關于完善督促程序的若干思考

文/高 魁 張縱華

關于完善督促程序的若干思考

文/高 魁 張縱華

督促程序作為督促債權人還債的簡捷程序，在提高訴訟效率、節約訴訟成本方面有著強大的優勢。文章從督促程序適用的比較研究與現狀分析、關于支付令異議保證金制度構建以及對督促程序中的問題進行了討論。最后，作者在互聯網時代背景下，對督促程序的創新進行了探討。

作為一種督促債權人還債的簡捷程序，督促程序在提高訴訟效率、節約訴訟成本方面有著強大的優勢。督促程序專門用于解決債權債務關系明確而債務人無正當理由不償還債務的非訟案件，域外大量的債權債務糾紛都是通過適用該程序解決，尤其是使用電子支付令以來，督促程序的適用大大提高了司法效率。但在我國大陸地區，由于法律規定不完善、社會誠信度不高等多方面原因，督促程序的功能并未得到充分發揮。

近幾年，社會誠信建設逐漸加強，法律規定逐步完善，督促程序的適用有了良好的客觀條件。首先，督促程序的適用具備了良好的社會條件。黨的十八大提出“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”。十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”。《中共中央、國務院關于加強和創新社會管理的意見》要求“建立健全社會誠信制度”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出 “加快社會信用體系建設”的總體要求。國務院《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》要求全面推動社會信用體系建設，提出社會信用體系建設的主要目標是：到2020年，全社會誠信意識普遍增強，經濟社會發展信用環境明顯改善，經濟社會秩序顯著好轉。其次，督促程序適用具備了較好的法律條件，修改后《民事訴訟法》及最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋（以下簡稱《民訴法解釋》）在2001年《督促程序規定》的基礎上做了更為細致的規定。第三，司法機關更加注重優化司法資源，提高訴訟效率，減少當事人訴訟成本。2016年6月，《最高人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》中明確規定通過督促程序等機制對調解不成的民商事案件實行繁簡分流；并規定加強調解與督促程序的銜接，以金錢或者有價證券給付為內容的和解協議、調解協議，債權人依據民事訴訟法及其司法解釋的規定，向有管轄權的基層人民法院申請支付令的，人民法院應當依法發出支付令；還規定了推動建立在線調解、在線立案、在線司法確認、在線審判、電子督促程序、電子送達等為一體的信息平臺，促進多元化糾紛解決機制的信息化發展。2016年9月，《最高人民法院關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》進一步要求積極引導當事人發揮民事案件快速審判程序的優勢，將債權人請求債務人給付金錢、有價證券的案件轉入督促程序，推廣使用電子支付令。

督促程序適用的比較研究與現狀分析

1.督促程序適用效果比較研究。在域外，督促程序在實現案件繁簡分流方面發揮了非常重要的作用。早在2006年，奧地利法院審理的民事案件中，約有82%的案件適用督促程序，其中債務人提起異議的占比約為10%。2009年奧地利民事案件超過75萬件，其中督促案件為51.6萬件，債務人提起異議的比例僅為3%。在奧地利的鄰國德國，一年9億歐元的普通金錢債權中，有4億歐元會交由專門的委托收款公司通過訴前托收和督促程序來收取，最終有約2億歐元的債權能夠得以實現。（建議仍用原來的數據）并且從數量上看，其中90%的督促案件不需要進入爭訟程序就已終結。在日本，督促程序可以過濾日本簡易裁判所年結一審案件數量的25%以上。

相較于奧地利、德國和日本，我國大陸地區督促程序的利用率和生效支付令所占的比例都很低，督促程序的運行效果非常不理想。根據《中國法律年鑒》2001年至2008年各版的相關數據，大陸地區法院系統2000年至2007年民事案件整體呈上升趨勢，但適用督促程序的案件數量不僅沒有增加，反而逐年下降。2000年適用督促程序處理的案件數為179007件，占一審案件的比例為5.24%，而到2007年這一數字已下降為88292件，僅一審案件數的1.89%。同時，生效支付令占依照督促程序審結案件的比例也在逐年下降，從2000年的85.46%下降到2007年的11.82%。我們在中國裁判文書網以“督促程序案件”作為案由檢索，共檢索出相關法律文書113 98份，其中2013年411份、2014年4132份、2015年2795份、2016年4030份、其他年份30份。可以看出2014年以來，督促程序的適用數量相對較低。

