多源流分析框架下的教育政策議題形成分析
——以異地高考政策為例

曾婧

（武漢工程科技學院， 湖北 武漢 430074）

多源流分析框架下的教育政策議題形成分析
——以異地高考政策為例

曾婧

（武漢工程科技學院， 湖北 武漢 430074）

多源流分析框架是美國著名政策科學家約翰·W·金登提出,用來解釋公共政策如何制定的一種框架.目前,中國實行異地高考政策,本文將以異地高考政策為研究對象,運用多源流分析框架對該政策的形成過程進行解讀.

異地高考；政策；多源流分析

1 多源流分析框架概述

著名學者約翰·W·金登在 1984 年出版的著作《議程、備選方案與公共政策》 中提出了多源流分析方法（Multipal streams Model）.多源流分析是在對理性決策的批判、對漸進主義的批判、垃圾桶決策模式的理論基礎上發展起來的政策過程分析理論.

約翰·W·金登提出政策議程的確定過程一般是由“問題源流、政策源流、政治源流”三者組成.這三項源流互不相同，且相互獨立，它們各自按照自己的動態特征和規則發展，但一旦問題、政策、政治這三個流程聯結且時機把握得當時，問題就會被提上議事日程.多源流分析框架為政策研究者在“以階段為中心”的政策研究中提供了一種新的視角，它的綜合性及包容性使問題在動態環境中不斷發展為政策議題成為可能.[1]

2 多源流分析框架下的異地高考政策

2.1 異地高考政策的問題流

問題流是圍繞實際情況如何被界定成問題，眾所周知，在實際情況下會存在許多問題，但為何偏偏是A問題能引起政府官員的注意，而不是 B 問題，這就關乎何種問題會引起決策者的關注.金登認為，往往是偶然性事件起到重要作用，能引發人們關注的問題首先在于指標，其次焦點事件、危機以及符號式的問題被凸顯出來，最后基于新型項目運作的反饋，問題可能被政府官員意識到，當然，在問題界定的過程中，價值觀對問題的分類也起到重要作用.[2]

1977 年恢復高考以來，高考報名始終與戶籍掛鉤.按照教育公平原則，國家重點高校錄取分數應該不論地域全國一致，然而由于國家教育經費嚴重不足，往往許多高校要依靠地方政府給予各項相關政策支持，這就產生了地方政府給予高校政策支持，重點高校為回饋和答謝地方，專門降低本地考生分數的不公平狀況，從而出現同一所學校里本地戶籍的考生錄取分數遠遠低于其他地方戶籍考生的錄取分數現象.正是各高校招生采取各省份招生名額不同，錄取分數也不同的政策，使得歷史上一度出現高考移民現象.

2005 年，國家強化了戶籍、學籍的相關制度以圖整治高考移民現象.同年，教育部下發了教學 2005（13）文件《關于做好普通高校招生全國統一考試考生報名資格審查工作的通知》，文件規定，高考報名必須以考生戶籍為主，與本地區高中就讀一定年限相結合，通過完善戶籍學籍雙認定、高中學籍電子注冊額、居民身份證核查、報名資格公式等辦法，對邊緣地區和高考錄取分數線通產較低、高考報名較易出現的地區進行重點核查等.上述規定對限制高考移民起到了一定作用，但也因此帶來了一定的負面效應，讓許多原來跟隨父母在熟悉城市生活的孩子被迫和父母分離到戶籍所在地讀高三，成為新型留守學生.

數千萬留守學生由于缺少父母陪伴，比其他學生更容易產生負面情緒，對學生成長不利；同時孩子回戶籍所在地學習，而父母往往是在居住地工作，為了家庭經濟來源的維持，往往不能隨孩子到戶籍所在地去工作，長期生活在一起猛然分開，容易影響親子關系，并因為環境的變化引發各種家庭矛盾和學習問題，許多學生因此成績下降，嚴重影響高考成績，對于眾多秉承“高考決定命運”觀點、舉全家之力培養孩子的的中國家長，這是他們最不想見到的現象.因此，盡快出臺異地高考的政策，成了關乎相關考生和家長切身利益的需求，同時，異地高考政策的盡快出臺是追求平等教育權利的廣大民眾的迫切需求.

然而，異地高考涉及的不僅僅是教育問題，學者董洪亮指出，異地高考還涉及我國在推進城鄉一體化進程中社會管理和公共服務體制問題，涉及城市管理、社會保障、外來人口與本地居民教育資源配置問題和戶籍制度改革等.[3]

2011 年兩會期間，中國青年報社會調查中心通過民意中國網和網易新聞中心對 2680 名公眾進行教育在線“兩會教育熱點”調查.在諸多的“兩會民調”中，“異地高考問題”、“繼續推動高考改革”等問題所占比例一度達到百分之五十以上.這些民調結果充分體現了中央政府官員、“兩會”代表及委員、大多數公眾對異地高考問題的共同關注.由于高考本來就是牽涉到全社會絕大部分家庭的重大事件，加之民調結果的出臺，讓異地高考一時間成為國內的熱點，進入決策者的視野.

2.2 異地高考政策的政策流

政策流主要是政策建議(問題解決辦法)的產生、討論和設計，由國民情緒、利益集團、政府變更、國會議席的重大變化，行政機構的重大人事調整等因素構成.決策者可依據問題的解決方案進行分析，闡述主張，然后根據技術可行性和觀念可接受性將多種政治主張縮小成幾個政策建議，最后形成政策建議目錄.

