不斷創新建設管理模式著力打造現代新型灌區

李 繼 業

(諸城市墻夼水庫管理局，山東 262200)

1 灌區基本情況

墻夼水庫灌區1964年開發，1966年開灌，位于墻夼水庫下游、濰河兩岸，諸城市西部。南起一分干、北至渠河，西起總干渠、東到濰河。灌區毗鄰諸城市市區，地處城鄉連接地帶，灌區人口密集，土地肥沃，經濟作物種類繁多，是諸城市糧食和蔬菜生產基地。灌區范圍包括日照市五蓮縣的汪湖鎮以及諸城市的枳溝、舜王、龍都、賈悅、石橋子、相州共7處鄉鎮(街道)，266個自然村。設計灌溉面積2.53萬hm2，有效灌溉面積2.06萬hm2，成為諸城農業生產的生命線、農村環境的生態線。在省水利廳及各級領導的關心和厚愛下，灌區列入全國大型灌區續建配套與節水改造“十五”計劃，自2002年始進行灌區配套與節水改造，2005年被水利部評為全國大型灌區精神文明建設先進集體。灌區建設時屬“三邊”工程，設計標準低，且由于受當時財力、物力和技術條件限制，以竹筋代鋼筋，石灰代水泥，工程質量先天不足。加上后期灌區運行管理中，缺少必要的維修和配套，灌溉水利用系數不足0.4，嚴重制約和影響了灌溉效益的發揮，經過2002-2013年度的續建配套與節水改造建設，灌區工程狀況改善，安全運行保障程度提高，節水效益突出，工農業發展后勁充足。

2 節水改造情況

根據水利部“關于開展大型灌區配套與節水改造規劃編制工作的通知”(水農[1999]459號)要求，委托省水利勘測設計院于2000年3月編制了規劃報告，規劃工程投資2.79億元。該《報告》通過了水利部專家評審，并納入全國402座大型灌區配套與節水改造規劃范圍。節水改造工程于2003年開始實施，現已連續實施了10年11期工程。截止目前，國家已累計下達投資計劃21 241萬元。其中國家資金7 462萬元，需地方配套資金13 379萬元。

灌區經過續建配套與節水改造建設，共完成渠道襯砌94.3 km，維修5.3 km,改造建筑物523座。完成工程量184.03萬m3，其中：土方153.4萬m3，砌石20.1萬m3，混凝土10.53萬m3。共完成工程投資17 066.37萬元，其中：利用國家資金7 462 萬元，省級資金1 749萬元，地市配套資金5 683.9萬元，利用亞行貸款資金2 171.47萬元。項目實施后，解決了該部分渠道的輸水瓶頸，改善了需水期不能及時足量向下游供水的局面，共恢復、改善灌溉面積1.24萬hm2，灌區有效灌溉面積已恢復至2.02萬hm2。改造渠段渠道水利用系數由實施前的58.34%提高到92.4%，灌區灌溉水利用系數由實施前的不足0.4提高到0.63，年增節水能力751萬m3。項目區平均用水量下降23.76%，水分生產率提高了45.7%，新增糧食生產能力1 680 萬kg，新增農業產值3 427.2萬元，農民人均增收642 元。

作用主要體現在3個方面：①農業增產。糧食畝產由開灌前的不足300 kg提高到800 kg。節水改造后，畝產量達900 kg。②生態良好。目前，灌區灌溉面積已恢復到2.02 hm2，灌溉水利用系數提高到0.63，改善了需水期不能及時足量向下游供水的局面。特別是灌溉放水時，灌區內水庫、塘壩、河道蓄水充足，保證了生產、生活、生態用水需要。③催生工業供水。依托灌區，我市投資1 315萬元，在賈悅鎮太古莊河新建精細化工園供水工程，通過灌區總干、賈悅河、太古莊河30 km的層層輸水，保障工業用水需要，成為灌區開發新的經濟增長點。

3 工程建設管理情況

(1)市政府全力支持工程建設。地方政府和灌區群眾支持是搞好工程建設的前提。多年來，由于管理體制的落后，灌區管理秩序混亂，渠道及部分渠系建筑物被人為破壞，渠道兩側及渠道內種植樹木、莊稼現象嚴重，給灌區工程建設帶來很大阻力。為保障工程建設順利進行，我們及時爭取市政府的支持，由市政府發布了《關于整治墻夼水庫灌區管理秩序的通告》。同時，為明確管理權限，2004年3月諸城市林業局下達了《關于規范諸城市墻夼水庫灌區工程管理范圍內林木植伐秩序的通知》(諸林字[2004]4號)，明確規定在墻夼水庫灌區工程管理范圍內植伐樹木必須經墻夼水庫管理局批準，否則，不予辦理，從而明晰和強化了我們對工程管理范圍內的土地及附著物的管理使用權限，為工程建設和管理提供了強力的政策支撐。

