“互聯網+”推動服務型政府建設的機制創新

譚 平

(中共重慶市委黨校科學社會主義教研部,重慶400041)

服務型政府建設是近年來我國政府改革的重要目標之一。在服務型政府建設的推進過程中,推動力不足的現象在各地普遍存在。重慶市在群眾路線教育實踐活動中,利用互聯網信息技術創新開發運行的重慶市“服務群眾工作信息管理系統”(以下稱重慶群工系統),建立了一套推進服務型政府建設的新機制。重慶的創新實踐為推動服務型政府建設提供了新鮮經驗。

1 我國服務型政府建設的推動力困境

我國服務型政府建設經過十多年的努力,已經建立了相對完善的公共服務體系,初步形成了以服務對象需求為中心的行政運行機制和服務流程,較大程度地提高了服務質量。不過,我國服務型政府建設仍然面臨“公共服務供給的效率和效益未能盡如人意”[1]以及行政效率普遍較低等問題,其原因包括政府職能設置不合理、公共服務投入不足、公務人員服務意識不強和能力不足,等等。相較而言,我國服務型政府建設面臨的根本問題是各種推進力量未能有效整合、動力機制不完善。

1.1 服務主體內在動力不足

在現代社會體系中,雖然公共服務供給主體多元發展,但重要的公共服務供給主體仍然是各級政府。有學者將推進服務型政府建設的內在動力區分為中央政府的“牽引力”和地方政府及地方官員的“內驅力”兩種類別[2]。從我國服務型政府實踐歷程上看,地方政府的內驅力的出現要早于中央政府的牽引力。但地方政府的內驅力也容易受官僚主義、機會主義的影響而大打折扣。特別是我國地方政府情況千差萬別,地方官員對服務型政府的認識五花八門,地方政府及其官員更多地從自身需要的角度來推動服務型政府建設。服務型政府建設發展到現在,服務民生成為其重要服務范疇,官員可能付出多而得實利少,更容易“將為企業服務放到了第一位,把為城鄉居民提供服務擺在了第二位”[3]。這些都表明,作為重要服務主體的地方政府,其建設服務型政府的內在動力具有多樣性和不穩定性的特征。

服務型政府既是“公民本位”“權利本位”理念的回歸,更是對韋伯式官僚科層管理體系弊端的反思。進入21世紀以來,我國中央政府積極吸納地方實踐經驗,更新理念、調整思路,提出并在全國推進服務型政府建設。但是,中央政府推動服務型政府建設的“牽引力”,由于與部分官員自身利益并不完全契合,因而會遭遇到官僚科層體系的重重阻礙。“服務型政府更應是一場治理革命”[4],而革命對象正是各級政府及其官員。由于服務型政府建設需要各級官員做出更加細致艱辛的努力,卻可能減少他們已有或潛在的利益,因此中央政府的“牽引力”會層層損耗。特別是在我國五級行政體系的情況下,到直接面向群眾提供服務的基層政府組織時,中央政府的“牽引力”可能已所剩無幾。

我國鄉鎮(街道)一級基層政府組織由于職能未發生大的轉變,公務員行政人格更具有“強烈的‘管理'思想、‘唯權力是從'的價值偏好、‘保守性、利己性'的情感意愿”[5],服務群眾的內在動力可能較為低下。此外,我國基層政府組織由于財權、事權匹配度差,服務能力更是嚴重不足,這實際上增大了服務型政府建設的阻力。雖然鄉鎮(街道)一級政府組織面對來自服務對象的直接需求壓力更大,但由于內在的動力、能力和阻力等原因,其服務可能處于麻木和應付狀態。因而,來自服務主體并符合服務型政府建設價值取向的內在動力總體上是不足的。

1.2 服務對象外在壓力分散

服務型政府的服務對象是公民與社會組織。來自服務對象的自下而上的壓力是推動服務型政府建設的重要力量,但在我國這種外在壓力處于一種分散狀態,不能持續而有效地匯聚成建設服務型政府的外在推動力量。

