城管改革肩負“四個全面”戰略新使命

文/母志才

城管改革肩負“四個全面”戰略新使命

文/母志才

導 讀

城市管理實體法方面已屬有法可依，現在缺的是程序方面、保障行政執法方面的法律法規。理順城管執法體制,既有立法上的問題,也有執法上的問題,還有政府決策和社會管理上的問題,是一個系統工程,要用全面改革的思維和綜合治理的方法,在依法治國中加強城市管理綜合執法機構建設。

2014年10月23日下午3時，北京人民大會堂，黨的十八屆四中全會舉行閉幕會，經表決一致通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。同月28日下午6時，新華社授權公布了《決定》全文，《決定》當中赫然寫著要“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平”。

黨的四中全會再次部署城管改革有何深意？

從全會《決定》來看，在全面深化改革決定中增加了“加強城市管理綜合執法機構建設”一句，共14個字，就是這短短一句，對理順城管執法體制，提高執法和服務水平，有著極其重大而深遠的意義，它進一步明確了城管改革的方向，細化了理順城管執法體制的路徑。全會《決定》再次部署城管改革，一方面說明同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，城管執法和服務水平還存在許多不適應、不符合的問題；另一方面也說明城管執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出。中央接連用兩個全會來部署提高城管執法和服務水平，習近平總書記也在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中，要求加快建設法治政府，并著重強調要“理順城管執法體制”。從公開報道的信息來看，這可能是習近平總書記第一次在正式場合講話中提到“城管”二字，深刻體現了中共中央和習近平總書記對城管改革工作的重視。

隨著改革開放的不斷深入，經濟社會呈現多元化發展，人民群眾的權利意識日漸增強，利益訴求日漸增多，依法參與公共管理的積極性日漸提高。處于體制轉軌時期的城鎮化進程步伐日益加快，社會結構和執法環境正發生著深刻變化。城市管理末端的城管執法矛盾越來越集中，城管暴力執法和小販暴力抗法時有發生，甚至引起沖突事件，既影響新型城鎮化戰略的穩步發展，又影響政府形象，損害群眾利益。城管執法的困局與我國正處于經濟轉軌、社會轉型的歷史階段有關，與經濟發展水平有關，與法律制度不完善有關，也與城管執法體制不順、城市管理理念落后和城管執法不規范有關。正是在這一背景之下，城管改革被提高到了中央全會作出重大部署的高度，成為中央最急需解決的問題之一，充分體現了城管改革的緊迫性和重要性。

其實，在《決定》中再次部署城管改革，實屬情理之中，因為黨的十八屆三中全會《決定》在部署推進法治中國建設時，就明確要求要“深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。理順城管執法體制，提高執法和服務水平”。理順城管執法體制涉及法治建設，黨的十八屆四中全會主題是依法治國，必然會對城管改革作出進一步安排部署，也必然會進一步理清改革思路和作出更準確的頂層設計定性，進而更加明確改革目標。

從全會《決定》來看，這一目標就是要把理順城管執法體制放在依法治國的偉大戰略中來部署，不能讓城管執法制度上的缺陷，由城管部門自身解決,必須按照黨的十八屆三中全會提出的“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”的改革思維,全面分析城管執法存在的制度缺陷，按照全會《決定》中“更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序”的思路和“實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好”的目標, 建立權責統一、權威高效的城管依法行政執法體制。

為何要加強城市管理綜合執法機構建設？

城市管理綜合執法機構是承擔理順城管執法體制的主要載體，是提高執法和服務水平的主要形式和重要保障。多年來，由于城管執法體制不順，缺乏機構規范建設，導致城管執法和服務水平不高，這也是公認的事實。城管執法機構不規范的一個事例是：南方某地級市下轄14個縣市區，各縣市區均組建了城管部門，但由于缺乏機構建設，導致城管執法部門名稱不統一，有的叫城市管理局、有的叫城鎮管理局、有的叫住房和城鄉建設局、有的叫城鎮綜合行政執法局、有叫城管辦等，多達7種名稱，管理職能也各不相同，專門執法機構名稱更多達8種，有的加掛了1塊牌子，有的加掛了2塊牌子。

