建設法治經濟是化解轉型阻力的重要途徑

文/楊省庭

建設法治經濟是化解轉型阻力的重要途徑

文/楊省庭

導 讀

現階段，體制轉型、社會轉型交融互動，關系復雜、觀念多樣、訴求多元，轉型阻力可能由不同原因產生于不同層面、不同群體。一方面，轉型不可能光靠法治，很多問題必須通過經濟發展、文化革新等才能得到根本解決。另一方面，轉型絕不能缺少法治。沒有法治，轉型過程中的諸多問題會更難解決，過程會更難把控。

黨的十八屆五中全會明確提出加快建設法治經濟和法治社會，把經濟社會發展納入法治軌道。貫徹全會精神，充分發揮法治對發展的可靠保障作用，在法治軌道上推動經濟社會持續健康發展，將是“十三五”時期的重大戰略任務。

建設法治經濟有利于推動發展轉型

建設法治經濟是推動改革發展的重要途徑。習近平總書記在《以更大的政治勇氣和智慧深化改革朝著十八大指引的改革開放方向前進》一文中指出：“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。”經過法定程序將創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念融入法治體系，通過法律為改革明確方向、提供框架、設定路徑、持續護航，既讓局部階段性改革在法律授權范圍內充分探索，又將改革試錯可能帶來的沖擊保持在可控范圍。同時，及時總結局部階段性改革形成的有益經驗，經過法定程序上升為法律規則，以法律形式確認改革成果、健全發展機制，使其在更大范圍、更長時期、更為穩定地促進經濟社會發展。由此，有利于實現摸著石頭過河與加強頂層設計的有效結合，實現自下而上、自上而下雙向互動的改革發展，始終確保發展的正確方向。

建設法治經濟是增強發展“獲得感”的重要途徑。法治作為人類文明的重要成果，終極價值在于推動人類社會的持續發展。這決定了法治視野下的發展觀，絕不是追求少數人的發展，而是社會整體的發展。換言之，最廣大人民群眾的根本利益得以實現、維護和發展，就是法治孜孜以求的美好狀態。聚焦當下，在改革開放30多年之后，人民群眾已經不限于對民主法治、共同富裕的抽象認同，而是更為關注法治建設、經濟發展相關成果的“獲得感”。這不僅體現在知情權、監督權等民主權利方面，也表現在社會保障、環境保護等社會權利方面，以及財產保護、自主經營等經濟權利方面。加快健全社會主義法治體系，通過法治方式堅決維護、兌現實在實惠實用的權益承諾，有利于確保經濟社會發展符合人民群眾現實需求、發展成果為人民群眾所共享、發展方向得到人民群眾的廣泛擁護。

建設法治經濟是化解轉型阻力的重要途徑。現階段，體制轉型、社會轉型交融互動，關系復雜、觀念多樣、訴求多元，轉型阻力可能由不同原因產生于不同層面、不同群體。一方面，轉型不可能光靠法治，很多問題必須通過經濟發展、文化革新等才能得到根本解決。另一方面，轉型絕不能缺少法治。沒有法治，轉型過程中的諸多問題會更難解決，過程會更難把控。例如，轉型發展不僅意味著經濟結構的優化、社會福利的增進，更意味著舊利益格局的打破、新利益關系的形成。僅從利益群體角度看，一方面優勢群體可能希望保持既有狀態、維護既得利益，其往往也有更強的訴求表達力量、更優的訴求表達能力、更多的訴求表達渠道，更容易參與、影響制度的建立、調整。若無法定、民主、透明的參與規則、操作程序、追責機制，或者相關的規則、程序、機制不能得到有效落實，那么改革和轉型很可能以“新瓶裝舊酒”而告終，甚至使舊體制、舊模式、舊格局通過新規則、新制度、新法律被進一步強化、固化，對經濟社會發展形成更大阻礙。這正是很多改革最后無疾而終的重要原因之一，也是“法制”與“法治”在功能方面的重大區別之一。另一方面，在特定領域、特定情形下，普通群體內部也可能產生利益分歧。當舊技術被新技術替代、傳統產業被新業態沖擊、重要資產價格劇烈變動時，在舊技術工人與新技術工人、傳統產業與新業態以及資產持有者與購買者之間，利益訴求就可能出現差異，矛盾糾紛就可能不期而至。若不能依法妥善處理這種內部矛盾，很可能使問題社會化，陷改革于進退維谷之境。一定程度上，法治是一門以平等地位、民主方式、正當程序力求達至良好“平衡”的藝術。目前，除了法治，很難有一種更好的辦法或者途徑，可以使不同訴求盡量充分表達，不同情緒盡量有序疏導，不同方案盡量得到考慮，最大可能地避免暗箱操作。立足基本國情，充分運用法治思維和法治方式匯集各方意愿、培育公共理性、凝聚改革共識、打破利益藩籬，有利于掃除改革障礙、化解轉型阻力。

