“土地財政”對勞動者的排擠及治理

張義柱

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“土地財政”對勞動者的排擠及治理

張義柱

土地是人們賴以生存的重要自然資源，“土地財政”又是政府行為的功能異化行為。因此，研究“土地財政”現象可以清晰地揭示公共資源資本化和政府行為異化所產生的經濟危害，為更好地利用公共資源和約束政府的行為尋找理論依據和對策。

一、“土地財政”對經濟的危害

“土地財政”對經濟的危害是多方面的，主要體現在如下四個方面。

（一）人為改變了產業結構

“土地財政”通過低于成本價向制造業企業供給土地，放松企業對工人的勞動保護和福利等，甚至放松企業對環境的破壞，從而降低了制造業的經營成本，使本來需要淘汰的工藝得以使用，不能使企業的技術得以強制性地升級。同時，土地在非農化使用時，必須進行大量的基礎設施等政府投資，而這種投資又主要推動房地產業的發展。因此，可以看出，“土地財政”主要推動了低端制造業、地方性基礎設施建設、房地產等產業的發展，這些產業的發展不是來自于市場自然形成的需求，也不是來自于企業的技術進步，而是來自于政府的人為推動，這樣形成的產業結構是畸形的，不平衡的，也是不可持續的。

（二）人為抬高房地產價格，使經濟出現泡沫化

“土地財政”利用我國現階段的城鎮化特征人為抬高房地產價格。由于我國經濟發展和產業結構的升級，第一產業比重逐漸下降，二三產業比重不斷提高，經濟的重心和就業的機會不斷向城市移動，這就是我國正在發生的城市化進程。而這個過程中，人們對城市的住房需求不斷增加。“土地財政”正是基于人們對城市住房需求的不斷增加，從而抬高商住用地的價格，增加土地出讓金的收入，這也抬高了房地產的價格。

在我國目前股票市場等資本市場不夠完善的情況下，人們的投資渠道較少。房地產價格的不斷上漲就吸引了大量投資者，這反過來又加劇了房地產價格快速上漲。人們對房地產進行不斷投資是基于房地產價格的過快上漲的市場預期，而這種預期的形成實際上是由地方政府的“土地財政”行為導致，而不是經濟發展的內在需求，這種預期是不可持續的，必然引起房地產市場的波動。建立在不合理市場預期之上的投資，一方面使投資偏離了經濟的內在需求，使這種預期不能持續，不能兌現，使房地產投資出現泡沫化；另一方面，就是市場的暫時繁榮，搶占了其他產業發展所需要的經濟資源，使房地產業出現“一枝獨秀”的局面，這種畸形的產業結構會降低整體經濟的效率，長期下去，必然導致房地產市場泡沫的破裂。

（三）大量消耗土地資源，造成資源、環境壓力

“土地財政”需要大量消耗土地資源，在我國人地矛盾突出的現實的約束下這是難以為繼的。“土地財政”一方面通過抬高房地產的價格提高了居民的生活成本，另一方面由于對制造業用地的過多提供造成了土地資源的浪費，這種土地資源的使用是效率低下的。由于對土地資源使用的效率低下，對土地資源的保護就缺乏經濟基礎，這就人為地加劇了我國的人地矛盾，更不利于土地資源和環境的保護。

（四）經濟活動的短期化、互斥化

“土地財政”把我國非常寶貴的土地資源進行貼現變賣，刺激了當前的投資，特別是房地產業的投資。由于人為地改變了對房地產的需求，包括制造對房地產居住需求的緊張狀況和人們對房地產業的投資需求，使房地產業出現暫時的繁榮，這就使經濟活動出現短期化，不但支撐房地產業繁榮的土地資源是難以為繼的，而且支撐房地產業發展的相關產業、居民收入和對房地產的需求都是不能夠持續的。

“土地財政”還使經濟活動出現了互斥化，具體表現在：房地產業的“一枝獨秀”與其他產業的發展相排斥，房地產業的過高利潤率過度吸引了經濟資源，影響了其他產業的發展；房地產的高價格與居民生活相排斥；“土地財政”對土地資源的消耗與資源、環境保護相排斥等。