首先,公共服務產品的受益對象具有廣泛性特點。公民因為居住地、職業、年齡、文化知識素養、生活工作經歷等的分布廣泛,提出服務需求的時間、地點有一定跨度,其需要服務的內容更可能千差萬別。其次,我國公民組織化程度低,分散的服務需求難以進行常態化、制度化整合。隨著政治現代化和社會現代化的相繼推進,我國社會結構已發生了巨大變化,鄉紳、宗族、會館等傳統的社會整合力量已不復存在或者式微,而現代社會組織要么發育遲緩要么功能發揮不夠,滿足不了日益增長的社會服務需求。再次,公民權利意識薄弱,政治文化較為消極。長期封建社會形成的臣民意識和計劃經濟養成的等待、依靠思想,使服務對象更習慣于消極被動地接受“保姆式關愛、家長式關懷”形式的服務[6]。特別是由于“官本位”思想和風氣的廣泛存在,我國公民一般更愿意通過各種“熟人”關系的非正規渠道尋求政府的服務,甚至通過各種潛規則、投機搭便車或者以匿名、“群眾”等非具象化身份尋求政府服務。

但來自服務對象的壓力分散并不表示服務需求少。這些分散壓力會不斷積累、疊加,當問題久拖不決、涉及人員越來越多、群眾最終難以忍受時,就會以越級上訪、對立性維權等群體性突發事件和自焚、跳樓、殺警、爆炸等極端暴力性事件的形式來表達和釋放。檢視這些年來的群體突發性事件和極端暴力性事件,那些缺少表達機會、表達能力差的弱勢群體,如無業失業人員、低收入者、房屋被拆遷居民、失地農民、農民工、庫區移民、出租車司機、環境污染受害者、個體業主等,往往成為這些事件的制造和參與主體。因此,服務型政府建設十分有必要將來自服務對象的服務需求通過制度化的匯聚與傳導機制,轉化為對服務型政府建設的持續穩定的常態化的外在推動力量。

1.3 服務環境支持合力不強

治理理論強調社會治理的“多元”和“互動”。社會由不同的社會階層和社會群體構成,雖然彼此在經濟利益、社會地位和政治訴求等方面不完全一致,但社會治理狀況關涉社會共同體所有成員的利益。除了公共服務供需兩方的推動力外,來自沒有直接利益關系的第三方對服務過程、服務內容、服務效益的監督和支持也是必不可少的。各種非政府組織或社會組織是社會多元主體的重要組成部分,與政府之間是平等、互助的關系,由于其非政府性、非營利性和社會性等特征,可以在服務型政府建設過程中扮演“促進者、合作者”的角色[7]。這種有別于公共服務供需雙方的上下方向、來自第三方的監督和支持力量,是推進服務型政府建設的一種橫向作用力。

不過,這種來自服務環境的監督和支持力量也比較缺乏力度,作用發揮更不到位。首先,我國社會組織發展總體上還比較落后。其數量規模、活動能力、組織活力有限,在服務型政府建設中的作用發揮更存在著角色不清、角色距離、角色沖突和舞臺缺失等問題。其次,我國現有社會組織作用發揮很不到位。由于認識、體制和機制等方面的原因,不少學者并不把中國共產黨及其各級黨組織視為橫向監督和支持力量,甚至把黨領導下的共青團、婦聯、工會、學會等群團組織等同于政府或政府的“附屬物”[8]。事實上,包括中國共產黨在內的所有政黨和社團組織既是政治組織也是社會組織,擁有豐富的組織、人力和物力資源,是對服務型政府建設發揮橫向監督和支持作用不可或缺且大有作為的重要力量。因此,形成公民與各種社會組織共同支持推動服務型政府建設的機制合力,培育良好的服務型政府建設環境,對服務型政府建設至關重要。

2 重慶群工系統推進服務型政府建設的機制創新

2013年以來,重慶市總結群眾路線教育實踐活動經驗,結合創建基層服務型黨組織行動,由市委組織部牽頭,會同市經信委、市民政局等,創新開發了重慶群工系統。系統先在巴南、渝北、榮昌三個區(縣)試點,2014年在全市范圍內全面推開,2015年進行了優化升級。群工系統充分利用互聯網信息技術,通過建立流程化事項辦理機制、實時化民意傳遞機制和開放化信息共享機制,整合動力、疏導壓力、引導合力,協同推進服務型政府建設。

