改進北京流動人口服務管理的建議

◎胡玉萍

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改進北京流動人口服務管理的建議

◎胡玉萍

摘要：北京市流動人口服務管理工作在貫徹落實《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》時，既要滿足流動人口享受基本公共服務的要求，又要發揮公共服務對人口流動和分布的引導作用。因此必須按照責權對等、梯度賦權與局部和全局兼顧的原則，將居民權利的獲得從原來的門檻式過渡到階梯式。

關鍵詞：戶籍改革；北京；流動人口管理

中央對流動人口的宏觀指導思想經歷了從早期的“因勢利導、宏觀調控、加強管理、興利除弊”，到十七大之后的“公平對待、搞好服務、合理引導、完善管理”，再到2009年底的“公平對待、服務至上、合理引導、完善管理”，直至后來的“以人為本、服務優先、管理規范、統一高效”的演變歷程。北京市流動人口服務管理工作指導思想是在貫徹落實中央相關流動人口管理精神，同時結合北京市作為國家首都的特殊功能基礎上作出的。目前北京市流動人口工作在主體執政理念上與中央保持一致，即強調“服務意識”，但是與全國其他城市相比，北京市更突出強調對流動人口的管理。

現狀與挑戰

1.流動人口規模劇增與大城市服務管理的壓力

不可否認，流動人口對首都經濟社會發展作出了巨大貢獻，是北京市不可或缺的建設力量。但大量流動人口無序地涌入也給北京的資源環境和城市管理、公共服務等帶來了極大的壓力和挑戰，特別是城鄉接合部流動人口聚居區，各方面矛盾更加突出。具體而言，流動人口帶來的服務管理問題主要有：交通供給、流動人口子女教育需求、醫療衛生負荷、計劃生育工作、違法經營、治安隱患、出租房屋管理和流動人口管理的財政投入等。

2.人口服務與管理機制問題

改革開放以來，北京市流動人口管理曾形成了“以證管人”、“以房管人”和“以業控人”的不同機制。這些工作機制相對側重解決某些流動人口服務管理問題，基本摸清流動人口底數。通過加強相關管理，對落實各項管理措施有著明顯的優勢，但以往這些管理機制重在管理，以致于涉及多個部門、多個方面的流動人口管理服務沒有形成統籌協調、注重服務的局面，尚不能滿足新時期推進基本服務均等化的要求。

3.以戶籍為標準的人口服務和管理內容

改革開放以前，我國長期實施戶籍登記制度，形成城鄉分割、差別化的公共資源配置和公共服務供給的城鄉經濟社會二元格局[1]。改革開放以來，戶籍制度主要發揮著門檻式保護城市本地人口社會福利的功能。目前主要依據戶籍人口規劃的社會管理體制，無論在機構設置、資源配置，還是在人力、財力和物力的投入上，遠遠不能滿足龐大的流動人口的需要。對滿足一定條件的流動人口提供與本地居民相同的待遇，從而使長期為北京社會發展作出貢獻的流動人口有歸屬感，有利于流動人口的社會融合，體現社會公平。

必須考慮的基本問題

2014年7月印發的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出，為進一步調整戶口遷移政策，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生和住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。2015年12月國務院發布《居住證暫行條例》，明確要求要以居住證為載體，建立健全各項基本公共服務提供機制。因此，北京市制訂流動人口服務管理相關政策需遵循中央確定的原則，努力實現基本公共服務均等化。

1.北京市市情的要求

區域的可持續發展，要求人口規模結構與經濟和城市發展相適應。目前，流動人口的迅速增長直接拉動了北京市人口規模的快速膨脹，成為影響其建設宜居城市和世界城市不可忽視的重要因素，也是北京重要市情之一。據統計，最近10多年來，其常住人口以年均50萬人的速度增長，到2015年末，北京全市常住人口2170.5萬人，遠遠超出城市總體規劃的調控目標。人口持續多年的快速膨脹，讓北京“不堪重負”。

2014年年初，習近平總書記明確了北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的戰略定位，確定了調整疏解非首都核心功能，有效控制人口規模的目標。這就要求北京市的各項政策與之相適應，與人口直接相關的人口服務管理政策更是如此，要在貫徹落實中央相關人口管理精神的同時，更加兼顧北京市本身的城市發展現狀以及存在的問題等限制條件。

