正視村規背后的基層治理難題

文/史洪舉

正視村規背后的基層治理難題

文/史洪舉

近年來，涉及基層鄉村治理的村規民約始終處于輿論關注的風口浪尖。有依靠村規民約限制份子錢金額遏制“辦酒席”之風的；有依靠村規民約曝光“不孝”子女、小偷小摸的；還有以村規民約設置“違規辦宴席認識費”的。應該說，公眾對這些村規民約的態度是有彈有贊，尤需注意的是，雖然有些村規民約處于法律模糊地帶，但不能否認的是，此類村規民約取得了立竿見影的效果。其背后所暴露的正是在熟人社會向陌生人社會轉型時基層鄉村治理所面臨的種種難題，以及基層組織如何發揮村規民約的積極作用，在法治框架內發揮自治空間。

村規民約主要指村民在自治過程中，在法律法規范圍內，為維護本村的秩序、社會公共道德、村風民俗等所制定的約束規范村民行為的制度。根據村民委員會組織法，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉級政府備案。但不得與法律法規和國家政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利。村民委員會成員應當遵守并組織實施村規民約。

當前，村規民約在發揮基層自治作用時可謂利弊相生。大多數村規民約均起到了移風易俗，維護社會公共道德與本村正常秩序的正面作用。如云南省文山市天保村依靠一份全體村民“簽字畫押”的“村規民約”，使全村辦酒席的場次減少了85%左右，為老百姓直接節約資金300余萬元。而反面的事例也很常見，如在一些偏遠地區，仍然有這樣的規定：要求出嫁的女兒不參與家庭財產的分配，或者要求出嫁的婦女無論是否在新居住地取得土地承包權，均需立即放棄原承包土地。這些村規民約顯然違反了相關法律，侵犯了婦女的合法權益，而且加劇了家庭成員乃至村民與基層組織之間的矛盾對立。

此外，必須注意的是，還有一些村規民約雖然逾越了法律，卻凸顯出基層治理的窘境與兩難。近日，華陰市華西鎮羅西村出臺要挾性規定，不交垃圾清運費就不收養老保險、合作醫療等費用，取消一切政府優惠政策，不予辦理一切事務。事后，村干部表示這是為了督促村民交費支持環境衛生工作，不會真的借此不給村民辦業務。不交垃圾清運費就取消政府優惠，不予辦理一切事務顯然侵犯了村民基本權利，應予以糾正。而此類“要挾”式村規民約的背后是在處理涉及絕大多數村民利益的環境衛生、公共服務、村容村貌時，對部分不守規則、缺乏公共意識者約束無力的尷尬現狀。或者說，這些具有善意初衷的村規民約常常處于如果懲戒嚴厲則成效明顯，但違反法律，要是毫無懲戒又形同虛設，不被遵守的悖論中。

公共服務中常見搭便車行為，即在一個共同利益體中，有極少數不自覺、無公共意識者意圖不付出任何成本而坐享利益。與城市中部分小區業主不交物業費卻坐享相關服務一樣，上述事例鄉村少數不交垃圾清運費者不僅未受任何損失，反倒與交費村民享受著同樣清潔美麗的環境。其投機行為如得不到有效遏制，顯然對絕大多數守規則、積極履行公共義務者不公，長此以往，必定會帶來負面效應，降低他人參與公共事務的積極性，最終釀成公地悲劇，導致鄉村環境治理陷入混亂。這也正是上述有違法嫌疑卻獲得多數人點贊的村規民約的優勢所在，即以村規民約形式將法律沒有規定的空白地帶進行約束管理，懲戒少數不守規矩者，以此促成鄉村基層良好秩序。