2.1 流程化事項辦理機制,整合動力推動服務型政府建設

流程化最重要的特點是強調以服務對象為中心的流程導向,對組織模式進行整體重組,以達到組織簡單化和高效化的目的。重慶群工系統以解決群眾反映問題為中心,運用互聯網技術,建立了問題收集、交辦、督辦、反饋、評價、考核的流程化辦理機制,解決了政府服務資源的整合配置和服務責任的明確分配。

首先,通過問題的收集、交辦流程,將村(社區)、鄉鎮(街道)、區縣的服務資源整合到同一張為民服務網絡之中。一是收集問題。系統對群眾通過手機、電腦客戶端向所在基層的村(社區)反映的問題進行記錄并啟動流程管理。二是交辦問題。對于基層可以解決的問題,由基層直接辦理,系統全程記錄。對于基層解決不了的問題,逐級向上級提交,并由有解決問題能力的層級向具體承辦單位進行交辦。這兩個流程環節,強化上下聯動,對政府服務資源進行了統一的優化配置。這樣,群眾反映問題再不會因找不準部門而煩惱和郁悶,基層也再不會因為缺乏解決問題的資源和手段而導致問題積壓。

其次,通過問題交辦、督辦、反饋、評價、考核等環節,明確政府內部各部門、各層級的具體服務責任。在群眾反映問題之后的交辦過程中,系統就根據交辦的情況明確責任單位、責任人和責任標準。一是在辦理時間上,系統對每一環節自動設立了辦理時限,辦理超時自動以黃、紅燈警示。二是辦結后系統自動收集服務對象的反饋意見和評價,進一步明確服務效果和群眾滿意度。三是從受理到辦結的全過程都留下記錄,年終自動生成考核數據,為考核評價各級各部門的工作效率、服務態度、服務能力提供依據。系統設計了領導對下級的查詢版客戶端,可隨時查閱群眾反映的每一個具體問題的辦理進展情況,適時進行督辦、催辦和指導,從而強化了上級的領導責任,實現了上下聯動、責任共擔。職責明確的剛性化督查考核機制,讓考核管理干部的內容更加充實、評價使用干部的標準更為具體。流程化的事項辦理機制及其形成的剛性化考核機制,理順了政府服務群眾的體制,整合了服務型政府建設的外在壓力與內在動力,構建起及時解決群眾問題的常態化高效機制,使服務群眾工作由定性變為定量、由靜態變為動態、由分散變為整合、由“一陣風”變為常態化。

2.2 實時化民意傳遞機制,疏導壓力促進服務型政府建設

群工系統適應信息化時代特點,依托手機、互聯網等載體,動態收集群眾反映問題,實時反饋傳遞民意。群眾一是自己通過電腦、手機的微信、短信、QQ等客戶端,向所在的村(社區)反映問題,村(社區)根據情況辦理或向上級提交;二是通過所在基層干部的手機或手持客戶端向上級提交反映問題和情況;三是通過客戶端隨時查詢反映問題的辦理情況;四是在問題辦結后向系統反饋意見、對辦理情況進行評價。有了群工系統,群眾反映訴求有了“一點通”。群眾和基層干部足不出戶,就可以隨時隨地通過群工系統以文字、圖片、語音、視頻等形式直接反映訴求問題,全程跟蹤問題辦理情況,反饋和評價事項辦理效果。群工系統形成的上下貫通、便捷高效的實時化民意傳遞通道和機制,有效改變了以往群眾反映訴求渠道不暢,遇到難事就上訪的狀況,大大減少了上訪尤其是越級上訪的現象。

