“履職履責”審計有效促進領導干部依法行政

文/包良玉 單成躍

“履職履責”審計有效促進領導干部依法行政

文/包良玉 單成躍

導 讀

審計監督作為行政機關內部的專項監督，是行政監督的重要形式，在推進依法行政中發揮著重要作用。在履職履責審計工作中，應遵循以權定責、以責定審、以審定評，強調審計內容與審計評價相統一，抓住領導干部“履職履責”工作重點，依法確定審計目標，圍繞被審計單位職能職責依法審計，加強履職履責審計，增強審計工作的社會效應。

依法行政是現代民主國家的一項基本標志，依法行政的關鍵在于真正嚴格按照法定的權限和程序行使行政管理權。不履行法定職責、超越職權、濫用職權、違反法定程序、適用法律錯誤均成為行政機關走上被告席的種種因素。審計監督作為行政機關內部的專項監督，是行政監督的重要形式，在推進依法行政中發揮著重要作用。溫家寶總理曾在《政府工作報告》中強調：“充分發揮監察、審計部門的作用，加強對行政權力運行的監督。”可見審計工作對行政權力運行的監督及促進領導干部依法行政發揮著重要作用。

抓住領導干部“履職履責”工作重點，依法確定審計目標

在履職履責審計工作中，遵循以權定責、以責定審、以審定評，強調審計內容與審計評價相統一，在明確“調查主要內容及目標”和“區域經濟社會發展主要責任考核指標”的基礎上，結合黨和政府中心工作，確定新形勢下黨政領導干部履職履責審計的重點內容，制定可操作的審計實施方案，突出把握兩個要點。

選準“切入點”，增強審計工作的針對性

結合審計項目計劃，深入細致地做好審計選題立項工作，在選準“切入點”上下功夫，保證審計立項的可行性和實效性。在審計內容設定中，有側重點地把權力部門的領導干部履職履責及程序審計確定為重點，把審計執法的主要環節和依法治理的具體目標結合起來，促進其提高依法行政的水平。如：對土地出讓金審計，應以“容積率”審計為主線，開展對土地、建設、規劃、房產等部門履職履責及程序審計；對社保、醫保等專項資金的審計，應以每個審批環節為主線，資金走到哪里跟到哪里；對公、檢、法等部門的審計，要圍繞應繳財政的訴訟費、罰沒款、扣押款等程序審計，制止和糾正程序不規范等問題，并提出具體改進意見。

抓住“關鍵點”，強化審計工作的規范性

審計工作要達到預期效果，關鍵是要研究制定切實可行的實施方案，使每一環節都能做到規范運作，措施到位，真抓實查，切實做到“兩到位”、“三注重”、“四查清”。

“兩到位”，即組織保障到位和工作實施到位。審計執法組織保證到位，是在審計執法組織建設中充分體現“黨政主要領導齊抓共管、主動與相關部門密切配合、依靠群眾積極參與”的領導體制和工作機制。深化、細化審計實施方案到位。在審計實施方案的制定中力求“四個明確”，即方法步驟明確、工作分工明確、工作標準明確、責任要求明確。要注意抓好這個關鍵環節，從選題立項到查明情況找出問題，從剖析原因分清責任到實行獎懲督促整改，做到每一步都有具體目標、內容、標準和規范。“三注重”：注重權力運行的審計，著力解決領導干部權力運行中有法不依、暗箱操作行為，加強項目審批、工程建設招投標、資金管理等方面運行過程的審計監督。注重重大經濟決策的審計，重點審計領導干部決策不民主、不公開、不科學，因決策失誤造成嚴重經濟損失的行為。注重內部控制制度的審計，重點審計內控制度的建立、健全及執行有效程度的情況。“四查清”：查清對所涉單位審計項目的總體情況，查清存在的問題，查清產生的原因，查清有關人員應負的責任，確保每一個審計項目審深、審透。

圍繞被審計單位職能職責依法審計程序審計

工作程序是一個單位或部門必須遵循的規范，程序執行是否到位，直接影響履責和執法的質量，緊緊抓住程序審計的主線開展工作，是審計工作取得成效的基本要求。以某基層法院經濟責任審計為例，根據法院承擔的依法審判，對民事、行政、刑事訴訟裁決案件等主要職責，從程序入手，通過查職能職責，看制度建設與執行結果，通過對審計年度內三種案件立案數量，應執行與實際執行數量，剖析執行款資金的流入與支出，查財政資金管理和資金運用的效果；查職能職責，看業務流程是否匹配。在具體審計中需把握：征收環節、上繳環節、資金環節、現場盤點環節、抽查案宗及票據環節。在財務賬簿審計的同時，把程序審計作為重點，從審計案卷入手，查出截留并坐支訴訟費收入、應繳未繳罰沒收入、刑事罰沒款應繳未繳等問題。

