全面依法治國(guó)背景下政策與法律的關(guān)系

文/孫大偉 許諾

全面依法治國(guó)背景下政策與法律的關(guān)系

文/孫大偉 許諾

導(dǎo) 讀

全面依法治國(guó)是新中國(guó)成立以來(lái)第一次以中央全會(huì)的形式做出的戰(zhàn)略決策。落實(shí)全面依法治國(guó)方略的重要一環(huán)是正確認(rèn)識(shí)和處理好政策和法律的關(guān)系。在實(shí)踐中，政策與法律關(guān)系若處理不當(dāng)，容易出現(xiàn)“紅頭文件”過(guò)多、過(guò)濫，“文大于法”等不正常現(xiàn)象。本文從制定主體、制定過(guò)程、制定客體三個(gè)方面對(duì)政策與法律進(jìn)行了具體的比較分析，得出在全面依法治國(guó)背景下，正確處理政策和法律關(guān)系的關(guān)鍵在于完善黨委決策機(jī)制的結(jié)論。

問(wèn)題的提出

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，開(kāi)宗明義地提出要“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系最本質(zhì)的特征是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，一般是要通過(guò)制定實(shí)施黨的政策以及通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動(dòng), 將黨的政策上升為法律等方式進(jìn)行。可見(jiàn)，在治國(guó)理政方面，政策和法律各自發(fā)揮著重要作用，而實(shí)際上要想更好地體現(xiàn)治理效果，落實(shí)好全面依法治國(guó)方略，必須處理好政策和法律的關(guān)系。現(xiàn)在的問(wèn)題是，一些部門、地方在治理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)過(guò)程中，常常出現(xiàn)權(quán)力無(wú)邊界、程序不規(guī)范、主體常越界等諸多問(wèn)題，政府根據(jù)需要，便隨意制定出一批“紅頭文件”。從本質(zhì)上講，這就是沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)和處理好政策和法律的關(guān)系。

政策與法律的比較分析

在關(guān)于政策與法律的關(guān)系上，中國(guó)曾經(jīng)有過(guò)兩次廣泛的爭(zhēng)論。第一次是在1957年的反右派斗爭(zhēng)中，它標(biāo)志著法律和政策的關(guān)系作為一個(gè)疑難問(wèn)題在中國(guó)政法理論和實(shí)踐中產(chǎn)生。爭(zhēng)論結(jié)果形成了進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期后一個(gè)重政策、輕法律，用黨的政策取代法律的左的模式。第二次爭(zhēng)論是在黨的十一屆三中全會(huì)后1979年到1980年間。（這次討論）指出了法律和政策的區(qū)別，肯定了法律的重要意義，強(qiáng)調(diào)了用黨的政策代替法律所造成的危害。經(jīng)過(guò)兩次大討論以及后來(lái)的實(shí)踐，對(duì)于政策與法律的關(guān)系問(wèn)題自身而言，一方面嚴(yán)格區(qū)分法律與政策的界限，在我們社會(huì)主義國(guó)家，法律和政策兩個(gè)社會(huì)現(xiàn)象的確存在著特別緊密的聯(lián)系，正是因?yàn)槿绱耍鼞?yīng)該注意區(qū)別兩者，分清它們各自的結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)和功能，避免把它們混淆和等同起來(lái)；另一方面，要從建設(shè)性的要求出發(fā)，合理妥善地把兩者的功能結(jié)合起來(lái)。

在我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范中，政策與法律也經(jīng)常一起出現(xiàn)。《中華人民共和國(guó)憲法》第一百一十五條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策。”《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》兩次（序言部分和第四條）規(guī)定“貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策”。《中華人民共和國(guó)民法通則》第六條規(guī)定：“民事活動(dòng)必須遵守法律，法律沒(méi)有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策。”那么，政策與法律到底有哪些區(qū)別？以下從它們的制定主體、制定過(guò)程、制定的客體三個(gè)方面做具體的比較分析。