從全會《決定》來看，在黨的十八屆三中全會《決定》“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”中間增加了“加強城市管理綜合執法機構建設”一句，進一步明確了理順城管執法體制的路徑，即通過加強城市管理綜合執法機構建設來理順城管執法體制。黨的十八屆三中全會《決定》只講要理順城管執法體制，但到底該怎樣理順，沒有給出具體的辦法和措施。全會《決定》對此及時作出明確部署，就是要加強綜合執法機構建設。當然，城市管理綜合執法機構不單單是指現有的城管部門，其范圍要寬泛得多，除城管部門外，城市管理還涵蓋園林綠化、城鎮規劃、市政設施管理、公共客運管理、公共衛生管理等十幾個部門的職能。

從全會《決定》來看，具體到城管改革的部署，突破和看點就在于增加了“加強城市管理綜合執法機構建設”這一規定，用中央全會來部署一個部門或者一個領域的綜合執法機構建設，這是極其罕見的。與其他領域共性的部署，如行政執法主體多、執法層級多、權責交叉、多頭執法、自由裁量權和執法程序不規范、執法責任不明確、執法效率低下、不作為、亂作為、經費保障不落實、行政執法與刑事司法銜接不順暢等，這些其實在中央和國務院文件中已作多次明確，如《國務院關于全面推進依法行政的決定》（國發〔1999〕23號）、《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發〔2004〕10號），以及2008年2月27日黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》等都有相關規定，2008年5月12日出臺的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發〔2008〕17號)和2010年10月10日出臺的《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）更是用很大篇幅來部署改革行政執法體制、完善行政執法經費保障機制、規范行政執法行為、加強行政執法隊伍建設、強化行政執法責任追究等工作，這次只是作強調和細化。其他重點領域，如食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等，四中全會要求的是推行綜合執法，并未像城市管理領域這樣要求加強綜合執法機構建設，這表明上述領域在2020年前僅僅是“推行”綜合執法，未對機構怎樣建設作出明確部署，而城市管理已經是“加強”綜合執法機構建設，比其他領域要求更進了一步，也更加細化。加強城市管理綜合執法機構建設，一方面說明加強綜合執法機構建設在理順城管執法體制方面的重要性，另一方面也說明首先加強城市管理綜合執法機構建設，目的之一是為其他領域“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法”，以及綜合執法機構建設進一步提供借鑒和參考。

怎樣加強城市管理綜合執法機構建設？

關于怎樣加強城市管理綜合執法機構建設，全會《決定》并未給出答案。但全會《決定》明確規定，要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”和“推進各級政府事權規范化、法律化”。完善行政組織法定化和推進政府事權法律化包含著城市管理綜合執法機構建設，也就是說，城市管理綜合執法機構將來要實現法定化，執法權限要實行規范化、法律化，即通過機構法定來明確城管執法部門的性質和法律地位,進而規范城管執法主體；通過職能法定、權限法定來確定城管部門職能定位、執法范圍和相應權力、人員編制、領導體制等；通過執法程序法定來規范與專業部門法律關系,包括沖突解決方式、協調溝通程序、責任分配等；通過執法責任法定來規范城管執法的運行與監督,包括執法手段和方式、保障機制、監督考核、侵權救濟與法律責任等。

通過在執法體系上統籌規劃,加強橫向綜合協調能力建設,充分發揮專業部門在法律供給、法律適用和執法監督方面的優勢,為城管執法提供制度支持；全會《決定》要求“按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量”。城市管理工作在基層，執法人員多數在一線，落實全會《決定》，就得將城管執法重心下移,不應保留市級專門執法隊伍，而應當建立以區縣執法為主的綜合執法隊伍。

改變城市管理理念，堅定樹立“為人民管城市”而不是“為城市管人民”的理念，對城市管理標準重新定位,按照綜合治理和配套改革的思路,發揮公權力的綜合協調作用和私權利的自我保障作用，變城管執法“單打獨斗”為綜合治理，通過權力和權利來維護城市公民的合法權益。必須打破部門利益,調整執法力量結構，進一步削減專業部門執法力量，加強城管綜合執法力量。必須做到全面推進城管執法政務公開，不斷提高執法信息透明程度，實現城管執法決策、執行結果公開透明，增強城管執法公信力。加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治城管。健全城管執法和刑事司法銜接機制。

黨的十八屆三中全會決定說明中指出,“全面深化改革是一個復雜的系統工程,單靠某一個或某幾個部門往往力不從心”，全會《決定》也要求要“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”，城管執法問題很好地詮釋了此意蘊。理順城管執法體制,既有立法上的問題,也有執法上的問題,還有政府決策和社會管理上的問題,是一個系統工程,要用全面改革的思維和綜合治理的方法,在依法治國中加強城市管理綜合執法機構建設。