(2)工程建設程序規范有序。工程規劃上，委托有資質的設計單位編制實施方案，經省水利廳組織的專家組審查批復后再組織實施。組織體系上，成立了工程建設指揮部和工程建設局。工程建設上，嚴格履行建設程序，積極落實項目法人責任制、招標投標制、建設監理制、合同管理制等建設“四制”，并做到各類檔案規范齊全。同時，為加強廉政管理，在招標投標過程中由水利廳、監察廳、濰坊市水利局全程監督，公證部門全程公證，并與施工企業簽訂了專項預防廉政協議書，積極開展“工程高效優質，干部廉潔優秀”活動，預防和減少職務犯罪案件的發生。2002、2003、2004年度，水庫管理局被諸城市委評為“黨風廉政建設先進集體”，2003、2004、2005年度被濰坊市水利局評為“全市水利系統文明單位”。2005年至今被水利廳評為全省水利系統文明單位，2005年被水利部評為全國大型灌區精神文明建設先進集體，2013年，被山東省水利廳授予“省一級水利工程規范化管理單位”，2014年灌區工程被山東省水利廳授予“水利工程建設文明工地”。

(3)社會化參與程度高。結合灌區配套改造建設，諸城市墻夼水庫管理局自2004年春天開始，在全灌區范圍內實行渠道承包管理制度改革，重點在總干、分干及萬畝以上支渠上開展工作，具體承包內容：①在確保工程安全運行的前提下，將灌區管理范圍內適宜種植樹木、莊稼地段，承包給有能力的村莊、單位或個人進行經營管理；②承包人負責工程正常的看管；③對危害工程安全的行為負有制止、上報、申請公安機關依法處理的權利和義務。目前，已簽訂競價承包合同300多份，全灌區已有70%的渠道進行了承包，其中各年度續建配套與節水改造工程完成渠段管理范圍內已全部進行了承包。這種管理辦法最大限度地調動了社會力量參與工程管理，節約了大量的專職管理人員，對工程安全運行提供了有力的保障，促進了工程管理運行工作的正常開展，降低了管理單位的運行管理費用。改變了過去亂占、亂挖、亂栽、管理混亂的局面。

(4)內部改革彰顯活力。墻夼水庫管理局原屬自收自支事業單位，由于受市場和體制的雙重影響，灌區萎縮、水面不能養魚，收入入不敷出，長期負債運行，存在“吃飯難、難發展”問題，至2002年共計拖欠工資98萬元。近年來，墻夼水庫管理局在增收的同時，探索減人節支措施，大膽進行內部人事制度改革。借助上級政策，積極爭取有關部門支持，為69名符合條件的職工辦理病退手續，平均提前7.7年退休。采取一人多崗、一專多能、競爭上崗、優化組合措施，實行全員合同制管理，形成上崗靠競爭、晉升靠實績的競爭機制。同時，經本人申請、單位批準，鼓勵干部職工離崗創業，每年可節約工資和養老保險二項支出就達130多萬元。自2007年我們借助上級東風，率先進行水管單位體制改革，由自收自支事業單位調整為差額撥款事業單位，實行收支兩條線管理，事業人員執行全額工資標準，企業人員及協管人員工資通過工程維護費解決，保證了干部職工的正常工資，呈現人心思進的良好局面。該項改革被水利部評為全國水管單位體制改革先進集體。

4 “用水經紀人”灌區運行管理模式的探索

墻夼水庫灌區實行“庫灌合一”的管理方式，管理局按渠系下設5個水管所，所下設13個管理站，灌溉用水實行局配水到所，所配水到站，站配水到村或用水戶。各配水點均采用流速儀測流或采用建筑物量水計量水方。這種形式在1982年以前“大集體”時期效果非常好，基本以村為集體用水閥門，大片農田輪流灌溉，秩序井然，計量收費明確，到位率高，基本沒有爭議。自1982年實行“承包責任制”后，地片分割嚴重，農戶用水存在差異，組織用水逐漸顯現出一定難度，但這種配水計量方式仍被廣大農戶及村級組織接受。隨著農村產業結構的調整和土地延包、農村稅費改革政策的實施，灌區內農業作物種類繁多，地片種植結構相互交錯，作物需水要求各不相同，村集體組織用水的局面幾近無法形成。面對新形勢，墻夼水庫管理局在學習先進單位經驗的同時，于2004年3月成立了諸城市第一個“農民用水戶協會”，由用水戶參與灌溉管理，制訂了一系列的章程和措施，收到了較好的效果。為此墻夼水庫管理局計劃大力發展“用水戶協會”，鑒于灌溉工作的時間性強、時間短、地塊用水狀況分散等特點，一時不能被廣大用水戶全面接受。于是管理局改變思路，聘用“用水經紀人”參與灌溉用水工作。同時，管理局不斷采取措施，加大水費征收力度，按方計費，以“流量包段為中心”，自支渠進水口以下接水，水費計收實行“一水一清”。灌區下設5個管理所，所與所之間設流量交接點，實行“包水量、包水費計收、包工程管理”的“三包”辦法，采取層層簽訂責任狀方式，一包到底，屬于誰管理誰一抓到底。通過這些措施，使水費實收率由1998年的79.76%，提高到目前的90%以上。