——政策與法律的制定主體不同

依照詹姆斯·E·安德森的觀點(diǎn)，政策制定的主體可分為兩類：官方制定者和非官方制定者。他進(jìn)一步指出，官方的政策制定者是指具有合法權(quán)威去制定公共政策的人，包括國(guó)會(huì)議員、政府首腦、行政人員及法官；非官方的政策參與者也在政策制定的很多情境中發(fā)揮著重要作用甚至決定性作用，包括利益團(tuán)體、政黨、研究組織、媒體和公民個(gè)體。在此基礎(chǔ)上，我進(jìn)一步認(rèn)為，政策的官方制定主體主要包括執(zhí)政黨（的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)）和國(guó)家（機(jī)關(guān)），非官方的制定主體主要包括在野黨（參政黨）、利益集團(tuán)、公民個(gè)人。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)唯一法定的執(zhí)政黨，《中華人民共和國(guó)憲法》以根本法的形式確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和領(lǐng)導(dǎo)地位。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”因此，中國(guó)共產(chǎn)黨是制定政策的官方核心主體，這是黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心地位的具體體現(xiàn)，正如毛澤東所做的精辟總結(jié)：“政策和策略是黨的生命”。中國(guó)共產(chǎn)黨的政策（簡(jiǎn)稱黨的政策）由黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)(包括中央和地方黨委)制定，它的具體表現(xiàn)形式為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)依照黨章規(guī)定而制定的宣言、綱領(lǐng)、決議、決定、通知、聲明、口號(hào)、紀(jì)要、意見(jiàn)、建議、批復(fù)、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、領(lǐng)導(dǎo)人講話、工作報(bào)告、黨報(bào)社論、黨內(nèi)文件等。由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的政策稱為國(guó)家政策（簡(jiǎn)稱國(guó)策），按照西方通常的劃分標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家機(jī)關(guān)一般分為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，這三類機(jī)關(guān)都是國(guó)家政策制定的主體。在我國(guó)，國(guó)家政策具體表現(xiàn)為國(guó)家各機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)管理國(guó)家等任務(wù)而確定的方針、路線、原則、制度和其他對(duì)策。在我國(guó)由于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家各機(jī)關(guān)擁有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因此，中國(guó)共產(chǎn)黨的政策與國(guó)家政策在本質(zhì)上具有一致性，中國(guó)共產(chǎn)黨的政策也就是國(guó)家政策，這是我國(guó)政策的一個(gè)顯著特征。也正因如此，在我國(guó)區(qū)分“政策與法律”的關(guān)鍵在于厘清“中國(guó)共產(chǎn)黨的政策與法律”之間的關(guān)系。

在西方民主社會(huì)中，在野黨、利益集團(tuán)、公民個(gè)人等非官方制定主體通過(guò)各種途徑去影響和制約官方的政策制定，他們?cè)诤芏嗾叩闹贫ㄟ^(guò)程中發(fā)揮著重要甚至決定性作用。在中國(guó)，各民主黨派都是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，他們通過(guò)參加政治協(xié)商會(huì)議，代表不同的社會(huì)階層，參與到政策制定的過(guò)程之中。因此，他們成為了中國(guó)政策制定主體不可或缺的組成部分。隨著中國(guó)社會(huì)日益從傳統(tǒng)單一性結(jié)構(gòu)向異質(zhì)多元性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，各種利益集團(tuán)的出現(xiàn)在所難免，它們已對(duì)我國(guó)政策的制定產(chǎn)生了重要影響。但中國(guó)目前亟待解決的問(wèn)題是，如何像西方一樣把利益集團(tuán)參與政策制定過(guò)程納入法制軌道。中國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，該條同時(shí)指出：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”這一規(guī)定從憲法的高度確立了我國(guó)公民個(gè)人在政策制定中的主體性地位，但保障公民參與政策制定的具體法律制度還不健全。

法律是由擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照法律程序制定。在中國(guó)通常認(rèn)為法律有廣義和狹義之分，狹義的法律僅指有立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照立法程序制定的規(guī)范性法律文件，它的制定主體特指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。廣義的法律還包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)（自治條例和單行條例）、地方規(guī)章等，這些法律的制定主體分別是國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部和委員會(huì)、地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、地方政府等。通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是狹義還是廣義的法律，其制定主體的范圍都遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于政策的制定主體范圍。

