行政訴訟繁簡分流程序構造

文/程琥

行政訴訟繁簡分流程序構造

文/程琥

隨著立案等級制度以及新行政訴訟法的實施，行政案件數量大幅上升已經成為常態(tài)。文章主要闡述了行政程序中繁簡分流實施所存在的困難并對困難的原因做了分析。作者隨后對行政訴訟程序中繁簡分流應該遵循的原則和程序構造的基本路徑進行討論，為行政案件繁簡分流的實施提供了建議。

隨著立案登記制以及新《行政訴訟法》實施，行政訴訟案件數量大幅上升已經成為常態(tài)。人民法院行政審判庭長期以來形成的審判力量配備不足、高素質專業(yè)法官較為缺乏的局面將面臨案多人少的嚴峻挑戰(zhàn)，推進行政訴訟繁簡分流程序構造、推動行政爭議多元化解決是當前尤為迫切的應對之策。

行政訴訟繁簡分流程序運行中的主要困難和原因分析

我國當前訴訟程序繁簡分流改革仍然在推進之中，由于刑事和民事訴訟繁簡分流程序開展時間較早，積累了一些經驗，相對比較成熟。特別是今年9月3日全國人大常委會審議通過《關于授權在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》，擬在京津滬渝等18個城市試行刑事案件“認罪認罰從寬”制度，這對于緩解“案多人少”矛盾、節(jié)約司法資源、提高司法效率以及讓被告人自覺接受改造，均有積極的促進作用。相較刑事和民事訴訟繁簡分流程序而言，對行政訴訟繁簡分流程序理論研究還是實務運作顯然是不及的，行政訴訟繁簡分流程序存在的主要問題和不足則進一步制約行政訴訟繁簡分流工作開展。

1.法律規(guī)定原則，可操作性不強。

新《行政訴訟法》為順應行政審判公正與效率要求，專門新增簡易程序規(guī)定。新《行政訴訟法》對簡易程序的規(guī)定共三條，對簡易程序的適用條件、獨任制和審限以及轉為普通程序等方面做了原則性規(guī)定。由于這些規(guī)定在實踐中還缺乏相應的操作性實施細則，在適用時容易產生一些困難和歧義。并且，簡易程序規(guī)定的適用范圍較小，在程序上也并未完全體現簡化。實踐中，原本符合新《行政訴訟法》規(guī)定的適用簡易程序案件，由于起訴、答辯、庭審、送達等程序不夠簡化，必然要占用相當部分的辦案時間，法律規(guī)定適用簡易程序應當在立案之日起四十五日內審結，而適用普通程序則是在六個月內審結，因為一旦選擇簡易程序，意味著法官必須在更短時間內投入更多的精力去辦理更多案件，審限壓力迫使一些法官放棄選擇適用簡易程序，這在一定程度上會影響簡易程序在行政訴訟中作用的充分發(fā)揮。同時，新《行政訴訟法》對于庭前準備程序、庭審程序以及一審、二審、再審程序簡化，特別是速裁程序等方面也缺乏相應規(guī)定。法律規(guī)定過于原則以及出現空白，這就容易導致開展繁簡分流程序于法無據。

2.審級制度不完善，訴訟程序同質化問題突出。對于行政爭議解決機制而言，比較理想狀態(tài)應當是簡單案件通過簡易程序或者程序簡化處理，復雜案件通過普通程序處理，從而讓行政案件處理符合行政爭議化解規(guī)律以及審判資源投放要求。目前我國行政訴訟繁簡分流程序銜接配套機制缺乏，不管案件事實是否清楚或者復雜，主要證據是否充分，當事人之間是否存有爭議，對于簡單案件和復雜案件基本上都是按照相同程序處理。并且，我國審級制度不完善，一審、二審、再審程序功能定位基本雷同，審查重點基本都要圍繞事實證據、適用法律、程序等方面進行，一審、二審、再審程序同質化問題突出。并且，立案登記前調解程序、立案登記后至一審開庭前的準備程序均未規(guī)定，且如何與一審程序銜接，以及一審、二審、再審程序之間繁簡分流如何做好銜接均缺乏配套機制。審級功能定位模糊，一審、二審、再審程序同質化，必然會制約訴訟程序繁簡分流作用發(fā)揮。