群工系統一頭連著基層干部群眾,一頭連著各級領導干部,其信息記錄、收集、整理和傳遞功能,為各級領導及時進行民情研判創造了條件。一是主要領導可以及時查詢了解群眾服務訴求。目前,重慶所有市委常委、市政府班子成員和各區縣、鎮街黨政主要領導全部安裝了群工系統查詢版客戶端,根據授權,既可隨時查閱服務范圍內群眾反映的每一個具體問題的辦理進展情況,還可以根據系統即時更新的統計數據,就某一時段、某一領域群眾反映的問題進行梳理分析,在第一時間掌握轄區內群眾的利益訴求,找準政府工作中存在的問題和不足,采取針對性措施加以解決。二是群工系統設計了“一通報、兩報告”的定期報告分析制度,即區縣每月通報一次各級各部門辦理群眾反映事項情況,區縣黨委常委會每月聽取一次辦理群眾反映事項情況報告,區縣政府每年向本級人代會報告一次辦理群眾反映問題的情況。三是市和區縣分別建立群工系統聯席會議制度,由分管領導定期召集相關部門召開會議,研究解決群工系統中的重要問題。重慶市各區縣按照群工系統建立的社情民意分析研判制度,豐富了工作決策的“第一手資料”。由于避免了問題久拖不決、“小事拖大、大事拖炸”,真正實現了政府工作的“問題導向”,疏導并整合了來自服務對象的壓力,促進了服務型政府的建設。

2.3 開放化信息共享機制,引導合力支持服務型政府建設

重慶群工系統在一開始就很注重其開放性。一是賦予了服務對象對所提交問題的承辦者、辦理進度、辦理情況的查詢權利,辦結后的反饋和評價權利,便于其監督和支持服務型政府建設。二是在賦予事項承辦的政府及其部門領導的查詢權的同時,也賦予了同級黨組織相應的查詢權,有利于黨對政府服務工作的領導和監督。三是“一通報、兩報告”的制度,便于整個政治系統對政府服務工作的監督和管理。2015年群工系統進一步對全市各類受理群眾訴求的信息平臺進行了對接和整合升級,新增了政策咨詢、民事代辦、就業推薦、求診問醫、村(社)務公開、扶貧幫困等實用功能,將群眾最關心的基層組織經費使用、資產經營收益、低保金發放、惠民政策兌現執行等情況進行動態公開,有效改變了過去村(社)務公開不直觀、不具體、不透明的現象,真正把接受群眾監督落到了實處。這次整合升級進一步提升了群工系統信息的覆蓋面和開放度,形成了更廣泛的信息共享機制。

服務型政府是責任政府,同時也是有限政府,并不能提供公民需要的全部服務。群工系統由于其廣泛的、開放的信息共享優勢,不僅有助于政府系統發現自身在服務群眾工作中可以解決而未解決的問題及其原因,也有助于發現需要政府以外力量協助支持解決的問題。一是發現政府自身無法解決而需要進入政治系統的問題時,可以通過“一通報、兩報告”制度,適時梳理并分門別類地提交給黨委、人大、政協、檢察院、法院等同級機關和上級機關,啟動政策議程加以研究解決。二是發現政府自身不能提供但可以由社會組織完成的公益類服務,可以尋求社會組織的幫助支持。一些區縣就將民情信息庫、紅巖志愿者整合進入群工系統,為普通黨員的自愿公益服務提供了服務對象、服務內容、服務時間等方面的基礎信息支持,使基層服務型黨組織建設有了更明確的方向、目標和內容。三是發現政府自身無法提供但可以通過市場化購買的服務,通過為企業和社會組織參與支持服務型政府建設搭建平臺、提供信息和便利條件,等等。依托群工系統的信息優勢和開放機制,還可廣泛動員民主黨派、政協委員和其他各種社會組織進行社會服務,從而廣泛引導并形成社會合力,共同支持服務型政府建設。

3 重慶“互聯網+”推動服務型政府建設的啟示

重慶群工系統的實踐表明,在“互聯網+”推動服務型政府建設的過程中,黨的領導是推動服務型政府建設的堅強保證,制度建設是推動服務型政府建設的關鍵環節,社會參與是推動服務型政府建設的重要力量,信息技術是推動服務型政府建設的強力工具。

