合肥市永久性基本農田劃定及分析

王濤

【摘 要】耕地是我國糧食安全和經濟安全的保障，而基本農田是耕地中的主要保護對象。本文以合肥市為研究區，依靠地理信息技術為支撐，以合肥市上輪基本農田規劃成果為基礎，對合肥市永久性基本農田保護區的規劃進行研究，最終實現劃定的基本農田在滿足數量要求的同時在質量、布局都有較高的水平，為其他地區永久性基本的劃定提供方法思路和經驗。

【關鍵詞】耕地；永久性基本農田；合肥市；空間布局

【Abstract】As we know， farmland is the guarantee of food and economic security， and the prime land is the main objective of protection. It is of great importance to make scientific reasonable planning and protection of prime land considering the national conditions. Regarding Hefei city as the study area， we probe into the planning of permanent basic farmland conservation based on the fruits of the previous efforts supported by GIS technology. This paper provides not only basic farmlands in quantity， quality and layout， but also new thoughts and experience for other similar jobs.

【Key words】Arable Land； Permanent Basic Farmland； Hefei City； Spacial Layout

黨的十八大、十八屆三中全會和中央經濟工作會議就嚴防死守18億畝耕地保護紅線、確保實有耕地面積基本穩定、實行耕地數量和質量保護并重等提出了新的更高要求，特別強調要求嚴格劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，引導形成合理的空間開發格局[1]。永久性基本農田，雖然只在基本農田前加了“永久”二字，但是彰顯了其權威性、剛性、約束性和不可變更性[2-6]。

在安徽省國土資源廳指導幫助下，合肥市切實貫徹全國國土資源工作會議和《國土資源部關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發〔2014〕18號）要求，在繼續穩步推進基本農田數據庫建設的同時，按照中央新精神新要求，在土地利用總體規劃調整完善工作中，“由大到小、由近到遠”推進永久基本農田調整劃定工作。

1 合肥市基本情況

1.1 土地利用總體規劃中的基本農田保護情況

依據現行土地利用總體規劃，2006-2020年規劃期內，合肥市確保704.55萬畝基本農田數量不減少，質量有提高。其中：瑤海區2.78萬畝、廬陽區1.05萬畝、蜀山區9000畝、包河區2.55萬畝，長豐縣154.01萬畝、肥東縣165.69萬畝、肥西縣157.76萬畝、廬江縣131.08萬畝、巢湖市88.74萬畝。根據土地利用變更調查成果，2011年和2012年，我市基本農田保護面積均為704.55萬畝，均完成了土地利用總體規劃確定的基本農田保護任務。

1.2 基本農田劃定工作中基本農田數據庫建設情況

按照省廳印發的《安徽省永久基本農田劃定工作實施方案》（皖國土資〔2011〕417號）要求，合肥市穩步推進永久基本農田劃定和數據庫建設工作。目前，經內業劃定、外業核實、建立數據庫、自驗初驗，市轄四區基本農田劃定工作已基本完成，經市級初驗，劃定、建庫基本農田面積7.44萬畝；四縣一市也已形成劃定、建庫初步成果。市區各行政區的基本農田劃定面積（萬畝）和和規劃基本農田保護面積（萬畝）情況是：瑤海區（2.80；2.78）、廬陽區（1.06；1.05）、蜀山區（0.92；0.90）、包河區（2.66；2.55）。

2 合肥市在耕地和基本農田保護方面的舉措

2.1 耕地保護目標責任書簽訂

2011年和2012年，我市市、縣、鄉、村四級之間應簽訂耕地保護目標責任書數量分別為9份、67份、1373份，全部簽訂到位。2013年，我市應簽訂耕地保護目標責任書數量分別為11份、67份、1373份。自今年3月份省廳部署此項工作以來，目前市縣級目標責任書已全部簽訂，達到了要求的序時進度。

2.2 耕地保護制度建設和措施落實

2010年起，我市建立了耕地保護“三落實”工作機制。

一是，空間落實在圖紙上。要求耕地尤其是基本農田，全部劃定到位，并做到數據庫、圖件與實地一致，實時更新。改變了過去基本農田位置不清、面積不準的狀況。

二是，標識落實在邊界上。已經設立基本農田保護標志牌451個、界樁3283個。同時，要求按照“間距不斷縮小，數量不斷增加”的原則，每年加密，不斷更新。

三是，責任落實在存折上。全國首創“基本農田五不準”印制在農戶社保銀行存折上的做法以來，已印制存折168萬份，做到了市域全覆蓋。耕地保護“三落實”工作機制的建立，在耕地保護工作上走出了一條“新路”。

2014年3月28日，市政府印發《合肥市加強土地管理進一步做好節約集約用地工作的意見》（合政〔2014〕31號，以下簡稱“31號文件”），也將耕地保護作為“第一任務”提出了具體要求。明確要求，耕地保護情況，應納入政府目標考核和領導干部考核及離任審計。鄉鎮分類考核評價中應加大耕地保護工作權重。各縣（市）、區、鄉鎮政府存在耕地保護政策執行不力和工作不到位、違反耕地保護政策的，應進行通報批評、限期整改、責任追究。

