理，在補償機制和方式上比政府補償更加靈活，成本也更低。就政府補償方式而言，它是現在海洋生態補償制度中最為常見的方式，發揮著主導作用。它以政策的方式，利用財政資金的支持，通過財政轉移的手段而實現補償機制的建立。

四、海洋生態補償制度構建的建議

海洋生態環境影響人的生存與發展，在經濟發展中對于海洋資源的開發和利用都需要考慮到經濟效益和生態效益兩個方面，對于生態補償機制的構建以及實施要結合地區海域生態的特點以及經濟發展狀況，但是不能因為經濟效益的良好就置環境惡化于不顧。對于海洋生態補償的方向有以下幾點。

（一）規范生態補償標準，建立生態補償長效機制

生態補償標準在地區上的設立是不一致的，這主要是根據地區的經濟發展狀況以及地區的海洋生態現實來定。過高的生態補償標準將會加重地區的經濟負擔、影響經濟的良性發展，過低的海洋生態補償標準則不能實現對海洋破壞行為的有效阻止。對于海洋生態補償標準的設置應該和地區實際的經濟狀況一致，能夠合理地評估海洋生態情況。生態補償標準在細則上能夠突出全面性，在實施上能夠強調現實性。要形成海洋生態補償機制的長效機制，還需要實現生態補償標準與經濟發展等因素的同步更新，避免數據的落后性影響補償的公平性。

（二）合理規劃海洋功能區，高效利用資金

海洋在開發利用的時間以及程度上都不相同，因此在對海洋生態的保護以及生態補償制度的構建都需要從實際出發。可以將海洋按生態破壞的程度來考慮分為重點開發、優化開發、限制開發、禁止開發等海洋區域，對各種不同的海洋功能區，資金的利用也是不同的，像禁止開發的海域生態環境破壞較為嚴重，因此需要加大資金的投入力度，對優化開發的海域可以減少資金的投入，通過行政或市場的手段來合理地分配資金、最大限度地利用資源，改善海洋生態的保護效果。

（三）開發多種生態補償方式，完善生態補償機制

以政府補償為主的海洋生態補償機制忽視了其他的生態補償方式，造成生態補償活力沒有完全的釋放，民眾的積極性也沒有得到發揮。在對生態補償機制的建立中要實現海洋生態保護的動態化靈活性，就需要引入多種路徑優化生態補償方式。以海洋生態效益與海域經濟發展效益結合為例，可以利用經濟結構的調整來實現經濟發展方式的轉變，減少對海域生態的破壞，同時激發經濟發展的活力。