我國環境影響評價發展現狀及問題對策研究

姚坡　徐響

【摘 要】建設項目環境影響評價已經在我國實施了數十年。隨著環境影響評價工作的發展，顯現出了較多問題，本文就我國環境影響評價工作的發展現狀、存在的問題和相應對策做出介紹和分析，希望對我國環境保護工作有所參考。

【關鍵詞】環境影響評價；問題；對策研究

隨著我國城鎮化和經濟的不斷發展，我國諸如水資源缺乏、水土流失、生態環境破壞、霧霾范圍擴大等環境問題環境越來越突出。環境影響評價作為有效防范環境問題的技術方法也顯得愈發重要。目前，我國環境影響評價有了較大發展，但同時也存在許多問題。

1 環境影響評價制度在我國的發展

中國環境影響評價制度的實施始于20世紀70年代末。與國外實行的以公眾參與環境影響評價為主的方法不同的是， 中國環境影響評價制度主要是依據環境保護主管部門負責組織審查、批準建設項目的環境影響評價。1979年中國制定的環境保護法（試行）中首次確立了環境影響評價制度， 在進行新建、改建和擴建工程中， 必須提出對環境影響的報告書， 經環境保護部門和其他相關部門審查批準后才能進行設計。1981年5月， 有關部委聯合頒發了基本建設項目環境保護管理辦法， 該辦法規定了建設項目在保護環境方面應當遵循的一些原則和執行環境報告書制度的具體做法。1986年， 有關部委聯合頒布了建設項目環境保護管理辦法， 該辦法將環境影響評價從基本建設項目擴大到技術改造項目和區域開發項目。1998年， 國務院以行政法規的形式頒布了5建設項目環境保護管理條例， 使得該制度的法律地位得到進一步的提升。2002年， 全國人大常委會通過了5中國人民共和國環境影響評價法， 規定了建設項目的環境影響評價。由此建立了以環境影響評價法為核心，由相關行政法規和部門規章以及地方性法規共同構成的環境影響評價法律體系。

2 我國環境影響評價存在的問題

我國的環境影響評價工作開展時間較短，在實施過程中還存在很多不規范的問題，具體來說體現在以下幾個方面：

2.1 環境影響評價制度普遍存在的問題

雖然我國的環境影響評價制度具有法定的性質，但一些企業存在未批先建行為。同時，為了降低項目成本而采取非正規的方式逃避環評，鉆法律的空子。還有一些小企業由于具有規模較小、技術較為落后、生產過程較為粗放等特點，環境管理工作相對薄弱，不能在項目實施前達到“預防為主”的要求，再加上當前我國環評相關法律法規不夠完善以及環評管理的相對滯后，導致了環境影響評價在很大程度上被忽略，給環境造成了較大的危害。

2.2 公眾參與機制不健全

公眾參與是環境影響評價制度中的一項法定的政策，在建設項目實施前，通過征求公眾的意見，有利于做好相關利益方的協調工作，最大程度地避免糾紛。然而，當前在我國的環境影響評價工作中，公眾監督機制還沒有完全建立起來，公眾對環境工作的監督權沒有得到很好的體現。究其原因，一方面是公眾參與缺少相關的指導性文件，再就是對公眾參與工作的重視程度都不高，使得該工作流于形式。

2.3 環境影響評價介入時機滯后

首先，我國缺乏對戰略決策環境影響評價的要求。一般來說，項目環境影響評價總是在發展戰略和政策實施以后，而不是對決策過程進行評價。但是，戰略決策的慣性限制環境影響評價的能力，如果戰略本身是對環境有害的，那么項目環境影響評價很難從根本上有效地阻止對環境的破壞。

其次，項目環境影響評價介入時機滯后。建設項目一般要求在項目可行性報告編制前必須開展環評工作，但在實際工作中，在項目沒有最終確定或者資金未到位的情況下業主方為降低可能的損失，一般不愿出資做環境影響評價。此外，在項目確定、資金到位后為趕進度而置環評工作于不顧，而在后期補做環評，無法發揮其在建設項目和環境管理中應有的作用。

2.4 建設項目環評影響評價審批制度有待健全

首先，環評審批信息公開存在不足。在審批實踐中有很多環保行政主管部門不向公眾履行法定的告知義務， 不積極主動地向他們提供相關信息與咨詢。

其次，環評審批監督制度不健全。建設項目的環境影響評價文件僅由環境保護行政主管部門審批，但沒有規定審批決定的理由。由此可見，中國的環評審批制度缺乏相應的監督機制。

第三，環評審批結果救濟制度不健全。在當前侵害公眾環境權益的事件時有發生的情形下，環保訴訟還常常受到各種行政性阻截與壓制，而且司法救濟也面臨重重困難。法制的不健全，使得有些環境污染單位有法律漏洞可鉆，也使得公眾在參與環境保護中得不到強有力的司法救濟。

第四，環境保護獎懲制度的不足。環境保護事務是一個外部性很強的公益事務，沒有健全的激勵制度是不能有效激發社會各界參與環境保護的， 因此， 有必要出臺有關激勵社會各界參與環境保護的法規。在規定獎勵的同時， 還應對污染環境、破壞生態的單位和個人給予相應懲罰， 獎懲并舉方能見效。

3 做好環境影響評價工作的對策建議

3.1 加大對違反制度建設單位的處罰力度

對建設單位不進行環境影響評價或不將環境影響評價文件報批就擅自開工建設的情況， 除了現有的責令停止建設和限期補辦手續的規定之外， 還應該并處其它形式的行政處罰， 應該從兩個方面展開：一是，對建設單位本身的處罰， 在罰款數額的確定方面可以考慮參照國外環境立法中通常采用的/ 按天計罰的方法。二是，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰， 在這個方面應采用直接的行政處罰方式， 增大處罰力度。

3.2 建立健全環評公眾參與制度

建議我國不斷健全環評公眾參與制度。一方面要求建設單位必須在環評中引進公眾參與，使之作為環評監測和預測評價的重要補充，有利于使環境影響評價內容更加全面。另一方面，鼓勵群眾積極參與環評，優化項目進程中可能造成環境污染的環節，最大程度降低項目對環境的污染。

3.3 完善環評影響評價文件審批程序化

為保障建設項目環境影響評價制度在政府環境行政主管部門的審批環節中不落空，應通過健全法律程序來保障環評影響評價文件審批行為的正當化。依照行政法原理，具有正當性的審批決策至少需要通過事前通知利益關系人、聽證、辯解或代理人辯解、行政主體公正無私、行政決定的過程必須是理性推理過程、自由裁量必須有程序控制、行政效率應當從相對人方面考慮、程序違法的行政行為應視為無效等八項標準保障。

3.4 加強環境監測工作

在環境影響報告審議完畢后，要對項目實際環境影響情況進行監測。其結果可作為判斷項目環境影響是否與環境預測結果一致，也可作為項目采取有效整改措施的標準。

【參考文獻】

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[責任編輯：楊玉潔]