2.3 耕地占補平衡及補充耕地質量

為了確保耕地“占補平衡”，31號文件明確提出鼓勵利用城鄉建設用地增減掛鉤政策實施土地整治。提高農村建設用地整理復墾新增耕地市級補助標準，經市土地整治重大項目領導小組批準的項目市級補助標準提高至8萬元/畝。同時要求，積極發揮市新農村建設投資公司在土地整治融資方面的作用。創新土地整治資金籌措制度，在“拆舊”和“建新”地塊外，引入“第三地塊”，用其土地出讓金先行周轉拆遷補償和安置房建設資金。“建新”地塊出讓金優先償還周轉資金。

為了提高耕地質量，提出積極培養土地整治規劃設計和工程建設專業隊伍。制定新增耕地質量評定標準和驗收辦法。土地整治及高標準農田建設中，應建立原耕作層剝離、收集、再利用機制，注重使用提高耕地質量工程措施，切實提高土地肥力[7]。

2.4 土地整治項目實施及管理情況

2.4.1 項目實施

“十二五”以來，我市共續建、新建各級各類土地整治項目1137個，總規模85.2萬畝，做到土地整治“大項目頂天立地，中小項目鋪天蓋地”。其中國家級項目9個，省級項目23個，市級項目46個，縣級項目1059個。其中2012年啟動的三個總面積約35萬畝的“碧水藍天、萬頃良田”土地整治大項目，分別位于董鋪水庫、大房郢水庫水源保護地區域、新橋國際機場區域、廬江湯池溫泉旅游區區域，正在穩步推進，部分區域已經初見成效。另外，總規模10.97萬畝的10個整體推進農村土地整治示范項目中，10.81萬畝農地整治均已完成，村莊整治規劃的14個新村，建筑總面積123.7萬平方米，3個已竣工，9個主體施工，2個正在規劃設計。

2.4.2 項目管理

一是，強化了組織領導。市、縣兩級均成立了高規格的土地整治重大項目建設指揮部。市、縣兩級指揮部領導的調度、督查對項目順利實施完成起到了重要作用。

二是，建立了責任機制。各縣（市）、區和市財政、農委、水務等職能部門也按照指揮部確定的職責分工，配合推進土地整治工作[8]。比如：長豐縣將土地整治和招商引資作為黨委、政府的兩件頭等大事，實行縣領導掛帥、戰役式推進、曝光式攝像，明確對鄉鎮進行三類年度考核，一類鄉鎮土地整治考核占比20%，二類鄉鎮占比50%，三類鄉鎮占比70%。

三是，健全了制度體系。嚴格執行了國家和省出臺的土地整治和高標準基本農田建設行業標準。市政府2013年以市長令形式印發的《合肥市國土資源管理規定》，市政府辦公廳2013年印發的《關于推進土地整治建設美好鄉村的實施意見》和2014年《合肥市農村村莊和農田整治綠化導則》，都對項目管理做出了具體規定。

2.4.3 項目成效

“十二五”以來，我市共維修、新建灌、排渠（管）道約2068公里，維修、新建泵站79座，維修、新建田間道路約1477公里，新增和改善農田灌溉、防澇面積約27萬畝。通過實施土地整治項目，改善了農業基礎設施和生產條件，實現了“小田變大田，路相通，渠相連，林成網，旱能灌，澇能排”，推動了土地流轉和農業產業化進程，為農業現代化奠定堅實的基礎；改變了農民住房破舊、布局分散、生態環境惡劣以及公共基礎設施不配套等問題，約12萬群眾從中受益。

2013年，根據省廳要求，我市選取了肥西縣官亭鎮王集村、豐樂鎮雙棗村2個示范項目220個農戶進行群眾滿意度調查。調查顯示，大多數群眾在項目實施后將土地流轉給了農業產業化公司，通過為企業打工和收取租金，增加了收入，群眾對實施土地整治項目支持度較高，愿意實施土地整治項目的農戶比例達到98%，群眾總體滿意度較高。

3 合肥周邊優質耕地調整劃定為基本農田實行永久保護存在的問題及舉措

3.1 技術層面

一是，加強規劃管控，強化節約集約用地，依法依規審批用地，嚴格控制建設占用耕地特別是高等級耕地。切實落實土地利用總體規劃確定的建設用地管制邊界和管制區域，認真執行各項空間管制規則，未經批準，不得擅自調整城鄉建設用地管制邊界；經批準確需調整的，要盡可能避讓高等級耕地。十二五”期間，合肥以建設全國有較大影響力的區域性特大城市為目標，以提升城市綜合承載力和輻射帶動力為核心，堅持“生態優先、中心提升、組團拓展、區域協同、特色彰顯”的思路，統籌空間資源配置利用，構筑“1331”（“1”即優化提升主城區；“3”即特色發展巢湖、廬城、水湖等三個副城區；“3”即著力培育新橋臨空產業基地、廬南重化工基地、巢北產業基地等三個產業增長點；“1”即創新建設環巢湖生態示范區）市域空間發展新格局，以前瞻性規劃引領城市建設和發展。