——政策與法律的制定客體不同

在哲學(xué)上，“客體”指的是人的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的對(duì)象，即客觀世界(自然和社會(huì))。本文中政策和法律制定的客體特指政策和法律調(diào)整的對(duì)象。政策調(diào)整的對(duì)象范圍比較寬泛，它不僅僅調(diào)整人的行為，而且調(diào)整人的思想。譬如在中國(guó)共產(chǎn)黨的政策文件中經(jīng)常提到要加強(qiáng)黨員的理想信念和思想道德建設(shè)，要求黨員堅(jiān)定共產(chǎn)主義的理想信念，樹(shù)立正確的道德觀和榮譽(yù)觀，保持思想作風(fēng)的純凈和精神生活的高尚。政策的目的是要為某一政黨、社會(huì)和集團(tuán)給出一個(gè)在思想和行為上區(qū)分好與壞、對(duì)與錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)他們和諧發(fā)展。誠(chéng)如有學(xué)者指出：“如果一個(gè)社會(huì)不在政治取向上獲得最低限度的一致,那么它的良性運(yùn)作與正常發(fā)展便是根本不可能的。”政策所規(guī)定的思想和行為標(biāo)準(zhǔn)如果是政黨和集團(tuán)的政策，它只對(duì)該政黨和集團(tuán)內(nèi)的成員具有約束力，對(duì)社會(huì)其他成員只有號(hào)召力和引導(dǎo)力；如果政策是國(guó)家的政策，那么它自然對(duì)整個(gè)國(guó)家的組成人員都具有約束力。正因?yàn)檎哒{(diào)整的客體涉及人的思想領(lǐng)域，所以它實(shí)施的方式主要依靠制定主體的權(quán)威，運(yùn)用號(hào)召、宣傳、教育、說(shuō)服、動(dòng)員等方式去貫徹。正如毛澤東指出：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作說(shuō)服和教育黨外人士，使他們?cè)敢饨邮芪覀兊慕ㄗh。”

相比政策客體，法律客體的范圍要小得多。法律只調(diào)整人的行為，而不觸及人的思想，正如有學(xué)者指出：“法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，實(shí)際上就是對(duì)人們行為的調(diào)整和控制。”關(guān)于法律調(diào)整的對(duì)象，馬克思早有如下經(jīng)典的論述：“凡是不以行為本身而以當(dāng)事人的思想方式作為主要標(biāo)準(zhǔn)的法律，無(wú)非是對(duì)非法行為的公開(kāi)認(rèn)可……對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域，因?yàn)樾袨榫褪俏覟橹笊鏅?quán)利、要求現(xiàn)實(shí)權(quán)利的唯一東西，因此我才受到現(xiàn)行法的支配。”概言之，法律是規(guī)定人們權(quán)利和義務(wù)的行為規(guī)范。如果說(shuō)政策提供的是人們?cè)谒枷牒托袨樯虾门c壞、正確與錯(cuò)誤的標(biāo)準(zhǔn)，那么法律提供的是人們?cè)谛袨樯线`法與否的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)法律為人們可以為一定行為（權(quán)利性規(guī)范）或不為一定行為（義務(wù)性規(guī)范），以及要求人們?yōu)橐欢ㄐ袨榛虿粸橐欢ㄐ袨樘峁┝嗣鞔_的規(guī)范。雖然政策和法律都對(duì)人們的行為進(jìn)行調(diào)整，但法律對(duì)一國(guó)之內(nèi)全體公民的行為都具有約束力，沒(méi)有黨派成員與非黨派成員之分，即法律面前人人平等。另外，由于法律只對(duì)人的行為調(diào)整，它的實(shí)施方式也比較單一，就是通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施。

——政策和法律的制定過(guò)程不同

美國(guó)公共政策研究專家戴伊認(rèn)為，像美國(guó)這樣舉世公認(rèn)的民主國(guó)家，其政策的制定不是自下而上制定的，而是自上而下制定的，他把這一過(guò)程概括為“自上而下的政策制定模式”。在《自上而下的政策制定》這本書中，戴伊指出，“自上而下的政策制定模式”包括四個(gè)獨(dú)立的過(guò)程，即政策的形成過(guò)程、利益集團(tuán)的運(yùn)作過(guò)程、選舉領(lǐng)導(dǎo)者的過(guò)程、民意的制造過(guò)程，正是通過(guò)這四個(gè)過(guò)程，精英階層主導(dǎo)和控制著政府政策的制定，然后，又在精英集團(tuán)的推動(dòng)下，政府使其政策合法化并加以執(zhí)行，同時(shí)也會(huì)對(duì)其政策加以改革。戴伊進(jìn)一步分析指出，所謂精英階層指的是集中權(quán)力和集團(tuán)的團(tuán)體組織，例如工業(yè)企業(yè)、銀行、保險(xiǎn)公司、投資公司、媒體聯(lián)合體、著名的律師事務(wù)所，以及接受巨額資金資助的基金會(huì)等。