2.流動人口享受社會公共服務的現實要求

政府參與社會管理的主要目的之一是使全社會的每一個人全面發展，而不是單個人的發展。實現基本公共服務均等化，一方面要為流動人口的義務教育、公共衛生與基本醫療、基本社會保障和就業“埋單”；另一方面要解開引導人口合理有序遷移的“結”。更加注重均等公平是建設和諧社會理念下對政府行為提出的基本要求。此外，隨著社會民主化程度的提高，普通民眾平等意識地不斷加強，社會對流動人口群體平等享受基本公共服務的呼聲日益高漲，這些都對北京市早日實現基本公共服務均等化提出了迫切要求。

3.與現行相關制度、政策銜接的要求

政策的制訂要保持相對穩定性，政策頻繁變動一方面會導致政府成本增加和資源浪費，另一方面也會招致政府與社會信賴關系破裂，所以政府制訂政策既要考慮與以往政策的銜接，又需要一定的預見性，力求長期目標與短期目標相結合。北京市流動人口的相關法規規章存在著廢多立少的局面，現存的流動人口法規規章并不多，而目前的有關流動人口服務和權益保障的政策主要以北京市各部門通知和文件的形式出臺，數量龐雜而且缺乏權威性。因此，在制定新的政策時要避免與以往的政策脫節，既要避免政策倒退太多，引起社會不滿，也不能超過北京的承受能力，要在以往的政策基礎上，兼顧實際需要與北京市財政能力來綜合考量。

加強人口服務管理的思路

1.基本原則

（1）權利和責任對等原則。首先是權利和義務對等，不管是流動人口還是戶籍人口，依法納稅是享有各種公共福利的前提條件。區域和地方政府享有來源不同的稅權、財權和事權，北京市轄區內的實有人口都有直接和間接向地方納稅的義務和責任，也有相應地享受當地政府用當地納稅人的錢提供公共服務的權利。

（2）梯度賦權的原則。就是要將居民權力的獲得方式從原來以戶籍為標準的“門檻式”過渡到以貢獻為基礎的“階梯式”。逐步淡化戶籍作為唯一的獲取權利的標準功能，代之以其他能體現權利與義務對等的替代性管理手段，多臺階、漸進式逐步賦予相關權利。這樣，既能保證改革的方向性，也能控制改革帶來的沖擊。

（3）局部與全局兼顧原則。北京市一方面要貫徹執行中央政府決定，在制訂北京市相關政策時與中央精神保持高度一致；另一方面，要按照中央全面深化改革的統一部署進行深層次的、綜合的配套改革，具體政策要與整個政策體系相協調，避免政策各自為戰，沖突或彼此抵消。

表 北京市流動人口梯度賦權的操作性方案

2.路徑選擇

居民權利的獲得從原來的門檻式過渡到階梯式。以居住證作為基本權利的享受條件，以繳納社會保險年限、繳稅年限或居住年限等作為獲得附加權利的條件。

根據《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中的提法，共涉及13項基本公共服務內容，具體是：勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理、中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利和社會救助等權利、隨遷子女在當地參加中考和高考的資格（見表）。

考慮到相關政策的銜接和目前管理手段能否完成跨地區的相關調查，以及北京市人口和區縣財政壓力，根據上表所示，可將北京市流動人口享受的公共服務大致分為三類：一類公共服務（消除差別：居住證持有人享有與戶籍人口同等的公共服務）共六項：基本公共教育、勞動就業、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理。二類公共服務（有條件享受：以連續居住年限和參加社會保險年限為條件逐步享有與戶籍人口同等的公共服務）共三項：中等職業教育資助、養老服務、住房保障。三類公共服務（保留差別：除個別符合政策的特殊人群外）共四項：就業扶持、高考資格、社會福利和社會救助。

實行梯度賦權的公共服務供給，承擔法定義務是享有各種公共福利的前提條件，以此發揮公共服務對人口流動和分布的引導作用。

參考文獻■

[1]馮曉英. 改革開放以來北京市流動人口管理制度變遷評述. 北京社會科學，2008，（5）：66-71.

（作者單位：北京市委黨校社會學教研部）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.011 ■ 編輯：張涵

中圖分類號：F916

文獻標識碼：A