二是，嚴格建設項目用地預審和審批，建設項目選址（線）要現場踏勘、充分論證，通過方案比選，做到不占或少占耕地；確需占用耕地的，應占用等級較低的耕地。

三是，嚴格執行耕地占補平衡政策規定。全面實行“先補后占”政策，積極探索“以補定占”機制，實現補充耕地與占用耕地數量和產能雙平衡。要針對當地實際，合理調整耕地開墾費征收標準，提高建設占用耕地成本，加大補充耕地項目投入力度，提升補充耕地質量等級。調整劃入的基本農田等級等于或高于建設占用的基本農田質量等級。

3.2 政策層面

3.2.1 合理調整土地利用總體規劃

隨著“大湖名城、創新高地”建設和“1331”城市空間發展戰略的實施，特別是巢湖、廬江以及原肥西小廟、高劉的區劃調整，加上環巢湖生態文明先行示范區的建設，合肥的發展空間格局發生了巨大變化，土地利用總體規劃亟需合理調整，需要省廳審查并上報國土部。

3.2.2 減輕“保紅線”壓力，試行基本農田生態補償機制

“保紅線”壓力過大，是空間不足的重要原因之一。我市規劃耕地保護率高達86%，與全省平均水平持平。為此，下一步我市將適時向上級申請開展新一輪規劃滾動修編，擬建議省政府在逐級下達規劃調控指標時進一步緩解我市耕地和基本農田保護壓力，充分發揮我市的資金優勢和發展相對落后地區的資源潛力，在保護好耕地和基本農田的前提下，謀取更大的發展空間，創造更大的綜合價值，實現資源的合理利用。

3.2.3 試行耕地保有量考核“量隨耕地占補平衡指標走”

從人均耕地看，全國人均耕地1.52畝，不到世界人均水平的一半。安徽省人均耕地1.28畝，而合肥市人均耕地1.11畝，遠遠低于全國及全省人均水平。我市正處于新型城鎮化、工業化快速發展階段，耕地保護壓力巨大。與此同時，省內其它一些城市耕地面積大但缺少有效保護的資金和手段。如能實現我市的資金和省內其它城市土地資源優勢互補，在全省范圍內建立資源調控機制，實施耕地易地補充、易地開發，即利用我市的資金在欠發達地區開展土地整治，用欠發達地區的新增耕地調劑我市的占補指標，將更加有力地保護耕地資源，促進生態建設。而目前，省政府每年考核各市耕地保有量時，均以各市市域范圍內的實際耕地保有量為考核數，這就導致通過省土地交易平臺購買等方式取得的新增耕地占補平衡指標不能作為我市耕地保有量納入考核。為此，試點耕地保有量考核“量隨耕地占補平衡指標走”迫在眉睫，即以我市每年從其他市購買的耕地占補平衡指標數為標準核減我市當年的耕地保有量，將相應的耕地保有量指標增加至出售新增耕地占補平衡指標的市。

4 耕地非糧化、非農化的問題及舉措

4.1 設施農用地管理方面

近年來，我市嚴格按照部、省要求，完善設施農用地管理，支持設施農業發展。除了設施農業附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續，按照建設用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續。由經營者提出申請，鄉（鎮）政府申報，縣級政府審核同意的程序和相關要求辦理用地申請和審核報批，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地計劃指標，但涉及占用耕地的要落實補充任務[9]。

31號文件明確要求，設施農業項目的配套設施用地，盡可能利用農村存量建設用地和非耕地，不得占用基本農田。

4.2 耕作層保護方面

因農業結構調整和現代農業快速發展對基本農田保護產生的影響主要是小田變大田，必然對耕地進行平整，可能破壞耕作層[10]；不進行平整，直接種植樹木、果林，也可能破壞耕作層；搞設施化工廠種植，對耕地進行硬化，必然破壞耕作層。我市采取了以下措施：一是，政府投資土地整治項目，要加強耕作層剝離和保護，防止出現破壞耕作層現象；二是，嚴格設施農用地審批管理；三是，加強日常督查，防止在基本農田上栽樹等破壞耕地的行為。

4.3 后續保護責任方面

土地整治項目竣工驗收時選擇有測繪資質的單位開展成果圖測繪，通過驗收后進行信息報備，納入年度地籍變更調查。土地整治項目工程驗收合格后，及時與鄉鎮（村）、農業流轉企業等簽訂工程管護合同，落實工程管護責任。

5 結語

通過分析合肥市土地利用總體規劃的基本農田保護情況、基本農田數據庫建設情況，從耕地保護目標責任書簽訂、耕地保護制度建設和措施落實、耕地占補平衡及補充耕地質量等方面探討合肥市在耕地和基本農田保護方面的舉措；利用技術層面和政策層面探討合肥周邊優質耕地調整劃定為基本農田實行永久保護存在的問題及舉措；結合設施農用地管理、耕作層保護、后續保護責任落實舉措深究耕地非糧化、非農化的問題及舉措的合理性，爭取實現劃定的基本農田在滿足數量要求的同時在質量、布局都有較高的水平，為其他地區永久性基本的劃定提供方法思路和經驗。

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[責任編輯：王楠]