“案多人少”背景下的審判輔助事務集中管理
——以訴訟服務中心的“洛陽模式”為視角

文/姜立恒 潘自強

“案多人少”背景下的審判輔助事務集中管理
——以訴訟服務中心的“洛陽模式”為視角

文/姜立恒 潘自強

加強對審判輔助事務的管理，是本輪司法改革的重要內容之一。文章以河南省洛陽市人民法院為例進行介紹，從為什么改，怎么改展開論述，分析了目前司法所存在的問題，認為改革將使人民群眾訴訟更加便捷，讓法官更加專注。并提出吸收和借鑒地方實踐經驗，推動改革。

堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度，是本輪司法體制改革的目標之一。加強對審判輔助事務的管理，也成為本輪司法改革的一項重要內容。近年來，河南省洛陽市中級人民法院大力加強訴訟服務中心建設，對審判輔助事務進行集中管理，讓法官專心審判工作，實現“機構扁平化、管理集約化、服務一體化”這一全新的訴訟服務模式，被稱為訴訟服務中心的“洛陽模式”。在最高法院《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》）公布之后，我們以“洛陽模式”為視角，探討一下審判輔助事務的集中管理。

為什么要改：困難和問題催生新的探索和變革

近年來，洛陽法院與全國很多法院一樣，面臨著一系列發展中的問題，特別是立案登記制改革之后案件數量激增，“案多人少”矛盾十分突出。2015年洛陽法院全年共受理各類案件80870件，審執結71974件，與2014年同比分別上升40.4%和46.5%，是2011年案件總數的2.15倍，但是五年來洛陽法院的編制數量并沒有較大變化。大量矛盾糾紛涌向法院，對法院審判工作的質量效率提出了更高要求，但原有那種立案大廳式、傳統的按部就班的工作方式難以應對：一是群眾不滿意，在原有的工作模式下，訴訟服務中心基本上是只承擔受理立案材料的職能，能不能立案，群眾心里沒譜；立不上案后又多次往返補充材料的情況也很普遍；立完案后，群眾對后續的訴訟過程，更是無從了解，更談不上監督。除了參加庭審，當事人基本上是被隔離在各個訴訟環節之外的。這必然導致當事人對司法的公正產生質疑。二是法官工作累。在改革前，訴訟服務中心其實只是立案一庭的一部分，相當于對外服務群眾的一個窗口。與此同時，審判庭的法官則既承受案件多的壓力，又要從事各種各樣的事務性工作，特別是在民事審判中，法官承擔了大量非審判性的工作，如送達、排期、聯系當事人、發布公告、保全等。這些輔助性的工作，幾乎占用了一個法官大部分的時間，除了開庭必須要在白天進行，查閱資料、思考案件和撰寫文書這些工作，只能利用晚上的時間完成，導致我們的法官身心極為疲憊。比如，洛陽中院去年的辦案狀元，自己承辦的案件就有170多件，加上參與審理合議庭其他案件，僅開庭數就多達三四百次。在這種情況下，還要承擔各種輔助性事務，無疑是雪上加霜，案件審理的專注度也會大打折扣。

基于以上考慮，洛陽中院改變思路，尋找一種能夠有效應對新的司法環境的訴訟服務模式。

怎么改：讓群眾訴訟更便捷，讓法官審判更專注

2013年底，最高法院將洛陽中院確定為審判權運行機制改革試點法院之一，這為解決“案多人少”矛盾、實現跨越式發展提供了難得的機遇，讓洛陽中院能夠借助于審判權運行機制改革，從宏觀層面對訴訟服務中心進行設計，將訴訟服務中心建設與審判權運行機制改革充分融合起來，對二者進行通盤謀劃、一同部署。在硬件上，洛陽中院對訴訟服務大廳進行全面升級改造，大力推進信息化建設。改造原來只有百十平米面積、只有三四個服務窗口的訴訟服務中心，實現人員集中、服務集中、管理集中，現在的大廳于去年8月份正式投入使用，面積有1800多平米，可以充分滿足新型訴訟服務中心的辦公需要。