點 睛

立足基本國情，充分運用法治思維和法治方式匯集各方意愿、培育公共理性、凝聚改革共識、打破利益藩籬，有利于掃除改革障礙、化解轉型阻力。

建設法治經濟有利于加快創新發展

創新是發展的第一動力，法治是創新的重要保障。如熊彼特所言，創新活動本質上是把一種從來沒有過的關于生產要素和生產條件的新組合引入生產體系，其涉及產品、技術、市場、資源配置、組織模式等諸多方面。創新發展更是一個宏大復雜的系統工程，絕非朝夕可待。中國應當借鑒西方發達國家經驗，充分發揮社會主義制度優勢，加快構建和完善國家創新體系，特別是建立健全一整套有利于釋放創新活力、激發創新熱情、降低創新成本、認可創新成果、維護創新權益的法律制度體系，以作為創新驅動發展戰略的有力支撐。

首先，以科技創新為例。科技是第一生產力，科技創新在全面創新中具有引領作用，法治則對科技創新具有重要的激勵保障作用。第一，理論和實踐均證明，科技創新具有很強的正外部性，雖然增加了社會福利，但是創新者的私人回報不足。在法律上創設知識產權并予以保護，可將具有公共產品性質的創新成果在一定條件下轉變為普通的私人產品，有利于激勵創新。這一點，對于中國的創新發展具有重要意義。第二，科技創新越來越具有“體系性產出”的特征，完善以創新為導向的法律制度體系，從資源聚集、合作模式、利益分配、成果轉化、價值評估以及司法裁判等基礎制度，到金融創新、財政投入、稅收優惠等支持措施，可以在更大程度上激勵和加快科技創新。第三，知識產權的“壟斷性”保護與知識信息的傳播利用、再創新之間存在一定的緊張關系，需要適當調和。通過制定“良法”、及時修法、科學釋法，合理界定、適當調整知識產權的保護范圍與強度，完善正當合理的專利強制許可等制度，防止權利濫用行為，維護正常競爭秩序，有利于避免知識產權保護過于僵化，反而在整體上抑制社會創新活力，損害市場資源配置效率。特別是在互聯網時代，信息傳播成本大為降低，創新速度大大加快，對知識信息的再組合、再開發、再創新要求更為迫切，同時知識產權規模日益龐大、邊界越趨模糊、沖突更為復雜，如何將知識信息的低成本、高效率、快頻率傳播、利用和再創新，與知識產權的有效保護充分結合起來，建立起適應互聯網時代、信息經濟要求的知識產權保護制度，將在很大程度上影響科技創新的效率與水平。

其次，人力資源對于創新發展具有基礎性影響，沒有足夠質量和數量的人力資源儲備，創新發展則難以實現。第一，“馬爾薩斯陷阱”并非單純的危言聳聽。特別是，對于自然稟賦相對不足，制度、技術、基礎建設和開放水平較低的發展中國家、貧困國家而言，人口爆炸會加劇教育、衛生等資源的稀缺性，制約人均資源的投入，妨礙人力資源質量的提高，對于經濟社會發展的負面影響現實存在。立足本國發展實際，通過人口與計劃生育法等法律實行適當、適時的人口規劃管理，努力達至合理的人口數量和較高的人力資源質量，實現人口轉型、均衡發展，仍具重要意義。第二，健全和完善教育醫療、社會慈善、扶貧濟困等相關法律制度體系，加大民生投入力度，有利于進一步加強人力資源的保護和培養，加快建設人力資本強國。

再者，企業在創新中具有主體地位、發揮主導作用，企業家精神則對于企業的創新意識、戰略、能力具有重大影響。一批優秀的創新型企業家，可以深刻影響一個國家、一個社會的創新意識、創新氛圍、創新活力。但是，企業家精神難以人為塑造、無法快速打造，須通過法治對市場主體地位的保護、自由決策的保護、合法財產的保護、創新收益的保護，排除過多的外部不當干擾，才能使其逐漸地在市場競爭過程中發生和生長。

總而言之，在新一輪科技革命和產業變革蓄勢待發的背景下，加快構建創新發展法治體系，全力推動創新發展，對于突破發展瓶頸、邁過發展陷阱意義重大。

建設法治經濟有利于釋放經濟活力

經濟社會發展必須防止“萬馬齊喑”的消沉局面。一個充滿活力的經濟體，必然是市場主體數量持續增加，經營意愿持續高漲，經營模式持續創新，業務領域持續開拓，淘汰機制持續有效。大概而言，建設法治經濟至少可在三個方面著力。

