從“替民作主”到“由民作主”的轉變
——江蘇省張家港市楊舍鎮基層群眾自治制度新探索

文/陳國慶/

從“替民作主”到“由民作主”的轉變
——江蘇省張家港市楊舍鎮基層群眾自治制度新探索

文/陳國慶/

城鄉社區是社會構成的基本細胞，是黨和政府服務群眾的橋梁紐帶，加快提升城鄉社區服務管理能力，是基層社會治理的重心所在。隨著經濟社會的快速發展和深入轉型，基層治理環境、主體、對象等要素也在發生著深刻變化，楊舍鎮動遷社區比重達到51%，新市民比重接近50%，村、社管理職責重疊、人戶分離等現象突出，群眾需求多元化與村（社）管理行政化之間的矛盾，群眾民主意識增強與村（社）“替民作主”慣性思維之間的矛盾，逐步成為當前基層社會治理中的重要矛盾。

近年來，經開區（楊舍鎮）堅持以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指引，按照習總書記系列重要講話和對江蘇的最新工作要求，著力推進“民生面對面”“精神民生”等創新舉措，積極探索以黨建引領的基層社會治理新途徑。特別是在深化完善村（居）民自治方面，貫徹依法治國理念，按照“有法依法、有規依規、無規自治”的原則，緊緊圍繞“民主議事、群眾得益”的主題，突出“黨建引領、村（居）民自治、多元共治”的重點，首批在全鎮8個村、7個社區同步實施深化村（居）民自治試點，探索建立“基層黨組織領導—村（居）議事會民主協商—村（居）代表大會民主決議—村（居）委組織實施—村（居）務監督委員會民主監督”的基層群眾自治新機制，取得了實質性進展，初步形成了“五步工作法”。截至2016年8月，區鎮98個村（社區）中，已有86個村（社區）召開了村民大會和居民代表大會，選舉產生村（居）民議事會，解決各類問題500余件，百姓滿意度持續攀升，政府公信力顯著增強。

第一步，轉好一個觀念，確立居民群眾主體地位?；鶎狱h組織和村（居）委會究竟是“替民作主”的前臺，還是“由民作主”的后盾？試點前，大家認識并不一致，不少同志擔心“一放就亂”。通過深入學習村（居）委會組織法，通過專題培訓和外出考察，特別是通過開展“政社互動”“三社聯動”生動實踐，許多同志逐漸認識到“替民作主”是傳統思維，“由民作主”是大勢所趨。居民群眾是社區的主人，“由民作主”就是要改變行政化的“大包大攬”，放心、放手、放權地讓居民群眾“當家作主”，真正實現“村情民知、村事民議、村官民選、村策民決、村財民管、村務民督、村績民評、村利民享”。為統一認識、凝聚共識，鎮黨委、鎮政府制定下發了《關于深化村民自治工作的指導意見》，由鎮領導負責宣講和培訓，并把加強基層黨組織建設、落實“政社互動”兩份清單和村（社區）文明指數等作為基層干部履職考核的重要內容，從機制上促進“替民做主”向“由民作主”的轉變。觀念一變天地寬，“由民作主”激發了居民群眾“善治能治”的主人翁精神。在廣大居民群眾的支持和參與下，有效解決了“毀綠種菜”“違章搭建”“小煤爐”“地下垃圾場”等老大難問題。

第二步，把好一個方向，確保黨建引領有力有效?；鶎尤罕娮灾蔚膶嵸|是多元主體共治。多元必須有核心，黨組織就是統攬統領基層群眾自治的核心力量。試點中，我們堅持把黨建引領貫穿和滲透到村（居）民自治的各個環節、各個要素。既加強統一領導，又注重分類指導；既加強目標引導，又注重過程掌控；既加強制度設計，又注重工作落實。比如，對“撤村建居”社區黨組織和黨員，試行將轄區內的“兩新組織”流動和離退休黨員全部納入村（社區）黨組織實行“兜底”管理，確保黨組織有效覆蓋；又如，在試點村（居），嘗試建立“五議兩公開”的黨群議事規則，即黨員群眾建議、村黨組織提議、村務聯席會議商議、黨員大會審議和村民（代表）會議決議，全部實行表決結果公開和實施情況公開，黨務、村務更加透明，基層黨組織“服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定”的作用更加明顯。