2.督促程序適用效果欠佳的原因分析。（1）債權人在訴訟成本收益上存在顧慮。一方面，債務人異議率高，并且長期居高不下。德國督促程序中債務人行使異議權的比例一般不超過10%，奧地利甚至僅為3%，而我國2007年前后債務人行使異議權的比例接近90%，申請支付令的成功概率僅為十分之一左右。另一方面，2007年4月1日起實施的《訴訟費用交納辦法》調整了申請支付令的案件受理費，由原來的每件100元修改為比照財產案件受理費標準的1/3交納，提高了債權人運用支付令程序維權的成本。兩相結合，導致實踐中大部分申請支付令的債權人浪費了大量時間和金錢。

（2）督促程序對送達標準要求較高。根據《民事訴訟法》及司法解釋的相關規定，申請支付令需要債務人在我國境內且未下落不明、支付令能夠送達債務人，如果人民法院發出支付令之日起30日內無法送達債務人，人民法院應當裁定終結督促程序，已發出的支付令自行失效。而且支付令必須向債務人本人送達，而不能像其他訴訟程序一樣送達給債務人同住的成年家屬，更不能公告送達。實踐中，相當一部分支付令案件因無法送達債務人而被裁定終結督促程序。

（3）督促程序為債務人轉移財產提供了可乘之機。在我國，債務人收到支付令后向人民法院提出異議的期限為十五日，逾期不提出書面異議又不清償債務的，債權人可以向人民法院申請強制執行。而根據最高人民法院2001年發布的《關于適用督促程序若干問題的規定》(以下簡稱《督促程序規定》)第五條第（四）項和《民訴法解釋》第四百二十九條第（七）項之規定，債權人在向人民法院申請支付令的同時，不得同時提出訴前財產保全。實踐中，這十五日的異議期無疑為一些債務人惡意轉移、處分財產，逃避債務提供了可乘之機。因此，排斥財產保全也是導致督促程序越來越無人問津的重要原因。

（4）督促程序自動轉訴訟程序的細節問題尚待進一步明確。《民事訴訟法》第二百一十七條第二款規定：“支付令失效的，轉入訴訟程序，但申請支付令的一方當事人不同意提起訴訟的除外。”《民事訴訟法司法解釋》第四百四十一條進一步規定：“支付令失效后，申請支付令的一方當事人自收到終結督促程序裁定之日起七日內未向受理申請的人民法院表明不同意提起訴訟的，視為向受理申請的人民法院起訴。債權人提出支付令申請的時間，即為向人民法院起訴的時間。”實踐中還有一些問題需要進一步明確，諸如：支付令失效自動轉入訴訟程序后，申請支付令的一方是否需要重新書寫起訴狀并重新立案？自動轉入訴訟程序后，申請支付令的一方應當如何交納案件受理費，原來申請人交納的申請支付令案件受理費能否折抵相應的訴訟案件受理費？自動轉入訴訟程序后，是否允許申請人變更訴訟請求，追加當事人？自動轉入訴訟程序后，若申請支付令的一方拒絕交納案件受理費或者重新書寫起訴狀的，應當如何處理？自動轉入訴訟程序并結案后，卷宗如何裝訂？等等。由于以上問題目前并沒有權威的解釋，也影響了督促程序作用的有效發揮。

為有效應對前述問題，充分發揮督促程序功能，我們建議從以下幾個方面進行制度完善。

關于支付令異議保證金制度建構

督促程序適用率低的重要原因是債務人異議率高，但是目前并沒有設置避免債務人濫用異議權的屏障。激活督促程序的有效途徑是進一步完善督促程序的制度設計，從而有效遏制債務人濫用異議權。有觀點認為應當提高對支付令異議內容的審查標準，改目前的形式審查為實質審查。我們認為此觀點不可取，如果法院對支付令異議進行實質性審查，勢必要審查事實，辨別證據真偽，而證據只有經過庭審質證才能作為法院認定事實的依據，如果未經當庭質證和辯論就對證據和案件事實作出認定，顯然違背民事訴訟原理。實體審查不可行的情況下，只能從程序著手，我們的設想是通過建立支付令異議保證金制度，避免債務人濫用異議權。

1.支付令異議保證金制度運行流程。

在督促程序中建立支付令異議保證金制度，債務人在異議期內對支付令提出書面異議的，應當比照申請人預交申請費三倍數額交納支付令異議保證金。在異議期限內，債務人僅提出書面異議而未交納異議保證金的，視為未提出異議，支付令生效。債務人在異議期限內對支付令提出書面異議并交納異議保證金的，人民法院對債務人的異議內容進行形式審查，并按照以下情形分別做出處理：