一是放寬市場準入。市場管制有其實際價值，如在食品、藥品、醫療、法律、會計等領域，很多國家都實行了不同程度的市場準入，以確保其安全性、專業性、規范性、可靠性。但是，市場準入必然導致相關行業或領域進入成本增加、難度加大，過多的市場準入會極大限制市場主體的行動力、創造力，妨礙市場機制作用，阻礙資源有效流動。而且，有國外學者提出了“管制利益集團理論”，即實施市場準入等管制措施會提高該領域或行業現存企業的價格和利潤，從而形成既得利益者，既得利益者又會為了防止競爭者進入和保持高利潤而游說政策制定者，以確保持續獲得管制利益，進而產生大量、持續的尋租行為，最終使管制結果偏離管制初衷，損害經濟效率和發展質量。

當下，簡政放權的重要任務之一就是放寬市場準入。在保持必要管制、嚴格市場監管、改進宏觀調控的同時，大力轉變經濟管理思路，盡量取消大多數準入管制，并以法律法規和立法程序嚴格限制設立市場準入的權力。即便是在實施必要管制、監管和調控時，也應當注重方式的選擇，盡量降低交易成本、發揮市場主體作用、提高經濟發展效率。同時，應當高度重視防范“新瓶裝舊酒”的問題，處理好地方政府“混合博弈”的相關問題。可以通過鼓勵市場主體申請法律審查、提起行政訴訟等多種方式，及時否定違法設立、變相設立的市場準入，并予以嚴格追責。

二是確保平等地位。市場競爭必然是平等主體之間的公平競爭，平等的主體地位是激發創業熱情、釋放創新活力的必要前提。市場主體平等，至少應當包括規則平等、權利平等、機會平等、保護平等四大方面內涵。具體而言，各類市場主體應當能夠平等參與規則制定、平等表達利益訴求；制定規則不得對不同主體實施不正當的歧視性待遇；平等遵守和適用規則，任何市場主體不得突破和凌駕于規則之上；各類市場主體自主平等參與競爭活動，合法財產、合法權利受到平等有效保護，等等。

目前，中國特色社會主義市場經濟發展已經取得重大進展，但是在一些領域和方面仍未完全實現主體地位平等。例如，完善相關法律制度以保證農村各種所有制經濟組織依法公平參與市場競爭、平等受到法律保護，促進農村集體經濟、農戶家庭經濟、農民合作經濟、各種私人和股份制經濟、供銷合作社經濟以及國有農場林場等國有經濟共同發展，仍是農村改革的重要目標。再如，平等是合作的前提，缺乏平等就不會有誠信合作。發展混合制經濟等改革舉措，須以不同經濟主體之間的權利平等、保護平等為前提，只有真正做到平等參與、平等對待、平等保護，相關主體才能徹底打消顧慮、充分激發參與積極性，共同營造和擴大發展空間。

三是完善退出機制。經濟活動必然存在風險，完善的退出機制對于實現市場優勝劣汰、優化資源配置、分散經濟活動風險、維護投資權益等十分重要。企業經營不善破產、經營者合意解散等均屬正常的市場現象，是市場機制發揮作用的體現，對此在依法履行程序、做好利益分配和補償的基礎上，讓市場自行消化即可。如果不考慮實際效果，一味地強行干預，“死馬當作活馬醫”，很可能是死馬沒有救活，而“僵尸企業”進一步增多，預期進一步扭曲，損失進一步擴大。特別是在現階段，壓縮過剩產能、淘汰落后產能已成當務之急，完善企業并購、重組、重整、破產等多樣化的退出及配套機制，制度化地解決好錢從哪里來、人往哪里去等關鍵問題，將是法治經濟建設的重大現實任務。當然，在設計法律制度時，應當根據不同的行業特性等提前做好風險分析和權益損害分析，構建科學的風險預防及分散制度、權益損害補償制度等，實現市場自動淘汰機制與法定風險分散機制的良好配合，及時釋放潛在風險，排除不合理風險，分散重大風險，避免系統性風險，防止社會風險。并且，對于市場主體而言，退出并不一定是被動行為，還有可能是根據自身經營情況、發展戰略、市場環境等作出的主動調整，或者出于“落到為安”的考慮兌現收益。對此，只要是依法退出，就屬于行使合法權利，不應受到超越法律的不當干預。

（作者單位：國家稅務總局政策法規司）