公權力審計

權力運用的結果會直接影響財政收入的增減和地方經濟的發展，審計應改變傳統就賬論賬的老方法。再以容積率審計為例，從容積率變化過程行政審批程序入手，以行政審批程序為主線，掌握與熟悉容積率管理各個環節的業務流程。通過掌握和熟悉容積率管理的規劃部門、國土部門、房產部門、建設部門等相關部門的大流程，了解容積率管理工作的流向，抓住各部門的業務流程交叉點；了解各個部門容積率管理的小（專業）流程，理清部門審批程序，確定各部門審計重點：

——規劃部門。對建設用地容積率指標的規劃管理情況進行檢查。重點對規劃條件、建設用地規劃許可、規劃方案審查、建設工程規劃許可、建設項目竣工規劃核實過程中，對建設用地容積率等強制性指標的管理情況進行審計。對調整容積率指標、改變土地使用性質的情況進行檢查。重點對其中涉及提高容積率，是否按照法定程序進行檢查。如：容積率變化過程中，職能部門履職履責不到位，法律文書之間面積不相符，最終導致國有土地出讓金的隱性流失。

——國土部門。重點對建設用地審批管理程序進行審計，從宗地入手，查閱土地利用檔案，從開發商取得國有土地時控制性詳細規劃確定的容積率指標，修建性詳細規劃對容積率的調整，到竣工驗收最終容積率執行結果；審查容積率確定是否得到嚴格執行，變化是否說明并申請、是否經過政府批準、提高容積率開發商是否按規定補交不同用途和容積率的土地差價。

——建設主管部門及相關單位。重點審計是否按照有關規定和要求，在滿足建設工程竣工驗收備案前置程序的基礎上，質量監督部門再履行建設工程竣工驗收備案程序。如：建設行政主管機關所屬工程質量監督部門是權力部門，國家規定了五個方面的職責和程序，是工程質量驗收的最后關口，經常出現規劃等部門未驗收，違規辦理驗收手續的問題。

——房產局及產權管理處。在了解商品房銷售和商品房測量主要業務流程的基礎上，對商品房的預售環節及辦證環節進行審計。找出實際測量面積與賬表面積之間的差異，從而確定容積率審計中，商品房開發項目中應補交的土地出讓金。

落實上級政策情況審計

緊緊圍繞領導干部對國家政策、法規，尤其是惠民政策的執行、貫徹、落實上進行審計。糾正有令不行、有禁不止等行為，確保政令暢通。以對再就業資金執行政策情況進行審計為例，幾年來通過程序審計發現了同時享受失業保險金、公益性崗位補貼、重復領取公益性崗位補貼、死亡后繼續領取公益性崗位補貼、重復上報培訓人數多領取再就業資金培訓補貼等問題。

加強履職履責審計，增強審計工作的社會效應

近年來，審計機關通過開展履職履責審計，切實增強審計工作的社會效應，例如：通過地稅審計，對房地產開發建設單位的延伸審計調查，對地稅局提出加強稅收征管的建議，得到了認可和執行，在提高征收入庫率的同時，對稅收征管工作進行了補充完善。再如：開展容積率審計，規范了財政、土地、規劃、建設等相關部門在土地管理、出讓金管理的工作程序，增進了部門之間的工作聯誼機制，相關建議也得到了各部門的認可和采納，土地部門提高了執行土地管理監察制度的自覺性。財政部門規范了土地出讓金管理制度，規劃部門理順了內部工作程序。政府成立了土地出讓金管理領導小組，開展再就業資金審計，促使管理部門規范內控業務監管機制及獎懲機制。對于因政策執行不到位或履職履責不到位而造成專項資金流失的責任人予以責任追究，促進再就業專項資金規范管理到位，政策執行到位。開展“低保資金審計”催生了一些政策的出臺。同時對審計發現的問題，審計機關都以各種方式促進審計成果轉化，受到各級黨委、政府領導的高度重視，審計建議得到了采納，促進了權力的規范和依法行政。

在長期的實踐中，審計工作已經形成了一套比較完善的監督體系，包括人大、政協、人民法院、政府系統內部的層級監督和專門監督，以及新聞輿論監督、人民群眾監督等社會監督。“誠審為公、執法為民”，審計工作在依法促進經濟社會又好又快發展上發揮著積極的作用。

（作者包良玉系本刊記者；單成躍系黑龍江省牡丹江市審計局法制科科長）