（1）債務人的異議內容屬于《民訴法解釋》第四百三十八條所規定的情形的，即債務人對債務本身沒有異議，只是提出缺乏清償能力、延緩債務清償期限、變更債務清償方式等異議的，不影響支付令的效力，裁定駁回債務人的異議，同時將債務人交納的異議保證金直接支付給債權人，一部分折抵債務人應當承擔的但債權人已經預交的支付令申請費，剩余部分折抵生效支付令中確定的債務人應當清償的部分債務。比如，債權人申請支付令的標的額為10萬元，交納的申請費為767元，債務人交納的支付令異議保證金為2300元。在上述情形下，2300元異議保證金中的767元作為債務人應承擔的支付令申請費直接支付給債權人（債權人立案時預交的申請費人民法院不再向債權人退還），剩余的1533元直接折抵10萬元債務中的相應部分，債權人可就剩余的98467元申請強制執行。

（2）債務人的異議內容屬于《民訴法司法解釋》第四百三十八條所規定的情形之外的對債務本身的異議的，應當認定債務人異議成立，裁定終結督促程序，支付令失效。支付令失效后，債權人在收到終結督促程序裁定后七日內明確表明不同意提起訴訟的，人民法院應當退還債務人交納的異議保證金。若督促程序自動轉入訴訟程序，則區分以下三種情形：最終生效判決判定債務人不承擔責任的，人民法院應當將支付令異議保證金全額退還給債務人；最終生效判決支持債權人在支付令程序中提出的全部請求，并判決債務人承擔案件全部訴訟費用的，人民法院應當將支付令異議保證金作為債務人應當承擔的案件訴訟費用直接支付給債權人；最終生效判決支持債權人在支付令程序中提出的部分請求，并判決債務人承擔案件部分訴訟費用的，人民法院應當將支付令異議保證金直接支付給債權人，其中一部分折抵債務人應當承擔部分的案件訴訟費用，另一部分直接折抵判決確定的部分債務。若支付令異議保證金在折抵訴訟費用和判決確定的全部債務后仍有剩余，則應將剩余部分返還給債務人。比如，債權人申請支付令的標的額為10萬元，交納的申請費為767元，債務人交納的支付令異議保證金數額為2300元。而轉入訴訟程序后，法院最終判決債務人應當清償的債務數額僅為2000元，債務人應承擔的訴訟費數額為46元。在上述情形下，2300元異議保證金中，46元作為債務人應承擔的訴訟費用支付給債權人，2000元折抵判決確定的全部債務，剩余254元應當返還債務人。

2.支付令異議保證金的制度優勢。（1）避免債務人濫用異議權。支付令異議保證金制度將大大提高債務人提起支付令異議的經濟成本，使惡意提起支付令異議的債務人付出應有的代價，有助于扭轉當前支付令異議率居高不下的狀況。在支付令異議保證金制度下，基于理性經濟人假設，除非對債務本身確有充足的異議理由，大多數債務人出于經濟利益考慮，可能會放棄提出支付令異議，要么主動履行債務，要么被動等待支付令生效。另一方面，支付令異議保證金制度實際上也并未加重那些對債務本身確有異議的“善意”債務人的負擔，因為一旦其在未來的訴訟程序中勝訴，其交納的支付令異議保證金將全額退還。

（2）增加督促程序對債權人的吸引力。由于“執行難”，實踐中許多在訴訟程序中打贏了官司的債權人非但沒有實現債權，反而連訴訟費用方面的損失也沒有得到挽回，有人因此對我國的民事訴訟程序設計略有微詞。而一旦建立支付令異議保證金制度，債權人利用督促程序主張權利的積極性將會明顯增強，因為屆時如果債務人不提書面異議，其就可以以訴訟程序三分之一的案件受理費達到相同的法律效果；而假如債務人提出書面異議并轉入訴訟程序，債權人勝訴后至少還可以順利挽回自己在案件受理費方面的損失。

（3）經濟困難債務人的權益保護。為防止一些別有用心的人利用支付令異議保證金制度虛構大額債務侵害一些經濟困難人員的合法權益，我們認為可以參照訴訟費用的減、緩、免制度建立異議保證金的減、緩、免制度。如債務人因為經濟困難，無力交納支付令異議保證金，且不審查其書面異議可能導致將來發出的支付令被撤銷的，法院在審查債務人的書面異議和相關經濟條件證明材料后可以準許其減交、緩交或免交支付令異議保證金。

