警惕偽城鎮化現象

文/張全林

警惕偽城鎮化現象

文/張全林

改革開放30多年來，城鎮化建設雖然取得了顯著成就，但也要清醒地看到，長期以來各個地方都把推進城鎮化簡單地等同于城市建設，有的是過分地注重城市建成區規模的擴張而忽視了城市人口規模的集聚，而有的則只看重城鎮人口占比，城市基本公共服務、基礎設施和資源環境等方面則嚴重配套不足。

我們提出的新型城鎮化，不應是簡單的人口比例增加和城市規模、建筑面積擴張，而應是產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變過程，是以人為本、公平共享的城鎮化。

城鎮化率不能全面反映城鎮化發展水平

城鎮化水平是衡量一個國家和一個地區社會經濟發展水平的重要標志，城鎮化率是衡量城鎮化水平的重要指標，也是相關考核硬性達標依據，但不能作為唯一標準。目前有常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率兩個指標，這兩個指標含義不同，數據存在差異，我們通常以城鎮常住人口占該地區常住總人口的比重來衡量城鎮化水平。

城鎮人口的實質內涵是居住在城市或集鎮地域范圍之內，享受城鎮服務設施，以從事二、三產業為主的特定人群，它既包括城鎮中的非農業人口，又包括在城鎮從事非農產業或城郊農業的農業人口，其中一部分是長期居住在城鎮，但人戶分離的流動人口。

國家統計局規定，常住人口城鎮化率統計方法為：城鎮化率=城鎮人口/總人口（按常住人口計算），后來又改為城市常住人口與農村常住人口之比。

常住人口城鎮化率的計算中，常住人口是個關鍵數據，但這個數據的來源卻值得商榷。所謂常住人口，是以在居住地常住半年為標準的，而在統計的實際操作上很難把控。比如同是一個人，很有可能在統計表冊里，既是農村常住人口，又是城鎮常住人口，在計算城鎮化率時，他既在分子中，又算在分母中，這樣計算出來的城鎮化率，其真實性就可想而知了。用這個干巴巴的數據去衡量城鎮化水平，有點自欺欺人。

再說戶籍人口城鎮化率，仍然比較低，許多城市把農業的轉移人員僅僅當作生產者、當作勞動力，因為資源緊張等各種原因極不情愿接受他們本人和他的家屬進入城市成為市民。事實上，在將近7億城鎮人口中，有將近一半的人口不是真正的城市市民，這就是專家所說的“半城鎮化”或“偽城鎮化”。

“被城鎮化”不是真正的城鎮化

現行城鎮化行政推進機制無疑是“被城鎮化”的始作俑者。有媒體調查發現，盡管中央三令五申強調，推進新型城鎮化不能靠行政命令、搞運動式，一些地方層層分解、相互攀比、調整口徑，依然存在人為推高城鎮化率數字亂象，影響新型城鎮化水平與質量持續提高。

在特大城市限制人口、中小城鎮擴容的情況下，一些中小城鎮迫切希望加速發展，紛紛提出在2020年、2030年人口倍增的目標。國務院有關部門數據顯示，截至2016年5月，全國縣以上新城新區超過3500個，規劃人口達34億。這些規劃能容納全世界近一半人口的新城，誰來住？

目前，很多中小城鎮城鎮化和產業化脫節，到處建空城，造成小城鎮“失血”大于“輸血”。熱衷于做這樣的表面文章，很大程度上與官員的政績評價體系有關，同時也是某些領導干部“拍腦袋”定規劃的結果。離開了實事求是和科學精神，出臺的規劃越宏大，越有“氣魄”，留下的后遺癥越難治。

新型城鎮化的突破點是靠活的市場機制，而不是強硬的行政手段。中央提出“促進房地產業兼并重組，提高產業集中度”的目標，這是值得地方重視的一個信號。靠行政手段擴大中小城市規模，直接后果就是資源的“空間錯配”，形成浪費型建設。規劃人口畫出的“大餅”，必然使去庫存雪上加霜。

不少地區在推進戶籍改革過程中，同步開展撤縣設區，撤鄉鎮設街道。借助統計口徑改變，大量農民轉身變為城鎮常住人口，一次性“被城鎮化”。即便其他城鎮化工作都不開展，也能使城鎮化率穩步提升。有些地區相關負責人甚至希望通過撤縣設區，郊區大量農村人口全部統計為城鎮戶籍人口，來保證戶籍人口城鎮化率指標如期完成。可見，盯住數字玩游戲，弄不出來實實在在的城鎮化。