在當前的主流語境下，法治的地位越來越重要，社會治理走向良性循環必須首先依靠法治的力量。但是，法律不可能事無巨細地對所有事務加以規范，否則可能出現法多擾民的結果，無端增加社會治理成本。必須認識到，在現代法治社會，基層鄉村治理絕不能忽視村規民約這一有效的基層自治模式。法治社會仍應為基層組織自我治理的村規民約留下適當空間，以彌補法治觸角不能有效波及領域或者本該留給基層組織自我管理的領域。如村民是否應交垃圾清運費及交納多少，如何懲戒違規者等細小事項，不可能由法律法規深度介入，只能交給基層組織根據當地具體情況以村規民約形式加以規范。

由此，對于村規民約就需設定相應邊界，避免其違反法律而無效。村規民約的底線應是村民委員會法所規定的“不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。在法律的空間之內，判斷村規民約是否具有正當性，還應參考公序良俗等重要因素，以及是否能夠平衡權利義務關系，是否能夠維護社會公平正義，是否契合社會基本常識和公眾普遍良知。

譬如，對于不交垃圾清運費者，不收養老保險、合作醫療等費用等于直接剝奪了其享受國家基本養老保障和醫療保障待遇，侵犯了村民基本權利。但是，取消鋪張浪費辦理酒席者的低保待遇則未嘗不可行，因為低保屬于預期可得利益，不屬于合法財產權利。而且，對于違規辦酒席者，有理由據此認定其鋪張浪費，不符合低保條件，理當將領取資格讓渡給更需要的人，這與一些公司或單位的考核機制非常相似。

實踐中，還有一些村規民約或村民會議直接剝奪了部分人參與“分紅”的權利，這看似侵犯了其合法權益，實則具有正當性與合理性。之前，由于種植耕地需要繳納各種稅費，承擔集體義務勞動，一些村民或“懶漢”為逃避責任，主動將承包地退還給村集體組織。此后村集體土地被征用時，村規民約或村民會議要求以土地多少而非以人口多寡來“分紅”，自然“侵犯”了此類人的利益。但這種侵犯或剝奪相關資格的做法遵循了權利義務相統一的原則，并起到了獎勤罰懶作用，能得到司法機關認可。

作為村民自我約束、自我管理，維護本村秩序、社會公共道德、村風民俗的村規民約，只要不與法律法規和國家政策相抵觸，不侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利，都應得到遵守。尤其是，不宜武斷地認為凡是設有罰則的村規民約均屬無效，否則在是否遵守規則均與切身利益掛鉤的現實語境下，沒有任何罰則的村規民約定然會被視為兒戲而得不到尊重，鄉村治理向良性發展也將成為空談。

同時，要想破除基層鄉村治理中村規民約要么約束無力，要么突破法律的窘境，就應正視基層治理過程中面臨的難題與困境，在法律框架下尋覓村規民約的治理空間。如嚴格按照法律規定的程序充分征求吸納各種意見，做到利益各方的充分博弈，取得多數人的認可與接納，以促進人們自覺遵照執行。

具體而言，需嚴格按照村民委員會組織法規定的程序，以召開村民會議的方式制定或修改村規民約。要求有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，且經到會人員的過半數通過，并報鄉鎮政府備案。鄉鎮政府則應盡到高度審核義務并接受村民監督舉報，特別應對相關罰則進行合法性審查，避免處罰條款模糊不清、難以執行，與法律法規相抵觸甚至成為剝奪少數人基本權利的“多數人的暴力”。有條件的地方，還可由政府或村集體聘請法律顧問，對擬出臺的村規民約進行把關，避免其在法律方面出現“先天缺陷”。

簡而言之，在全面推進依法治國的今天，仍不能忽視村規民約的基層鄉村自治作用，理當為其留有適當空間。注重對村規民約的提升改造，注入法治內涵，提供法律保障，促進村規民約更加科學、周全，樹立起應有的公信力與權威性。作為破解鄉村治理難題不可或缺的制度力量和基層社會治理中法律的有益補充，村規民約能更好地調和村民權利義務關系。

（作者單位：河南省南召縣人民法院）