在軟件上，洛陽中院確定了對外服務群眾、對內服務法官的“雙服務”模式。一方面，在為民服務上做“加法”，通過集中提供訴訟服務，讓當事人在訴訟服務中心可以辦理除庭審以外的所有訴訟事務；另一方面，在法官辦案上做“減法”，明確“立審執”各環節的具體權責并列出“事務清單”，對這些事務進行重新整合，將業務庭原有的各種非審判性事務全部剝離，最大限度地為法官“減負”。

1.對外服務群眾，踐行司法為民。一是完善工作職能，實現服務“一站式”。將審判輔助性事務進行集約化辦理，由訴訟服務中心集中行使訴訟引導、立案登記、訴訟費收繳、查詢咨詢、材料收轉、信訪接待、約見法官等20多項功能，讓當事人“走進一個廳，事務一站清”。二是完善服務內容，實現服務“全天候”。對特殊群體積極開展網上立案、上門立案、郵寄立案等服務；實行專家、法律志愿者咨詢服務工作制度，在訴訟服務大廳為來訪群眾義務提供法律咨詢。三是完善服務方式，實現服務“多樣化”。運用“互聯網+訴訟服務”的方式，設置信息查詢、訴訟指引系統，開通司法公開網、推廣手機APP，從自助立案，到案件查詢，再到網上申訴，全方位滿足群眾需求，實現了司法與公眾的多途徑、零距離接觸。建成審判執行一體化操作平臺，實現了對全市法院案件辦理的統一指揮、統一管理、統一協調和統一保障，全程可看、可聽、可查，實現服務與管理的有機統一。

2.對內服務法官，提升司法質效。

如果說對外服務是“破題”，是改善審判權運行機制改革外圍環境，那么對內服務則是“解題”，是對法院內部權力分配、資源整合的結構性改造，這也正是我們將訴訟服務中心建設與審判權運行機制改革相結合的重要原因。一是保障法官專注審判。對部分書記員、送達員等進行集中管理， 把送達、保全、排期開庭、卷宗整理、歸檔等非審判性事務從法官的工作中剝離出來，集中到訴訟服務中心由專人負責，讓法官專注案件審理，使辦案效率大大提高。二是優化司法資源配置。在改革之前，有相當一部分審判經驗十分豐富的老法官、老庭長甚至是審委會委員，退居二線后因為不再參與案件審理，就不再按時上班了，導致這些優質司法資源被嚴重浪費。為了解決這一問題，我們除了嚴格工作紀律外，在訴訟服務中心設置了集中保全組，安排這些同志擔任保全員，從事集中保全的工作，一方面減輕法官的壓力，另一方面也提高了保全工作的效率。同時，在訴調對接中心建設中，也安排部分老法官擔任專職調解員，充分發揮他們的專業優勢，促進矛盾糾紛的快速化解。三是有效防范司法腐敗的發生。審判事務和輔助性事務的分離，在一定程度上壓縮了法官與當事人、律師的接觸空間，特別是在訴訟服務大廳啟用后，按照規定，法官只能在大廳接見當事人，進一步降低了司法腐敗的風險。與此同時，隨著信息化程度的提高，在提升法官工作效率的同時，司法公開得到進一步擴大。目前，訴訟過程近乎全部公開，審判各環節都被置于當事人的監督之下，也使暗箱操作、利益輸送失去了空間，能夠從程序上更好地保障公正司法。

通過審判輔助事務的集約化管理，極大地釋放了一線法官的辦案效能。大訴訟服務中心運行以來，卷宗及時歸檔率較以前提高了31.7%，法律文書的平均送達時間較以前縮短了20%以上。集中保全以來，當天保全率達10.91%，三日內保全率達85.1%。2015年，案件平均審理期限縮短了11天，法官的人均結案數同比提高了30.7%，“案多人少”矛盾得到了大幅緩解。

