淺議行政契約中的行政權(quán)力

劉 輝

(長(zhǎng)春理工大學(xué) 社科處，吉林長(zhǎng)春 130022)

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淺議行政契約中的行政權(quán)力

劉 輝

(長(zhǎng)春理工大學(xué) 社科處，吉林長(zhǎng)春 130022)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益完善，契約理念正在市場(chǎng)主體之間逐步得到深化。行政契約作為一種新型的行政管理手段，在行政實(shí)踐中也得到了廣泛的應(yīng)用。本文主要針對(duì)行政契約中行政優(yōu)益權(quán)的權(quán)力屬性和權(quán)力表現(xiàn)展開(kāi)論述，試圖從法理的角度對(duì)我國(guó)行政管理實(shí)踐的規(guī)范性和科學(xué)性提供有益的借鑒。

行政契約；行政權(quán)力；變更；解除

行政管理本身是一種社會(huì)干預(yù)，會(huì)對(duì)相對(duì)方產(chǎn)生或大或小的影響。行政契約是建立在初步社會(huì)干預(yù)基礎(chǔ)之上的更深層次的社會(huì)干預(yù)，它往往以行政優(yōu)益權(quán)的行使來(lái)影響這種干預(yù)的程度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)干預(yù)的可控性、合法性。

一、行政契約中權(quán)力的特殊性

我國(guó)有關(guān)行政契約的概念受大陸法系國(guó)家德國(guó)、法國(guó)的影響較深，通過(guò)多位法律學(xué)者的法律移植工作，在我國(guó)行政管理實(shí)踐中逐步得到應(yīng)用。但是由于舊有的法律文化傳統(tǒng)以及當(dāng)時(shí)人們的思想水平局限，法學(xué)理論界對(duì)行政契約的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了較大的爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為行政契約雖然符合民事契約的各種要素，但是從行政法的角度，應(yīng)該從民事契約中分立出適用特殊規(guī)則的行政契約。如應(yīng)松年教授認(rèn)為中國(guó)的糧食、棉花、煙草定購(gòu)契約、國(guó)有企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)契約以及某些科研合同等均應(yīng)屬于行政契約[1]；其他民法學(xué)者則認(rèn)為現(xiàn)有的民事契約完全能夠解決行政管理中所遇到的問(wèn)題，沒(méi)有必要單獨(dú)提出行政契約概念。如梁慧星教授認(rèn)為如果說(shuō)有所謂的行政契約的話，只能存在于行政權(quán)力行使領(lǐng)域，屬于行政法律關(guān)系[2]。學(xué)術(shù)界一直存在關(guān)于行政契約屬性的爭(zhēng)議，但從行政管理科學(xué)、規(guī)范的角度而言，筆者認(rèn)為還是應(yīng)該具體區(qū)分民法領(lǐng)域中的民事契約和行政法領(lǐng)域的行政契約，比較兩者的異同，然后有區(qū)別地對(duì)待。雖然我國(guó)合同法中并沒(méi)有明確行政合同概念，但其他一些單行法律法規(guī)中有類似規(guī)定，如《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)最低價(jià)確定辦法》等對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定都是我國(guó)有關(guān)行政合同存在的例證。

行政契約是現(xiàn)代行政法上一種新型的行政管理手段，它的重要特征在于行政主體在契約履行過(guò)程中享有行政優(yōu)益權(quán)。這種特殊權(quán)力行使的唯一理由在于維護(hù)公共利益的需要。20世紀(jì)美國(guó)社會(huì)學(xué)法學(xué)的代表人物羅斯科·龐德(Roscoe Pound)認(rèn)為公共利益是一些包含在一個(gè)政治組織社會(huì)生活中并基于這一組織的地位而提出的各種要求、需要或愿望[3]。公共利益具有抽象性和不確定性，包括“公共”的不確定性和“利益”的不確定性，如何對(duì)公共利益進(jìn)行識(shí)別是行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的先決條件。我國(guó)在建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的進(jìn)程中，必須從法律的立場(chǎng)，尤其要根據(jù)憲法的理念對(duì)公共利益的取舍作出決定。更加重要的是將憲法層面的原則性規(guī)定具體化為一般法律層面的操作性規(guī)定，以部門法的形式對(duì)公共利益的概念、要素、范圍作出具體清晰的規(guī)定，提高行政主體在具體行政實(shí)踐中的可操作性，避免過(guò)去行政主體定義公共利益的隨意性。

二、行政契約中優(yōu)益權(quán)的權(quán)力表現(xiàn)