為何不再部署相對集中行政處罰權？

一個有趣的地方是，無論《決定》還是黨的十八屆三中全會決定，通篇找不到一處“相對集中行政處罰權”，而“綜合執法”卻屢屢出現，黨的十八屆三中全會決定出現1處，而《決定》高達5處，難道深化行政執法體制改革不實行相對集中行政處罰權了嗎？不是，根據1996年10月1日起實施的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”之規定，從1996年4月起，國務院多次下發文件，對嚴重影響行政執法效率和政府形象的領域開展相對集中行政處罰權改革試點工作，主要開展的領域是城市管理，試點至2002年8月，即國發〔2002〕17號文件下發后，相對集中行政處罰權工作在全國鋪開，審批權也由國務院下放到各省、自治區、直轄市，開展領域從主要是城市管理擴展到農業、文化、林業等，這項當時被認為是重大行政體制改革的相對集中行政處罰權，始終集中的是行政處罰權，而沒有集中行政執法權，城市管理改革18年以來的這一制度缺陷，導致城管執法的主要手段是使用行政執法權最末端的行政處罰，缺乏救濟渠道和其他行政執法方式的有效配合，給社會造成城管實施城市管理就是行政處罰（最主要是罰款）的負面印象。

行政執法權主要包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政確認、行政征收、行政給付、行政裁決、行政補償、行政獎勵、行政監督等。全國政協社會和法制委員會2013年6月在上海市、江蘇省南京市調研后也認為，當前城管缺乏保障行政執法實效性的手段。對此，各地針對城管執法困局和這一制度缺陷，也在積極改進，賦予城市綜合管理更多執法權，如廣東省人民政府針對東莞市政府機構改革，于2014年8月19日下發文件，明確賦予東莞市城市綜合管理局有監督檢查、行政強制職權。因此，黨的十八屆三中全會提出了“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”的改革思路,轉變了城管改革的思路和觀念，對城管改革進行了重新定性，即要從“相對集中行政處罰權”變為“相對集中執法權”，彌補了單單相對集中行政處罰權這一制度缺陷。

為何沒有部署為城市管理或者城管執法立法？

《決定》另一個有趣的地方是，關心城管改革的社會各界人士、專家學者、城管執法人員多年期盼的城市管理立法，哪怕是行政立法，也并未出現在全會《決定》中，全會《決定》即使要“依法全面履行政府職能”，也未明確指出履行政府職能應當立什么法，立多少法。其實，城市管理或者現有的城管執法，不是缺少法律法規，而是怎樣做到所有行政執法在程序等方面進一步規范的問題，不是僅僅保障城市管理或者城管執法就出臺一部法律。無論是實行綜合執法的城管還是沒有實行綜合執法的城管，在執法范圍方面都有相應的法律法規（實體法規），市容市貌和環境衛生方面有國務院《城市市容和環境衛生管理條例》以及各省、自治區、直轄市的配套地方性法規或者政府規章，交通安全有《道路交通安全法》以及國務院配套行政法規和地方性法規，等等。十幾年來，為完善城市管理方面的行政立法工作，僅國務院就先后出臺了《城市綠化條例》、《城市供水條例》、《城鎮燃氣管理條例》、《城鎮排水與污水處理條例》等多部行政法規，也正在制定市政公用事業特許經營管理等方面的條例，有關省區市也先后出臺了城市管理綜合行政執法、城市治理、城市管理行政執法、城市公共空間管理等方面的地方性法規。

總體來看，城市管理實體法方面已屬有法可依，現在缺的是程序方面、保障行政執法方面的法律法規。筆者在讀第一遍《決定》時，因為尋不到城市管理或者城管方面的立法，也略感遺憾，但細讀第二遍后驚奇地發現，《決定》有“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”和“推進各級政府事權規范化、法律化”之規定，仔細品來，“行政程序”理當包含行政執法程序，“法律制度”和“法定化”必定涉及立法或者完善法律的問題，這不就是在為城管等行政執法機構在組織和執法程序方面立法嗎？若《決定》能夠很好地被貫徹落實，城管將和其他行政執法部門一道，在機構、職能、權限、程序、責任方面實行法定化，“法定化”不管是法律還是行政法規，都能很好地解決城管執法當前遇到的困局，又何必單獨為城市管理或者城管執法出臺法律呢？

（作者單位：貴州省習水縣司法局）