第三步，開好一個大會，確保村（居）民會議名至實歸。根據村（居）委會組織法，村（居）委會負有召開村民會議之責；凡涉及村（居）民重大利益事項，須經村（居）民會議討論決定。但實際上，由于部分村民外出務工或不愿意參加等原因，通常由村（居）民代表會議代替村（居）民會議，一些地方幾年不開或開不起來村（居）民會議的情況帶有普遍性。我們認為，沒有村（居）民參與的最大化，就沒有村（居）民自治的最大公約數。為此，在統一部署、廣泛發動的基礎上，想方設法、務求實效地開好村（居）民會議，主要采取黨員干部“包組入戶、包干負責”，并結合戶代表推選、自治章程征求意見等工作，挨家挨戶發放《告村民書》，讓每一位村民真正明白參加村民會議的權利與義務、榮譽與責任，營造村民自治、人人有責、個個參與的濃厚氛圍。善港村是一個有兩萬多名外來人口，7800多名本地村民和2006名戶代表的大型村，也是召開村民會議的試點村。通過制定一整套可復制的工作流程，實際參加村民會議的戶代表達到了2002名，到會率99.8%。村里老黨員反映，像這樣盛大的村民會議場面，有好幾十年沒有見過了。

第四步，訂好一個章程，確?；鶎幼灾我幏哆\作?；鶎尤罕娮灾问墙⒃谝婪ㄖ卫?、依規辦事的基礎之上。實踐中，我們按照“有法依法、有規依規、無規自治”的原則，確立“內容合法合規、要求合理合情、操作簡便簡捷”的基本思路，全面、深入、扎實地推進村（居）民自治章程和與之配套的實施細則，以及村規民約、居民公約等社會規范的制定工作。一方面，大處著眼，做實自治章程內容，章程涵蓋集體資產收益分配、征地安置、土地流轉、農房建設和“三違整治”等群眾關注的實體內容，完整地體現全體村（居）民意志；另一方面，小處著手，規范行為養成，重點對“政策法規之外、道德情理之中”的鄉風民俗進行再規范、再細化，增強鄉規民約的針對性和操作性。試點村和社區的自治章程，全部在村（居）民會議的審定通過后頒布實施。李巷村在制定村民自治章程時，采納了村民建議，把鄉村道路改造、便民餐廳管理、門衛道閘設置等民生實事項目納入村（居）民自治，既讓村民在民生項目規劃、實施、評價等環節享有充分的知情權、表達權和監督權，變政府“配菜”為群眾“點菜”；又擴大了村民自治覆蓋面，讓村民更好地行使“當家作主”的權力。

第五步，搭好一個平臺，確保“由民作主”落到實處。實踐中，我們遇到了一個比較敏感的話題，就是群眾的意愿、需求、呼聲和建議，究竟由誰表達、由誰主張、由誰溝通、由誰監督實施才最公正、最合理？經過反復推敲、比較和試運行，我們著眼“還政于民、還權于民”的制度設計，在現有村民會議、村民代表會議、村委會、農村集體經濟組織、村務監督委員會基礎上，創新設立了又一基層自治組織——村（居）民議事會。議事會成員視村（居）規模而定，一般在5至15人，推選理事長1人，主要由老黨員、老村干部和熱心村（居）事務、在群眾中有較高威信和具有一定管理能力的村（居）民組成。為健全議事制度，我們指導試點村（居）明確了議事會主要職能、議事范圍和工作流程，厘清了議事會與基層黨組織、村（居）委會和其他自治組織的關系，細化了議事會內部管理章程，確保議事平臺規范運行。晨陽社區議事會成立兩個月，3次議事，解決了3件困擾社區治理的急事難事，分別是新增私家車車位、消除毀綠種菜和解決“僵尸車”。倉基村把“股權改革實施細則”交由議事會民主協商、村民代表會議決議，順利完成了“股權固化”試點。

經過一段時間的持續推進，楊舍鎮村（居）民自治工作取得了初步成效。但我們也清醒認識到，村（居）民自治工作是一項長期的、復雜的、系統的工程，要真正有效自治任重道遠。楊舍鎮將進一步解放思想、創新理念，大膽實踐、穩妥推進，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，深化完善村（居）民自治制度體系，不斷提升基層干部和群眾的自治能力，匯集和依靠群眾的智慧力量，積極探索村（居）民自治的可復制模式，為全市社會民生建設邁上新臺階作出新的貢獻。

（作者系江蘇省張家港市楊舍鎮黨委副書記）