3.激勵保障機制缺失，繁簡分流容易流于形式。繁簡分流程序順暢運行，必須依賴相應的激勵和保障機制，否則很難持續(xù)推進。從當前審判實踐看，一些內外在因素制約和影響訴訟程序繁簡分流改革推進。我國《訴訟費用交納辦法》并未體現對程序繁簡分流和矛盾糾紛多元化解的激勵保障要求，盡管其中對當事人申請撤訴、適用簡易程序、以調解方式結案的，規(guī)定減半交納案件受理費，這些尚不足以鼓勵當事人選擇簡易程序或者簡化程序解決矛盾糾紛。訴訟程序繁簡分流良性運行必須依賴當事人支持和配合，送達問題將成為制約繁簡分流的重要因素。實踐中，送達難和送達遲延成為制約繁簡分流的瓶頸，如果能充分運用電話、傳真、微信等現代通信技術送達，這必然有助于訴訟繁簡分流程序順暢運行。否則，不管案件繁簡必須依賴于法院工作人員外出送達，或者郵寄送達，甚至公告送達，必然會使訴訟效率大為降低。法院考核評價機制也應體現繁簡分流要求，現行考核評價指標體系設置中有的指標不盡科學，有的指標之間甚至出現沖突。比如關于人民陪審員參審指標，這是合議制下發(fā)揮人民陪審員參審功能，這個指標與簡易程序指標的法官獨任審判應當銜接起來。這樣才不至于考核時顧此失彼。

4.繁簡分流一體化程度不高，未能形成整體效能。繁簡分流符合當今世界司法審判發(fā)展的普遍規(guī)律。在世界范圍內，面對訴訟案件大幅攀升、案多人少矛盾日益突出、訴訟低效昂貴的現實，通過建立簡易程序、小額訴訟程序、訴辯交易程序等更快捷、更便宜、更方便的方式及時實現司法正義，都將成為訴訟制度改革的一種重要選擇。我國目前訴訟繁簡分流程序一體化并未真正建立起來，基本上都屬于鐵路警察，各管一段，并未形成整體效能。繁簡分流不僅僅在于形式上的簡化，更在于實質性推動；不僅僅是自上而下的倡導，更是一種理性自愿的選擇；不僅僅是某個程序的簡化，更是訴訟程序的整體變革。訴訟繁簡分流程序一體化要求樹立繁簡分流理念，這種理念要貫穿整個訴訟程序始終，真正成為行動自覺；繁簡分流需要相應制度落實，只有相關制度健全，才能讓繁簡分流有制度支撐和保障；繁簡分流還需要實踐推動，理念和制度最終都需要實踐落實，否則沒有任何意義。繁簡分流需要在立案前、庭審準備程序、一審、二審、再審程序中都能體現出來，即便簡易程序也要體現繁簡分流要求。繁簡分流不僅體現在庭審程序中，也應當體現在裁判文書撰寫上。繁簡分流需要各個環(huán)節(jié)的支持配合，法院要貫徹繁簡分流，當事人、律師以及其他訴訟參與人也要落實繁簡分流要求。

行政訴訟繁簡分流程序構造應當遵循的主要原則

1.遵循正當程序。正當程序原則發(fā)端于英國。在英國，正當程序體現為自然正義（Natural Justice），是英國皇家法院對下級法院和行政機關行使監(jiān)督權時要求它們公正行使權力的原則。在美國，正當程序原則被稱為正當法律程序（Due Process of law）。該原則源于美國憲法第5修正案和第14修正案的正當法律程序條款，不僅指公平合理的司法程序，也指公平合理的法律。美國正當法律程序原則是一個程序性原則，主要用來防止行政和司法對于人民生命、自由和財產的非法程序侵犯。因此，設置正當程序原則的基本目的是保障公民權利不受國家權力的非法侵害。司法是程式性的活動，正當司法程序強調司法程序及其運作機制應當符合司法的內在規(guī)律和公正要求。正當司法程序要求在案件的各個訴訟階段和環(huán)節(jié)都應嚴格依照法律規(guī)定的程式進行，保障當事人參與到訴訟中，讓當事人感覺到自己的主體地位，積極引導當事人表達自己的訴訟請求，并引導當事人為自己的訴訟請求舉證、質證、辯論，使當事人感覺自己在掌控自己的訴訟權利，自己的訴求能否得到支持取決于自己掌握的證據情況及在整個訴訟中的表現。正當司法程序原則對于限制和規(guī)范司法權，防止司法權濫用對公民權利的不法侵害，保障司法公正都具有重要意義。