中國(guó)各級(jí)政策制定過(guò)程的主導(dǎo)者和控制者是中國(guó)共產(chǎn)黨，具體來(lái)說(shuō)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力精英，基本的大政方針要由各級(jí)黨組織制定,這也是黨作為我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)核心領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。正如謝暉指出：“當(dāng)代中國(guó)的決策者是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力精英，……決策過(guò)程基本取決于權(quán)力精英的作用，特別是深受人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響。”中國(guó)共產(chǎn)黨的政策一般是在黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾進(jìn)行革命和建設(shè)的過(guò)程中，根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要，在深入調(diào)查研究，全面理解群眾的意見(jiàn)、愿望和需求的基礎(chǔ)上，由黨中央或黨的代表大會(huì)提出或制定。黨的政策制定以后，再將它帶回到群眾中去，號(hào)召群眾將黨的政策化為他們的自覺(jué)行動(dòng)；同時(shí)黨的政策在群眾的實(shí)踐中檢驗(yàn)，看它是否符合群眾的根本利益和實(shí)際需要。通過(guò)實(shí)踐的不斷檢驗(yàn)，對(duì)黨的政策進(jìn)行必要的修改，然后在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，通過(guò)一定的民主程序，將它轉(zhuǎn)化為國(guó)家的政策。中國(guó)共產(chǎn)黨的政策制定過(guò)程是“從群眾中來(lái)、到群眾中去”的過(guò)程，因此，有學(xué)者把它概括為“上下來(lái)去”的政策制定模式。中國(guó)共產(chǎn)黨的政策以黨的意志表現(xiàn)出來(lái)，但由于它的制定過(guò)程是遵循“從群眾中來(lái)、到群眾中去”，因此，它從根本上集中體現(xiàn)了人民（群眾）的意志。

法律從根本上也是人民意志的體現(xiàn)，正如盧梭所言，法律“只不過(guò)是公意的宣告”。但法律的制定過(guò)程與政策的制定過(guò)程有著很大差異，法律的制定過(guò)程不是通過(guò)人民的意志上升為政黨的意志或精英集團(tuán)的意志，而是通過(guò)人民的意志上升為國(guó)家的意志。把人民意志上升為國(guó)家意志即法律的機(jī)關(guān)是國(guó)家專門的立法機(jī)關(guān)——議會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)及常委會(huì)。任何政黨（即使是執(zhí)政的黨）的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也沒(méi)有制定國(guó)家法律的權(quán)力，“在黨的代表大會(huì)上是不能制定法律的”，列寧進(jìn)一步指出: “意志如果是國(guó)家的，就應(yīng)該表現(xiàn)為政權(quán)機(jī)關(guān)制定的法律。”國(guó)家立法機(jī)關(guān)把人民的意志上升為國(guó)家意志的過(guò)程主要是通過(guò)代議制或代表制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，也就是說(shuō)，全體人民通過(guò)定期選舉的代表組成立法機(jī)關(guān)，委托他們來(lái)代表人民的利益和意見(jiàn)，最終以多數(shù)通過(guò)的方式使人民的意志上升為國(guó)家的意志。在上述立法的過(guò)程中，國(guó)家一般還采取直接民主的方式，廣泛聽(tīng)取人民的意見(jiàn)，譬如對(duì)列入會(huì)議議程的法律草案召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，對(duì)與人民群眾切身利益密切相關(guān)的法律案，還可以在報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)上公布，進(jìn)行全民大討論。

正確處理政策和法律關(guān)系的建議

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出：“完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)。”可見(jiàn)，在全面依法治國(guó)背景下，正確處理政策和法律關(guān)系的關(guān)鍵在于完善黨委的決策機(jī)制。為此，首先各級(jí)黨委要與政法機(jī)關(guān)保持良好的互動(dòng)，黨委要定期聽(tīng)取政法機(jī)關(guān)工作匯報(bào)，要做促進(jìn)公正司法、維護(hù)法律權(quán)威的表率。其次切實(shí)建立健全“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”的重大行政決策法定程序，做到依法制定政策；再次建立法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，確保規(guī)范性政策文件、重大決策得到合法性審查。最后建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，杜絕在政策制定和執(zhí)行中，因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行、貪腐瀆職等原因，造成嚴(yán)重違法情況出現(xiàn)。

（作者單位：吉林大學(xué)）