吸收與借鑒：推進審判輔助事務集中管理

早在2014年最高人民法院《關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》（法發〔2014〕21號）中就曾明確提出：“探索審判輔助性事務集中專門處理的工作制度，讓法官專注于審判?！?015年最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見》（法發〔2015〕3號）在“推動法院人員分類管理制度改革”中提到“健全法官助理、書記員、執行員等審判輔助人員管理制度?？茖W確定法官與審判輔助人員的數量比例，建立審判輔助人員的正常增補機制，切實減輕法官事務性工作負擔”。

此次《意見》中專門單列一條，明確規定：“推進審判輔助事務集中管理。根據審判實際需要，在訴訟服務中心或者審判業務等部門安排專門的審判輔助人員，集中負責送達、排期開庭、保全、鑒定評估、文書上網等審判輔助事務”，有著重要的積極意義。

1.推進審判輔助事務集中管理的初衷及意義。關于法院審判事務及輔助事務分工的模式，有學者早在2002年就指出，“混合模式”在我國法院發展初期起到相當重要的作用，但隨著我國市場經濟的發展, 法院收案數量的持續上升、審理難度的不斷加大, 社會各界對司法公正及效率的要求也日益提高。在這種情況下,“混合模式”帶來了許多問題，“分離模式”成為我國法院必然的選擇。

當前我國司法改革已經明確了人員分類管理的目標任務，堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度，是本輪司法體制改革的目標之一?！盎旌夏Ｊ健毕颉胺蛛x模式”發展成為必然趨勢。在實現人員分類管理、區分審判核心事務與輔助性事務的基礎上，再探索審判輔助事務的集中管理，這是兩個層次的問題，即先分類、再集中。

對審判輔助事務進行類型化的集中管理，最大限度優化審判資源，使輔助人員分工明確，各司其職，有利于法官從繁雜的審判輔助性事務中解脫出來，專注于審判核心事務，專注于開庭、合議、裁判，有利于專門輔助人員的熟練操作，有利于司法人員的專業化與職業化管理，有利于提升審判的質量和效率。

2.關于審判輔助事務集中管理的方式。在《意見》之前的征求意見稿中，該條曾表述為“根據實際需要，法院可以在訴訟服務中心等部門安排專門的審判輔助人員”，有部分法院提出需要對其進行修改。理由是：將審判輔助事務全部集中于訴訟服務中心，是一種很好的做法，但有的法院根據實際，探索出來的將審判輔助事務集中于某些審判業務部門，實際效果也不錯。起草者吸納了這一建議，將該條修改為“根據審判實際需要，在訴訟服務中心或者審判業務等部門安排專門的審判輔助人員”。這就形成了上述兩種審判輔助事務集中管理的方式。一是由訴訟服務中心進行管理，像上述“洛陽模式”，使訴訟服務中心能夠“一體兩用”，對內接管審判輔助事務并保障審判，對外則為當事人和社會公眾提供訴訟服務。二是在審判業務庭等集中管理送達等審判輔助事務。例如，浙江蕭山法院根據案件類型采取集中送達方式，規定送達人員相對固定。其中，道交、刑事、行政、執行案件由民三庭、刑庭、行政庭和執行庭自行專人送達；除民三庭外，其他機關業務庭受理的民商事案件統一由速裁庭送達；人民法庭受理的案件，由法庭自行送達，同時根據當事人住所地實行交叉送達。

3.關于可以集中管理的審判輔助事務的范圍。關于審判輔助事務的范圍，學界有觀點認為 ，審判核心事務與審判輔助事務二者的區分標準為：是否需要高度的法律判斷并且能夠產生確定效力或既判力。審判核心事務是需要高度的法律判斷并能夠產生確定效力和既判力的審判事務，只能由法官行使，主要包括：一是認定事實，即根據現有的證據推定未知事實的法律活動，二是適用法律，即根據法律事實選擇適用法律的過程，三是司法裁斷，即依據認定事實和所適用法律調整、確定和處理當事人具體權利義務的活動，四是整個訴訟程序的指揮權。在審判實踐中，應主要包括調解、開庭審理、案件評議、文書制作、宣判等與裁判直接相關的工作以及部分判后延伸工作。審判輔助事務主要是指在案件處理過程中，僅具有一定的專業化要求和程序性、重復性，且不具有司法判斷，對操作者法律素養要求不高的事務，通?？梢越唤o司法輔助人員來處理。因輔助審判衍生、從屬于司法審判，故不能超越審判權，且須以審判權運行為中心。審判輔助事務不介入或干預案件實體審理和裁判，最終體現為規范審判的活動。還有觀點提出 ，審判輔助事務有廣義和狹義之分。狹義上的審判輔助事務，是指與案件實體審判相關、以服務審判工作為宗旨的各類司法輔助性工作，具體包括立案審查、分案排期、訴訟材料發送、財產和證據保全，辦理委托鑒定評估和審計、調查取證、訴前調解、庭審筆錄制作、法律文書印發、法律文書上網、上訴移送、案卷歸檔等一系列輔助性事務。廣義上的審判輔助事務還包括歸納與整理訴訟爭議焦點、準備與案件審理相關的參考資料、起草法律文書、完成與審判相關的調研、宣傳等與審判事務緊密相關的事務性工作。