督促程序適用中的若干問題分析與應對

1.督促程序自動轉入訴訟程序相關實踐問題的解決對策。

（1）關于應否重新立案并書寫起訴狀。我們認為，督促程序自動轉為訴訟程序后，原告應當重新書寫起訴狀辦理立案。這是因為：從案號上看，在督促程序下人民法院立的是“民督”案號，而進入訴訟程序后應當變更為“民初”案號。既然案號發生了變化，當然要重新立案。從稱謂上看，督促程序中債權人提交的是支付令申請書，雙方當事人分別為申請人和被申請人，而訴訟程序中債權人應當提交起訴狀，雙方當事人分別為原告和被告。此外，訴訟請求的表述也發生一些變化。因此，債權人在重新立案時應當重新書寫起訴狀，基于私權處分原則，應當允許債權人變更訴訟請求或者追加案件當事人。自動轉入訴訟程序后，如果債權人在人民法院指定的期限內拒絕重新書寫起訴狀的，按照債權人不同意轉入訴訟程序處理，其已交納的支付令案件申請費也不予退還。

（2）關于重新立案時訴訟費用如何交納。《民訴法司法解釋》第一百九十五條規定：“支付令失效后轉入訴訟程序的，債權人應當按照《訴訟費用交納辦法》補交案件受理費。支付令被撤銷后，債權人另行起訴的，按照《訴訟費用交納辦法》交納訴訟費用。”支付令失效后轉入訴訟程序用的是“補交”，而支付令被撤銷后債權人另行起訴用的是“交納”，上述用語表達的意思已經非常明確，支付令失效后轉入訴訟程序的，債權人只需要補交其余三分之二的案件受理費即可，已經交納的支付令案件申請費可以直接折抵相應的案件受理費。然而實踐中令人費解的是，我們在中國裁判文書網查閱了若干篇因債務人異議而終結督促程序的民事裁定書，發現這些裁定書大多直接寫明支付令案件申請費由申請人承擔。這一做法顯然欠妥，因為既然法律文書已確定支付令案件申請費由申請人承擔，轉入訴訟程序后再將支付令案件申請費折抵案件受理費就會與已生效的法律文書產生沖突。因此，今后在制作因債務人異議而終結督促程序的民事裁定書時，不宜就支付令案件申請費用負擔問題進行處理。自動轉入訴訟程序后，對于債權人在人民法院指定的期限內拒絕補交案件受理費的，按照債權人不同意轉入訴訟程序處理，其已交納的支付令案件申請費不予退還。

（3）關于轉入訴訟程序后審判組織的確定。對于督促程序終結轉入訴訟程序后審判組織與審判人員的確定問題，《民事訴訟法》及《民訴法司法解釋》均沒有作出規定。我們認為，考慮到督促程序中的審判人員了解案情，也已經與當事人進行了初步溝通，由其繼續審理既可以縮短閱卷時間，又方便與當事人之間的溝通、協調，由督促程序中的審判人員繼續審理可以提高案件的辦理效率，但如果一些人民法院成立專門辦理督促案件的審判組織，變更審判組織也符合繁簡分流的價值要求。

（4）關于卷宗裝訂。督促程序轉訴訟程序結案后，是按照一個案件裝訂卷宗還是按照兩個案件裝訂卷宗？我們認為，從實務操作的角度講，鑒于督促程序轉訴訟程序后需要另立案號，應將督促程序和訴訟程序作為兩個案件分別裝訂卷宗。

2.如何避免督促程序債權人轉移財產。前已述及，由于不允許督促程序與訴前財產保全措施并存，實踐中督促程序非但不能達到督促債務人自動履行債務的目的，相反，法院發出支付令卻等于告知債務人：債權人已訴諸法律。實際上對債務人起到了“通風報信”的副作用，為債務人從容不迫地轉移財產提供了便利條件。有鑒于此，我們建議增設督促程序財產保全制度，允許債權人自提出支付令申請時至支付令作出前提出財產保全申請。若督促程序因債務人提出異議而終結并自動轉入訴訟程序的，該財產保全措施自動轉化為訴中財產保全；若督促程序終結后債權人不同意轉入訴訟程序的，人民法院應裁定解除財產保全措施。

“互聯網+”背景下的督促程序創新

1.電子督促程序的適用和推廣。杭州市西湖區法院在借鑒比較法經驗的基礎上引入了電子督促程序，運用互聯網技術，實現支付令的網上申請、網上審查、網上提交證據材料、網上送達、網上詢問、網上自動生成支付令的一系列流程，電子督促程序能使督促程序的便捷、快速功能更為凸顯。其中有兩點做法值得借鑒。