2.保障訴訟權利。行政訴訟繁簡分流程序運行，應當建立在保障當事人訴訟權利的基礎之上，簡程序決不能蛻變成減權利。雖然適用簡易程序或者普通程序簡化審理，會對當事人訴訟權利行使施以較大限制，訴訟效率的提高一旦處理不當就必然帶來對程序公正的實質影響。因此，在行政訴訟繁簡分流程序一體化構造中，對當事人訴訟權利如何保障，以體現程序公正的目標要求，應當成為繁簡分流中需要關注的重要問題。行政訴訟繁簡分流程序一體化構造，關鍵要體現對當事人訴訟主體地位的尊重，尊重當事人對繁簡分流程序的自愿選擇權，以及其對相關訴訟風險的判斷和選擇后果的承擔。并且，在速裁程序、簡易程序或者普通程序簡化審理中，對于法律規(guī)定當事人應當享有的回避權、陳述權、申辯權等基本訴訟權利，不能因為繁簡分流而被省略。同時，要尊重當事人意思自治。根據案件性質和當事人自愿，將不同案件導入行政調解、訴前調解、速裁程序、簡易程序、普通程序等不同程序中，讓公正和效率的價值需求在不同案件中適得其所。

3.堅持科學分流。繁簡分流程序順暢運行應當遵循司法規(guī)律和訴訟程序規(guī)律，合理確定“繁”與“簡”標準。根據新《行政訴訟法》規(guī)定，案件根據“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大”的條件被分流為簡易程序和普通程序審理。如何能讓案件科學分流到簡易程序和普通程序中，“繁”與“簡”標準確定應當是關鍵。從新《行政訴訟法》規(guī)定的簡易程序適用范圍看，主要局限于被訴行政行為是依法當場作出的、案件涉及款額二千元以下的、屬于政府信息公開案件等三種案件類型，同時還規(guī)定上述案件類型以外的第一審行政案件，當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。并且，在規(guī)定可以適用簡易程序案件類型中，應當滿足人民法院認為“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大”的適用條件。這些條件本身主觀性因素較強，不同法官可能會有不同的判斷標準，從而“繁”與“簡”標準難以把握，結果導致案件合理分流出現困難。探索通過速裁程序、普通程序簡易審和簡易程序的適用科學分流案件，意味著簡案快審、繁案精審，通過繁簡分流讓快審精審各行其道，做到簡者要簡，繁者要繁，繁簡結合。

4.突出整體效能。行政訴訟繁簡分流程序一體化構造是一個動態(tài)系統，系統與其外部環(huán)境只有通過物質、能量、信息交換的方式實現相互作用和相互聯系，才能實現系統動態(tài)平衡。繁簡分流可以分為內部和外部兩大系統。內部系統又可以劃分為制度系統和保障系統兩部分。從制度系統而言，繁簡分流理應包括立案、審判、執(zhí)行、送達等各個環(huán)節(jié)，繁簡分流不應僅僅局限于審判程序，在立案程序、執(zhí)行程序、送達程序中也應當體現繁簡分流的價值要求。特別是要注意發(fā)揮庭前準備程序的中間過濾功能，通過庭前準備程序的繁簡分流，并使之與下一步的庭審或非庭審方式銜接起來，從而有效提高訴訟效率，避免程序操作上的不規(guī)范和不便。同時，繁簡分流不僅體現在一審程序中，在二審程序、再審程序中也應當體現繁簡分流的價值追求。從保障系統來說，繁簡分流程序必須依賴于內部保障體系的支持和配合，否則制度系統難以有效運轉。在審判團隊中，法官、法官助理和書記員應當圍繞繁簡分流程序做好分工，不同角色承擔不同任務。立案部門、審判部門、執(zhí)行部門、審判管理部門、司法輔助部門、綜合行政部門等也都應當圍繞繁簡分流程序做好分工，不應把繁簡分流僅僅確定為是審判部門的責任。除了繁簡分流內部系統外，外部系統也對繁簡分流產生重要影響。當事人誠信訴訟應當是繁簡分流程序的基礎，當事人一旦選擇惡意訴訟，就可能在訴訟程序上做手腳，想方設法拖延程序或者阻礙簡易程序進行。因此，應當建立對惡意訴訟的懲戒機制。實踐中，律師對簡單案件的代理容易加大案件調解難度。為此，要注意引導律師對復雜案件的代理，對于簡單案件要注意發(fā)揮法官釋明權，適當限制律師對簡單案件的代理，充分保障當事人對簡單案件自行參與調解。同時，促進訴內與訴外糾紛化解機制的銜接和配合，實現訴內訴外案件分流，推進行政爭議在法治軌道上多元化解決。總之，繁簡分流是一個綜合系統，必須依賴于訴訟程序的整體功能發(fā)揮。