3.1 黨的領導是推動服務型政府建設的堅強保證

“辦好中國的事情,關鍵在黨。”[9]當服務型政府建設面臨內在動力不足、機制不靈而又無法自我克服的困難時,執政黨的領導就成為引進外部力量的第一推手。這種領導、推動作用是任何其他政黨和社會組織都不能代替的。重慶群工系統的緣起、謀劃、試點、推開和優化運行的整個過程,都體現了黨的領導的關鍵作用。中共重慶市委在群眾路線教育實踐活動中,通過調研發現,基層存在的大量平時可以解決卻沒有得到解決的存量問題,其根本原因在于由下往上反映問題的信息層層衰減和由上往下解決問題的力度層層衰減。面對這些問題和原因,重慶市委結合創建基層服務型黨組織行動,由市委組織部牽頭,創新開發了政府服務民生的群工系統。在系統的推廣、運行過程中,各區縣建立了以副書記或組織部長為組長的平臺管理工作小組,以行政服務中心為指揮中心,管理、調度和運行系統。黨對服務型政府建設在組織、思想、政策、路線與行為層面上的領導是重慶群工系統取得實效的堅強保證。

在加強黨的領導的同時,如何防止執政黨脫離群眾的最大危險并改善黨的領導,是新時期黨的建設的重大課題。重慶群工系統注重調動行政系統機關黨員和各級黨的干部的責任感和積極性,但對普通黨員在服務型政府建設中作用的發揮還有待進一步加強。如把黨員進社區從事社會公益服務制度性地整合進群工系統,使廣大黨員在做好本職工作之外的業余時間積極參加各種社會公益服務工作,在社會服務上發揮先鋒模范作用。這種社會服務,不僅彌補政府服務的不足,支持服務型政府建設,同時也是加強黨同人民群眾聯系的重要方式,是對黨執政服務的重要補充,更是黨執政合法性的重要來源。“黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的”[10],普通黨員的監督更是黨內監督的基礎和重要主體。由于普通黨員與人民群眾聯系更為密切,通過黨員參加社會服務,他們對政府的服務質量、服務水平的監督會更有力度、更有針對性。為加強黨內監督和改善黨的領導,有必要把群工系統的信息以恰當形式向黨的各級組織、黨代會代表和普通黨員公開,打通由黨員、黨代表、黨委的黨內信息溝通機制和權利權力運行機制,進一步擴大聯系群眾、監督政府的通道,雙重推動基層服務型黨組織和服務型政府的建設。

3.2 制度建設是推動服務型政府建設的關鍵環節

服務型政府建設雖然也需要思想建設、作風建設,但制度建設是其關鍵環節。過去不少地方都習慣通過開展活動來抓工作,雖然能夠集中解決一些突出問題,但往往陷入“掃帚來了灰塵走、掃帚走了灰塵來”的怪圈。因此,要真正實現解決問題常態化,既需要考慮解決問題的動力機制,也需要考慮有操作性的工作機制。重慶群工系統為此主要進行了三個方面共六個機制的創新。一是流程化的事項辦理機制和剛性化的督辦考核機制,有效整合了政府服務的資源和手段,明確了政府各級各部門的分工和責任,使解決群眾問題有了“快通道”,服務群眾工作責任有了“鋼鞭子”。二是實時化的民意傳遞機制和動態化的民情研判機制,及時受理群眾服務需求,研判社情民意,使群眾反映訴求有了“一點通”,政府工作決策有了“掌中寶”。三是開放化的信息共享機制和合作性的社會支持機制,強化了政府服務的外部監督與支持,優化了社會治理結構,使服務型政府建設有了“好環境”,基層民主管理有了“明窗口”。這些機制的建立,比較充分地排除了人為因素的負面影響,有效解決了推進服務政府建設的機制問題。

在重慶群工系統中,各級指揮中心承擔著信息研判、調度資源、分配任務的關鍵性作用,是群工系統的核心。如果信息研判失誤,資源調度不當,任務分配不合理,輕則影響政府服務時效,重則導致系統功能失效。群工系統在推廣過程中就出現過上下級指揮中心反復提交、交辦,互相推來推去,導致流程空轉,耗時費力的情況。如有居民咨詢“90歲以上的老人有無特殊補貼”,從受理到辦結竟耗時34天。因此,十分有必要加強服務指揮中心的工作制度建設,優化業務流程,強化業務培訓。此外,對于辦理時限,系統只設計了倒計時的紅黃燈警示機制,對提前完成的沒有激勵辦法,不利于充分調動政府服務的積極性,提高政府服務的時效性。當然,在群工系統的運行過程中,還會出現各種各樣的問題,這都是新生事物的正常現象。只有不斷地加強制度建設,服務型政府建設才能更加完善、有效。