（1）制作風險提示書，做好訴訟知識普及。考慮到對于督促程序案件，當事人接觸不多，法律規定相對陌生，西湖法院專門制作了風險提示書發送給申請人和被申請人。在風險提示書中，法官提醒被申請人對支付令有異議的，應當在十五日內向法院書面提出，并告知被申請人發送書面異議的法院公用電子郵箱賬號。在告知當事人法律規定的同時，法官也對任意提出書面異議的風險做了提示：書面異議會使督促程序終結轉入訴訟程序，如果被申請人敗訴，可能不僅會承擔申請人申請支付令的費用損失，還有可能需要承擔相應的訴訟費用；如果申請人與被申請人之間的協議具有相關約定，被申請人可能需要承擔申請人因提起訴訟而支出的合理的律師費用等；可能會承擔相應的信用風險等。

（2）電子督促程序與法律文書送達地址確認。當事人在糾紛發生之前約定送達地址的，人民法院可以將該地址作為送達訴訟文書的確認地址。比如在簽訂合同過程中，可在合同的附件中設置加粗等特別提示的法律文書送達地址確認書，以傳真號、手機號碼、電子郵箱、微信號為電子送達地址，以戶籍地址等作為郵寄送達地址；若送達地址有變更，借款人應當及時告知合同相對方或司法機關。

2.完善電子送達方式。《民事訴訟法》第八十七條、《民訴法司法解釋》第一百三十五條、第一百三十六條對電子送達問題作出了明確規定，并首次確認了移動通信作為電子送達的一種形式。鑒于司法實踐中許多督促程序案件都因無法送達債務人而被終結，嚴重制約了督促程序的有效運行，我們認為最高人民法院在建立全國法院統一的電子送達平臺過程中，可以同中國移動、中國聯通、中國電信三家移動網絡運營商聯合開發手機終端送達系統。

（1）手機終端送達的可行性。2013年7月，工業和信息化部發布《電話用戶真實身份信息登記規定》，同年9月1日起施行。依據該規定，電信業務經營者為用戶辦理固定電話、移動電話（含無線上網卡）等入網手續，在與用戶簽訂協議或者確認提供服務時，應當如實登記用戶提供的真實身份信息。2016年5月，工業和信息化部又下發通知，要求各運營商必須在2016年底實現用戶手機實名制達95%以上，2017年6月底達到100%。目前，許多地方電信運營商已開始對未補辦實名登記手續的用戶采取暫停服務等強制措施。可以預期的是，隨著手機用戶實名制在我國的有效落實，手機將有望成為最有效、最快捷的送達終端。而據一項最新研究顯示，目前我國智能手機的普及率已達58%，該項數據還將逐步提高。利用彩信、特定網址鏈接等方式將人民法院的相關文書以電子數據的方式傳遞到當事人的智能手機上，以此實現文書的電子送達在技術上已經完全可行。

（2）電子送達平臺的送達流程。人民法院案件承辦人員將當事人姓名、身份證號以及需要送達的法律文書電子掃描件錄入該平臺，該系統將根據身份證號和姓名自動檢索出該當事人在上述三大運營商處實名登記的所有手機號碼，并自動過濾出已被強制停機和最近三個月內沒有任何通話記錄以及沒有上網流量記錄的號碼，將剩余號碼作為該當事人的有效手機號碼。確定有效手機號碼后，該系統將自動以彩信或特定網址鏈接等方式向該當事人的所有有效手機號碼發送相關法律文書和案件查詢碼，并通過手機短信的方式進行提醒。上述發送行為每五天進行一次，連續發送成功三次即視為送達。為防止不法分子利用該系統進行詐騙活動，該系統發送的所有法律文書應當在中國法院訴訟服務網站上同步公布，當事人憑借身份證號和案件查詢碼可以登錄中國法院訴訟服務網同步查詢其接收的法律文書，也可以直接到案件承辦法院了解相關情況。使用上述統一電子送達平臺產生的相關流量費和服務費由各級法院分別與當地電信運營商進行結算。

（3）電子送達面臨的法律障礙及其解決。《民事訴訟法》第八十七條規定采用電子送達方式必須經受送達人同意，從而大大壓縮了電子送達的適用空間。實踐中困擾各級法院的送達難題主要集中在那些自始至終都下落不明或者不肯露面，無法直接送達的案件當事人（主要是被告和第三人）。目前采取的主要對策是通過在報紙發布公告的方式進行送達，而當事人實際上看到公告文本的概率微乎其微。如果能夠規定凡是法律文書無法直接送達或者郵寄送達債務人本人的，一律通過全國法院系統統一電子送達平臺進行送達，則可以有效提高督促程序的適用率。當然，這需要修改《民事訴訟法》第八十七條之規定，明確授權人民法院可以不經當事人同意直接通過電子送達平臺向當事人手機終端送達包括判決書、裁定書、調解書在內的法律文書。

（作者單位：河南省新鄭市人民法院、浙江省高級人民法院）