行政訴訟繁簡分流程序構造的基本路徑

新《行政訴訟法》對簡易程序作出規(guī)定，除此之外，對于速裁程序、普通程序簡化審理并未作出規(guī)定。從新《行政訴訟法》剛剛實施一年多時間情況看，行政訴訟繁簡分流程序構造應當在新《行政訴訟法》現有法律框架內采取一定措施對行政訴訟繁簡分流程序予以完善。

1.科學界定案件繁簡標準。案件能否實現分流，關鍵在于繁簡標準是否明確。一般而言，可以從以下方面判斷案件繁簡程度。一是案件疑難復雜程度。案情是否復雜，證據認定是否明確，這一標準是適用簡易程序的要件之一。如果案件事實簡單明了，證據確實充分，雙方對事實分歧不大，簡易程序或者普通程序簡化審理即可。相反，如果案情疑難復雜，證據之間存在爭議，事實認定和法律適用具有一定障礙，此時就需要通過普通程序進行審理。二是新類型案件。對案件的實體審理缺乏明確的法律規(guī)定或屬于新類型案件，由于需要對案件審判進行研究，新類型處理結果往往要成為今后相關案件裁判標準，簡易程序顯然不適合處理新類型案件，比較適合通過普通程序進行審理。三是群體性訴訟案件。當事人人數眾多，適用簡易程序由一名法官獨任審理，無論對案件質量，還是庭審把控上，顯然力不從心，因此群體性訴訟案件更適合選擇普通程序進行審理。四是社會影響大小。案件社會影響大小體現了社會公眾或當事人對案件的關注程度，社會影響較大的案件在程序設置上較普通案件更加慎重，因此更適合通過普通程序進行審理。五是案件類型差異。案件類型不同在事實和證據的認定上存在很大差異，案情的復雜程度和法律適用難度也各不相同。新《行政訴訟法》規(guī)定的三種案件類型可以適用簡易程序，并且中基層法院均可以適用。一般而言，中級法院、高級法院、最高法院審理的一審案件在部分行政區(qū)域或者全國具有重大影響，在法律適用和事實認定上具有一定難度，因此比較適合通過普通程序進行審理。基層法院審理的行政案件除了新類型案件和重大疑難復雜案件外，比較適合通過簡易程序或者普通程序簡化審方式進行。六是當事人爭議程度。當事人在訴訟中對案件爭議程序也會影響程序選擇，如果當事人對案件事實和證據分歧不大，對案件法律適用和處理爭議不大，當事人雙方對立情緒不大，一般比較適合選擇簡易程序或者普通程序簡化審方式處理；如果當事人對事實和證據、法律適用以及處理爭議較大，當事人之間對立情緒較大，一般比較適合通過普通程序處理。當然，“繁”和“簡”的標準是相對的，并非固定不變，實踐中有的案件看似符合簡易程序適用范圍，事實上卻頗為復雜，應當通過普通程序進行審理。相反，有的案件貌似復雜，事實上卻比較簡單，則比較適合通過簡易程序處理。