5 制約灌區發展的主要問題

(1)田間工程配套不完善，滯后于農業用水格局。灌區建成之初，灌區內支、斗、農渠等田間工程由受益鄉鎮、村莊按照土地整改和興修水利相結合的原則進行建設，建成支渠、斗渠及農渠共1 368條，各類建筑物4 332座，基本上能滿足當時農業用水需求，但是這些配套工程現已大部分老化，且近些年由于種植結構調整及農業用水格局不均勻，尤其在實行農村土地承包責任制后，這些渠道布局不合理，有的渠道幾經改線，現已不能滿足需要。

(2)水價體制落后，灌溉效益走低。水是商品的理念已被全社會共識并接受。隨著價格提升，種子、化肥、農藥等生產資料價格也持續增長，但農業供水價格仍然執行0.06元/m3的標準，且一定多年不變，反差較大，大鍋水、福利水的格局還未徹底打破。同時，由于農業生產特別是糧食生產效益比較低，農民用水積極性不高，灌區收入銳減，灌溉效益低迷。

(3)節水灌溉工程發展緩慢，田間灌溉水利用系數不高。灌區現狀灌水方式沿用傳統的畦灌，田間渠道大部分為土渠，滲水、漏水、跑水嚴重，管灌、微灌、噴灌等節水灌溉技術在灌區內基本沒有，水資源的短缺和浪費是灌區的突出矛盾。據測算1998年農田灌溉用水平均在526 m3左右，灌溉水利用系數僅為0.4，經過幾年的配套改造工程建設，灌溉水利用系數提高到0.53，一定程度上改善了灌溉條件，但現狀田間灌溉水利用系數仍然很低，與節水灌溉仍然有較大的差距。

6 建 議

(1)加大國家資金扶持的比例和數量，加快灌區改造建設步伐。由于灌區改造需投入資金大，地方財力有限，灌區改造的步伐較慢，嚴重影響了灌區農民奔小康進程。建議國家加大對灌區投資的比例和數量，省、市級也相應配套一部分資金，加快搞好灌區續建配套與節水改造工程建設步伐，將灌區續建配套與節水改造善始善終，解決灌區存在的問題，恢復灌溉面積，提高水的利用率，促進灌區經濟的發展。同時，建議國家下一步增加對未級渠道的建設，切實解決灌區渠道與結構調整后農業用水脫節帶來的“水到地頭不能用”問題。

(2)實行財政直補，用政策反哺農業。隨著中央對農業、農村工作的支持，良種、農機、牲畜等惠農政策已實施，建設對供水澆地的灌區，也實行財政直補的方式。根據農業需水要求，補貼依據以實際灌溉水量或灌區灌溉面積為標準。具體補貼標準可分為自流灌區和機電灌站等多種形式，以調動農民用水積極性，促進灌區事業的發展，減少水管單位收費吃飯與農民增收的矛盾，用政策反哺農業。同時，農業是用水大戶，也是浪費水大戶，建設對現行農業水價形成機制進行適時調整，體現水的價值，并利用經濟杠桿加大節約用水力度。組建用水戶協會，納入農村專業合作社管理并享受有關鼓勵扶持政策。

(3)加大執法力度和投入，建立水利公安。水利公安是保障水利工程設施正常運行的重要力量，組建初期發揮了重要作用，但由于未納入警察序列統一管理等原因制約，作用逐步弱化，缺乏必要的執法能力和震懾力。針對灌區續建配套和節水改造后，工程投資巨大，管理亟待加強的新形勢，僅依靠水政人員執法，難以對工程設施實現有效的管理和保護。建議自上而下建立水利公安執法隊伍，配齊必要的執法工具，依法保護水利設施。

(4)提高信息化管理水平，建設“數字灌區”。隨著傳統水利向現代化、可持續發展水利的轉變，水庫灌區現有的管理水平和手段已不能滿足灌區工程管理需要，建議以水利信息化帶動水利現代化為切入點，積極拓展水利信息化的廣度與深度，逐步加大灌區信息化管理工作力度，對樞紐部分視頻監視、閘門監控、水位流量監測及農戶基本信息、各渠道逐日平均流量、農戶用水等信息進行優化整合，初步搭建灌區信息化平臺，建設一個集先進性、實用性、安全性、可靠性為一體的信息化系統，實現灌區管理的數字化、電算化、現代化。

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