(一)行政主體對(duì)契約的監(jiān)督、指導(dǎo)、變更和解除權(quán)

行政主體在行政契約中具有雙重屬性。首先，行政契約需符合合同法規(guī)定的基本原理，具備合同的基本要素，行政主體在民事領(lǐng)域范疇內(nèi)與相對(duì)方具有平等的法律地位和權(quán)能；其次，由于行政契約的特殊性，法律賦予行政主體維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益特殊的行政管理權(quán)限，即某種情況下監(jiān)督指導(dǎo)、變更、解除合同的權(quán)力。對(duì)于法律賦予行政主體的這種特殊權(quán)力，合同相對(duì)方必須遵守和服從，但相對(duì)方有權(quán)對(duì)這種權(quán)力的行使過(guò)程和產(chǎn)生的結(jié)果提出異議、進(jìn)行陳述和申辯，并通過(guò)一定的法律途徑進(jìn)行救濟(jì)。如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第65條規(guī)定：“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行檢查，政府采購(gòu)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供有關(guān)材料。”

(二)行政主體簽訂契約前的標(biāo)的選擇權(quán)

在簽訂行政契約前，行政主體單方擁有選擇行政契約標(biāo)的的權(quán)力。行政契約簽訂的主要目的在于行政管理的需要，而契約的標(biāo)的為公共利益。由于公共利益沒(méi)有確定的所有者,行政相對(duì)方基于合同中自身的職能定位以及簽訂合同時(shí)的被動(dòng)地位，不能、也沒(méi)有能力對(duì)公共利益進(jìn)行管理。但是對(duì)公共利益的管理不能缺位，代表國(guó)家行使行政管理職權(quán)的行政主體正好可以發(fā)揮自身管理職能，對(duì)公共利益進(jìn)行維護(hù)。當(dāng)然,行政主體選擇契約標(biāo)的的權(quán)力會(huì)受到嚴(yán)格的程序限制，維護(hù)公共利益的需要是行使此項(xiàng)權(quán)力的唯一原因，其他以外的任何原因只能被視作權(quán)力濫用的借口，必然會(huì)引起相對(duì)方權(quán)利救濟(jì)程序的啟動(dòng)，行政主體需要為此承擔(dān)責(zé)任。

(三)行政主體對(duì)相對(duì)方違約時(shí)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

行政主體享有在行政相對(duì)方違約時(shí)自助采取或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。余凌云教授認(rèn)為行政制裁權(quán)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)行使，不論合同中有無(wú)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然具有制裁權(quán)力，不必事先請(qǐng)求法院判決[4]。這種強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力是一種法定的權(quán)力，不需要雙方當(dāng)事人事先在契約中約定。

關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，現(xiàn)實(shí)中直接強(qiáng)制執(zhí)行的情況不多，主要表現(xiàn)為代履行這種方式。當(dāng)相對(duì)方不履行法律、法規(guī)等規(guī)定的或者行政契約所約定的可代替作為義務(wù)時(shí)，才由行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)或第三人代為履行，并向義務(wù)人征收必要費(fèi)用。這種代執(zhí)行方法要求契約義務(wù)是一種不屬于相對(duì)人人身且可以替代履行的作為義務(wù)，如果相對(duì)方履行義務(wù)時(shí)僅僅表現(xiàn)為瑕疵，則行政主體只能依據(jù)合同法的有關(guān)理論，追究相對(duì)方的違約責(zé)任，而不能以此為由行使行政優(yōu)益權(quán)。

[1]應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京：中國(guó)方正出版社,1999:120.

[2]梁彗星.中國(guó)統(tǒng)一合同法的起草[M].北京：法律出版社,1998:64.

[3]羅斯科·龐德.法理學(xué)(第一卷)[M].鄧正來(lái)，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004:364.

[4]余凌云.行政法上的假契約現(xiàn)象[J].法學(xué)研究，2001(5).

On the Administrative Power of Administrative Contract

LIU Hui

(Department of Social Sciences, Changchun University of Science and Technology, Changchun Jilin 130022, China)

With the improvement of China’s market economy, the concept of contract between market players has been gradually deepened. As a new administrative management tool, the administrative contract has been widely used in administrative practice. This article discussed the attributes and manifestations of administrative prior rights in the administrative contract, in order to provide useful lessons for the normalization scientific nature of administrative management practice of China.

administrative contract; administrative power; change; remove

2016-03-13

劉輝(1981- )，男，助理研究員，碩士研究生，從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

D63

A

2095-7602(2016)09-0043-02