3.3 社會參與是推動服務型政府建設的重要力量

長期以來,群眾一直處于“被動接受服務”狀態,對各級政府和基層黨組織缺乏有效監督,導致部分干部對上不對下,解決群眾訴求問題效率低下、效果不好。黨的十八大提出要加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制,加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”,提出了公共服務體系的目標以及黨委、政府、社會等主體的不同責任。十八屆三中全會進一步提出“激發社會組織活力”“創新社會治理”“改進社會治理方式”的要求。因此,服務型政府建設是創新社會治理、改進社會治理方式的重要內容,而公眾和社會組織的廣泛參與和支持是服務型政府建設必不可少的動力與建設環境。重慶群工系統堅持真開門、開大門,讓群眾真正參與進來,全程跟蹤監督問題辦理情況,對各級干部形成倒逼機制,形成對上對下負責統一,做到兩眼向下、一心為民。服務型政府建設需要持續不斷地注入推進動力,廣泛的社會參與正是監督和支持服務型政府建設的不竭動力。

目前,重慶群工系統主要是向服務對象、黨的各級領導干部和部分志愿組織開放。為了擴大社會參與度,應當在取得一定經驗的基礎之上更廣泛地向社會開放,使更多力量匯聚到推動服務型政府的建設上來。因此,系統可以在保護好公民個人信息的基礎上將訴求信息更多地向人民代表、政協委員、群團組織以及其他社會組織開放,以加強對服務型政府建設的監督和支持力量。在提供社會服務需求信息的基礎上,政府還應在村(社區)搭建社會服務的基礎平臺,為各種社會組織參與社會服務提供基本物質條件。在這種基礎平臺上,黨的基層組織、群團組織、民主黨派、政協委員和其他社會組織,在平臺上互補互動、競爭合作,共同為轄區居民提供公益服務。

3.4 信息技術是推動服務型政府建設的強力手段

互聯網信息技術無疑是重慶群工系統的基礎技術,是推動服務型政府建設的強力手段。一是互聯網信息的及時傳輸功能,打破了政府內部層級和部門分設的壁壘,再造了政府服務群眾的工作流程,激活了服務型政府建設的動力機制。二是互聯網信息的及時傳輸功能打通了政府與社會之間的溝通障礙,有效改變了以往群眾訴求渠道不暢的問題,構建了了解民情、疏導民意的實時化民意傳遞機制。三是互聯網信息的實時記錄功能,以此為基礎建立的剛性化的督辦考核機制,不僅強化了政府對服務工作的內部監督,也強化了社會對服務工作的外部監督。四是互聯網信息的搜集功能,為研判民情、改進工作提供了大數據支持,有利于實現政府服務工作的“問題導向”。五是互聯網信息的開放性特點,為社會廣泛參與、支持服務型政府建設提供了信息支撐,為服務型政府建設注入了持續不斷的推動力量。

再新再好的技術,如果不善于運用都有可能成為擺設。重慶群工系統隨著技術的進步不斷調整優化,特別是對其中產生的大量信息,組織力量進行專門分析、研究和處理,準確掌握群眾訴求,及時化解矛盾,為制定決策提供基本依據,極大地推動了服務型政府的建設。但也應看到,部分村(社區)居民,特別是中老年人,不會使用現代電子產品并運用互聯網信息技術,如何加強宣傳、擴大培訓、幫助群眾使用群工系統,還需要基層干部和黨員多用心、用情。同時,信息技術雖然拉近了政府與社會之間的距離,但有些信息目前仍不能傳遞,甚至形成信息分配不均與網絡權利不平等的“數字鴻溝”。因此,干部下基層走訪座談調研,和群眾面對面、心連心的傳統工作方法仍然不可完全替代,以便獲得更多更廣的建設服務型政府的支持力量與動力來源。

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