筆者認為，當前司法改革文件中對審判輔助事務沒有明確的界定，但對審判輔助人員的概念、職責等進行了明確。我們參照審判輔助人員職責，可以界定審判輔助事務的范圍。《四五改革綱要》在“推動法院人員分類管理制度改革”中明確提出“健全法官助理、書記員、執行員等審判輔助人員管理制度”；《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》對法官助理、書記員的職責進行了明確。法官助理在法官的指導下履行以下職責：(1)審查訴訟材料，協助法官組織庭前證據交換；(2)協助法官組織庭前調解，草擬調解文書；(3)受法官委托或者協助法官依法辦理財產保全和證據保全措施等；(4)受法官指派，辦理委托鑒定、評估等工作；(5)根據法官的要求，準備與案件審理相關的參考資料，研究案件涉及的相關法律問題；(6)在法官的指導下草擬裁判文書；(7)完成法官交辦的其他審判輔助性工作。書記員在法官的指導下，按照有關規定履行以下職責：(1)負責庭前準備的事務性工作；(2)檢查開庭時訴訟參與人的出庭情況，宣布法庭紀律；(3)負責案件審理中的記錄工作；(4)整理、裝訂、歸檔案卷材料；(5)完成法官交辦的其他事務性工作。

上述輔助性事務，哪些是需要集中管理的，哪些是不需要集中管理的，洛陽中院在對訴訟服務中心進行改造升級過程中也遇到了這一問題。由此洛陽中院將書記員分為隨案書記員和駐庭書記員兩種，僅對隨案書記員、送達員、保全員等實行集中管理。駐庭書記員則緊緊跟隨審判團隊，輔助審判長、法官等完成庭前證據交換、調查取證、案件調解等工作。

《意見》中對哪些審判輔助事務集中管理，明確列舉了“送達、排期開庭、保全、鑒定評估、文書上網”這幾項，但之所以又加上“等”字，說明不僅限于明確列舉的這幾項。各地法院可以根據審判實踐需要，在上述關于審判輔助人員職責界定的范圍內，對其他審判輔助事務實行集中管理。

但需要注意的是，并不是所有的審判輔助事務都適宜集中管理，一些與審判核心事務密切相關的輔助性工作，不適宜進行集中管理，如審查訴訟材料，協助法官組織庭前證據交換；協助法官組織庭前調解，草擬調解文書等，這些工作雖然是由法官助理來完成，屬于輔助性事務的范圍，但其與審判核心事務密切相關，實行集中管理不利于審判團隊的作用發揮。因為在當前司法改革中，試點法院關于審判團隊中的要求一般是，員額法官、法官助理、書記員的配置比例不低于1∶1∶1，輔助人員要以員額法官為核心，突出法官的辦案主體地位。為保障審判團隊力量的充分發揮，對與審判核心事務密切相關，與當事人實體權利處分密切相關的事務，適宜由審判團隊中的輔助人員完成，不適宜進行集中管理。對具有程序性、重復性，與審判核心事務相對分離，且不介入或干預案件實體審理和裁判的事務，實行集中管理的效果較好。

（作者單位：河南省高級人民法院、上海政法學院）