2.完善簡易程序制度。新《行政訴訟法》規(guī)定的可以適用簡易程序主要是三類案件，其中被訴行政行為是依法當場作出的、案件涉及款額二千元以下的，這兩類案件總量并不大，而政府信息公開案件雖然案件數量大，但是由于《政府信息公開條例》規(guī)定較為原則，審判實踐中政府信息案件審理經常出現較為復雜的法律適用問題，一些法官不愿意選擇簡易程序審理政府信息公開案件。這也就是新《行政訴訟法》實施以來，全國法院適用簡易程序審理案件數量較少的重要原因之一。同時，新《行政訴訟法》僅用三條規(guī)定簡易程序，顯然并不能滿足審判實踐需要。因此，有必要從以下方面完善簡易程序制度。一是擴大簡易程序適用范圍。對適用簡易程序的案件標準可以采取概括規(guī)定方式，只要事實清楚、證據充分、案情簡單、當事人爭議不大的案件均可納入簡易程序范圍。二是探索建立多種形式的簡易程序。這使得應當納入簡易程序范圍的不同類型案件能夠用不同的方式予以處理，以滿足行政訴訟繁簡分流的需要。三是推動簡易程序簡化審。新《行政訴訟法》規(guī)定的簡易程序在制度設計上不夠簡化，不管案件何種情況都必須開庭，只要開庭就要按照起訴、答辯、庭前準備、庭審、送達等程序進行，這些程序不夠簡化，導致其合理配置司法資源的功能并不能有效發(fā)揮，也使得一些法官不愿采用簡易程序。因此，簡易程序不僅是法官獨任審判，更重要的是要在一些庭前準備程序、庭審程序、送達程序等方面進行簡化。四是對簡易程序作出更為細致規(guī)定，增強簡易程序的可操作性。五是對適用簡易程序提供獎勵性措施，鼓勵當事人、法官以及社會愿意選擇簡易程序處理案件。

3.建立審前案件分流程序。我國行政訴訟審前程序在發(fā)揮繁簡分流和解決糾紛方面功能極為有限，審前程序除了為庭審做準備之外，其他功能大多形同虛設。因此，探索建立行政訴訟審前程序尤為必要，特別是要探索建立一套新機制鼓勵和促使當事人更愿意選擇在審前程序化解糾紛，而無須通過開庭審判解決糾紛。這里可以考慮通過訴訟成本考量促使當事人當一個理性訴訟當事人，比如當事人如果選擇審前程序解決糾紛所投入的訴訟成本越低，一旦進入審理程序投入的訴訟成本就越高。這里有一個思路可以考慮，比如一方當事人在審前程序提出解決糾紛的合理化建議，而另一方當事人不同意堅持要進入審理程序，此時只要法院經過審理認為當初在審前程序提出解決糾紛合理建議的當事人訴訟請求可以支持，可以判決另一方當事人支付其全部訴訟費用，以此在促使當事人選擇在審前程序解決糾紛和終結案件。在審前程序中，應當注意構建訴訟與非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，尊重當事人的程序選擇權，爭取在審前程序盡可能地分流案件和化解糾紛。

4.合理配置審判資源。繁簡分流需要合理配置審判力量，形成能夠滿足簡案審理和繁案審理的不同審判團隊。簡案審理團隊主要是采用速裁程序和簡易程序，對爭議不大、法律關系明確的案件，通過速調、速裁、速審、速判，最大程度節(jié)省司法資源，方便當事人訴訟。繁案審理團隊主要是采用普通程序審理復雜案件。多數案件由簡案審理團隊采用速裁程序和簡易程序作出處理，少數復雜案件由繁案審理團隊采用普通程序作出處理。并且，在審判資源配置上，按照繁簡案件的比例相對固定地確定少數人審理簡單案件，多數人審理復雜案件的力量配置。簡案審理團隊要在快捷、高效上下功夫，繁案審理團隊則要在嚴格、精深上下功夫。同時，為了使繁簡案件審判團隊都能得到相對均衡發(fā)展，對審判力量的配置應當適時作出調整，讓簡案審判團隊與繁案審判團隊之間能夠實現常態(tài)化的崗位交流。

5.推進裁判文書改革。繁簡分流不僅體現在訴訟程序繁簡分流和審判資源配置繁簡分流，同時也要體現在裁判文書繁簡分流。實踐中，部分裁判文書未能反映審級特點和繁簡分流要求，該繁不繁，該簡未簡，不規(guī)范、一刀切的現象廣泛存在，裁判文書體現司法公正，提高審判效率的功能未能充分發(fā)揮。簡化一審行政裁判文書是一項系統工程，不僅僅是裁判文書格式的改變，更要求發(fā)揮庭審的實質性作用，對審判人員的司法能力提出了更高的要求。因此，應當根據案件不同類型和不同審級要求實行裁判文書繁簡分流，提高審判效率，及時保證當事人權利的實現，降低當事人的維權成本。

（作者系北京市第四中級人民法院副院長）