“逆城鎮化”現象亟待政策干預

與“被城鎮化”形成鮮明反差的是，農民該城鎮化的未城鎮化，也使城鎮化的有關考核呈現尷尬之態。近年來，一些城市的市郊拆遷項目增多，加上國家各類惠農政策出臺，農村土地帶來的利益不斷豐厚，一些農民工不愿意舍棄農村戶口，甚至很多原有城市戶籍的人口，也希望換成農村戶籍，分享發展成果。浙江、江蘇、江西等省部分地區頻發農村籍大學畢業生“非轉農”現象，越來越多的農村籍畢業生把戶口遷回農村。此外，一些農村籍大學生，考錄為公務員、財政全供事業編之后，戶口仍留在農村，長期不轉走，繼續分享村集體的各種收益，既不符合公平原則，又不利于城鎮化的正常推進。此類制度因素從一定程度上間接促成了目前的“逆城鎮化”現象。

應該看到，土地政策改革也是影響城鎮化的重要因素。解決農民工“城市難留”是矛盾的主要方面，但“農村難舍”的問題也不容忽視。有關政策規定，農民進城落戶不得強制退“三權”，即不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。這里面傳遞出的以人為本的執政理念，值得稱道。但從長遠來看，這不僅影響農村現代化的實現，也阻礙農民向城市轉移。農村土地制度改革已經嚴重滯后，跟不上形勢發展，同時，土地市場萎縮、配套政策滯后加劇融資難等問題，成為新型城鎮化建設阻力，亟待加快試點改革，為城鎮化建設注入新動力。因此，讓農民真正地融入城市，必須在自愿的基礎上，真正與土地撇清關系。這需要用土地權屬政策改革來撬動，激發農民退出集體土地所有權占份的積極性。比如重慶市的“地票”制改革，不僅可以置換城市用地，對農民“離土進城”亦深具破題意義。目前，農村土地制度改革已迫在眉睫，這應該是破解“逆城鎮化”考慮的切入點。

宜業宜居的城鎮化才是理想的城鎮化

城鎮化最終是產業化。城市的魅力與活力從來就是深深扎根在產業之中。產業為本，就業為基，生計為先。新型城鎮化絕對不能走以前城鎮化老路，要從物的城鎮化轉化到人的城鎮化，物的城鎮化一定要服務于人的城鎮化。要轉變城市發展方式，從外延擴張、粗放發展轉向內涵為主、通過結構優化實現集約發展。此外，戶籍制度改革和建立農村土地的退出機制是農民進城的關鍵。一個重要任務是要構建有效的農村土地流轉機制，積極破解城鄉二元結構和城市內部的二元結構。打通城鄉土地轉化的渠道，加快征地制度改革，解決好被征土地的農民轉移到城市后就業、住房、社會保障問題，保障被征地農民的長遠生計。

讓產業作支撐，農民心里才踏實。強化現代產業體系支撐，是城鎮化能否成功的關鍵所在。“以產興城、依城促產、產城互動、產城一體”的思路，才是當前城鎮化的命門所在。以產業集聚帶動產業升級，進而帶動城市價值提升，是解決農民進城后顧之憂的基本點。讓遍布城鄉的農民創業園、產業園區、產業聚集區、開發區，形成從農村到城市、從低端到高端梯次發展的“大眾創業”鏈，是城鎮化不可或缺的物質基礎。

讓農民失去土地后又有錢掙，才是城鎮化的出發點。城鎮化不是讓農民失業，更不是讓農民懷揣補償款吃喝一輩子，而是讓農民有事做，有可觀的收入。社區選址時，產業為基，就業為本，讓農民可以就近上班。如果有創業條件，可以扶持其進創業園自主創業。

讓農民享受到市民待遇，才是城鎮化的歸宿。新型城鎮化關鍵是農民生存方式的變革。備齊“硬件”，創新“軟件”，是城鎮化的必做功課。城鎮化的農村社區要實現通公路、自來水、電、有線電視、寬帶、天然氣，有公共服務中心、標準化衛生室、連鎖超市、文化活動室、科技文化中心、小學和幼兒園、養老院、特色農民創業園、污水處理廠。同時，在戶籍登記、公共教育、就業服務等方面，農民與市民實現同權、同待遇。這樣的城鎮化，好看又實惠，農民當然拍手稱快，這才是地道的城鎮化。

（作者單位：河南省淮濱縣委組織部）