針對異地高考出現的問題，各級政府進行了調研和論證，并進行了勇敢的嘗試.2OlO 年 5 月北京小升初政策進行了調整，規定戶籍不在北京的學生可已享免試就近入學，這一政策的出臺讓人們看到了異地高考政策出臺的可能性，讓眾多被戶籍所困的家庭看到了新的希望.然而，由于異地高考政策的復雜性，牽涉到的社會層面眾多，相當部分的專家預測短時間內全面放開異地高考政策的可能性仍然不大.

2Ol1 年 1 月，l3 位人大代表提出關于異地高考問題的提案，引起了廣泛的反響，全國許多家長都加入集體呼吁解決異地高考問題的行列，一時間，解決異地高考問題成為社會和教育熱點問題.同年 3 月 10 日，列席十一屆全國人大四次會議的袁貴仁部長表示：“隨著城鎮化進程加快，大量流動人口進城務工，其子女在流入地參加義務教育階段后考試(中、高考)的問題日益迫切，教育部正對此問題加強研究．將逐步推進異地高考.”

2012 年，全國義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女共 1260.97 萬人，由于當時高招政策的限制，造成許多學生不能在其父母工作的地方參加高考，從而也引發成涉及人員眾多、迫在眉睫需要解決的社會和教育問題.對此，黨的十八大報告明確提出要“積極推動農民工子女平等接受教育”，明確平等接受教育的觀點對改革異地高考政策提供了強有力的支持.

2.3 異地高考政策的政治流

政治流是促使政策問題上升為議程的政治事件和活動.它包括國民情緒、利益集團的爭奪活動、行政和立法上的官員換屆等.

金登認為國民情緒是“一個國家里有大批民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國民情緒以明顯的方式經常變化，而且這些變化對政策議程和政策有重要影響.”可見國民情緒會隨著事件的發展不斷變化.由于不能異地高考造成的種種留守學生的身心健康受影響和引來的教育不公平問題，打破了大眾的忍耐底線，人們借兩會期間媒體之力在全國范圍內掀起一場要促進出臺異地高考政策、促進教育公平的的輿論風暴.

眾多學生家長反映教育資源分配不均、呼吁出臺異地高考政策的事件不斷發酵升級，引發了電視、網絡等新聞媒體的廣泛關注，由于媒體的推波助瀾，致使民眾的政策訴求被正式呈現在當局者面前，成為引發全國人大代表討論的熱點議題.2012 年 3 月，在十一屆全國人大五次會議大會上，溫總理作政府工作報告時強調要“扎實推進教育公平，深入貫徹落實教育改革和發展規劃綱要”，政府加強教育公平的堅定決心成為推動異地高考改革的堅實后盾.

2.4 政策之窗的開啟

政策之窗是三大源流匯聚在一起的“時間點”，金登將其定義為“政策企業家推廣其政策建議或吸引別人重視特殊政策問題的機會”，其中政策企業家扮演了重要作用.政策企業家是負責從事政治流與問題流或政治流的結合，把準備好的政策建議與飄過的問題相結合；或者把政策建議與一種接受新思想的氛圍結合.在異地高考的相關調研中，媒體和一些專家學者充當了政策企業家的角色.政策企業家的地位及采取的策略直接影響到他們能否抓住機會開啟政策之窗.

政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會.政策之窗出現時參與者要立即把握住機會，因為政策之窗打開后往往會快速關閉.政策之窗就像拉雷.N.格斯盾的觸發機制，即公共政策的催化劑，催化劑的作用取決于范圍、強度和觸發時間.政策之窗正是因為問題流和政策流和政治流的作用，讓政策之窗得以開啟.

鑒于我國情況，中央或上級政府部門對問題的批示和關注程度往往對政策之窗的打開與否具有重要影響.2012年，由于異地高考問題成為社會持續關注的熱門問題，引發了國務院、相關教育部門的熱切關注，同年，國務院轉發了教育部等部門《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》（國辦發[2012]46號文件），提出要堅持有利于保障進城務工人員隨遷子女公平受教育權利和升學機會，堅持有利于促進人口合理有序流動，統籌考慮進城務工人員隨遷子女升學考試需求，并要求各省、自治區、直轄市有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于 2012 年年底前出臺，這是異地高考政策方案得以火速出臺的關鍵，也是政策企業家及條例出臺的主要因素，充當政策企業家角色的專家學者們牢牢把握住時機，政策之窗開啟，成功推進了異地高考政策的出臺.之后，各省市先后劃定了各自的異地高考方案，異地高考政策正式出臺.至今經過三年的發展，異地高考政策日趨完善，異地高考帶來的社會和教育的相關問題得到有效緩解.

〔1〕[美]約翰·W·金登．議程，備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004．244．

〔2〕[美]托馬斯·R·戴伊．自 上 而下的政 策 制定[M].北 京 ：中國人民出版社，2002.

〔3〕拉雷.N.格斯頓.公共政策制定——程序和原理[M].重慶：重慶出版社，2001．23,25.

〔4〕曾令發.政策溪流：議程設立的多源流分析——約 翰·W.金登的政策[J].理論述評,2007(3).

G522.72

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：1673-260X（2016）02-0266-02

2015 年 11 月 29 日