二、“土地財政”對勞動者的排擠

（一）居住、生活成本的提高對勞動者的排擠

“土地財政”利用居住是居民的必需品和生活服務隨人而定、不能流動的特點，人為抬高商住用地的價格，抬高了居民的居住、生活成本。居住、生活成本的提高，核心是“土地財政”收入和資本獲利造成的，這實質上是部分剝削了城鎮勞動者的收入，這樣的剝削造成了收入分配的不公，使一部分房產所有者依靠租金生活。這顯然不利于整體經濟效率的提高。

（二）人力資本積累受阻對勞動者的排擠

廣大勞動者在城鎮工作、生活，不僅需要住房，而且需要教育、醫療等各種其他服務。而由于高房價、高房租大量使用了居民的收入，這就擠占了居民用于教育、醫療等方面的開支，這種情況使廣大勞動者的人力資本積累受阻。而隨著我國經濟的不斷發展，產業結構不斷升級，這就要求廣大勞動者的人力資本不斷積累和升級。而廣大勞動者的人力資本積累受阻顯然不能適應就業崗位對勞動者技能的要求，也就是說，勞動者難以實現充分就業，這對勞動者的生活起著威脅和排擠作用。

（三）產業的不可持續對勞動者的排擠

“土地財政”由于特殊的政策造成地區性基礎設施、房地產、低端制造業的繁榮，但這些產業的發展擠占了其他產業發展所需要的經濟資源，經濟發展的不協調導致經濟發展不可持續。當產業結構被迫需要調整升級時，勞動者不得不承擔產業結構調整升級的成本，如勞動者技能轉換的成本、勞動者的地區遷移成本等。由于產業結構升級是不連續的，勞動者技能的轉換也是不連續的，這種技能轉換不能在勞動實踐中逐漸得以實現，而是需要勞動者進行專門的學習、培訓才能實現。這不但增加了勞動者的就業成本，而且可能造成勞動者的結構性失業。這就在不同程度上排斥了勞動者，使生產的發展與勞動者技能的提高和勞動者的就業不能同步。

三、對“土地財政”的治理對策

“土地財政”實質是地方政府的企業化經營行為，它背離了政府的公共服務目標，對經濟和勞動者造成了廣泛的傷害，必須從根本上給予治理。

（一）理順政府財政管理體制

“土地財政”也有地方政府面臨的財政困難的現實原因。在我國分稅制改革以后，特別是經濟欠發達地區，其要承擔的公共服務責任與其可以支配的財力之間存在缺口，這成為欠發達地區要克服的財政困難。因此，中央政府要完善政府間的財政轉移支付制度，使各個地區、各級地方政府都能夠提供與地方經濟社會發展相適應的公共服務，保證勞動者在各個地區都能得到大體相當的均等化服務水平。在地方政府的財政預算問題得以解決之后，地方政府就沒有了實施“土地財政”的迫切需要，也沒有了實施“土地財政”的借口。

（二）科學制定對地方政府的評價指標

地方政府不能把自己的財政收入、GDP等作為自己追求的指標，這種企業化目標與政府的基本職能是相悖的。況且，各地的經濟稟賦、經濟發展基礎等條件差異巨大，把這些經濟指標作為衡量地方政府的業績也是不科學的。地方政府活動必須回歸到其公共服務上來，如就業、教育、科技、醫療等。因此，對地方政府的評價應指向就業、生活成本、生產成本、環保等指標上來。

（三）回歸土地公共資源的本性

土地是生產、生活所必需的公共資源，政府不應當以營利為目的來經營土地，而應當合理分配土地的使用，滿足生產、生活的各方面對土地的需求。土地資源用在它最需要的地方是土地的最有效利用。具體來講，政府要合理地規劃使用土地，把土地合理分配到住房、教育、科技等公共事業、工業商業用地等各個方面，兼顧到各個方面對土地資源的使用需求。當前的突出問題是，只重視土地使用的經濟效益，而忽視了土地也是人們生活的必需品這一特征。如各個地方的廉租房普遍過少，遠遠不能滿足廣大低收入者的住房需求。只有土地資源有效地使用在各個方面，滿足了各方面的需求，土地才能真正回歸到公共資源的經濟屬性。

（四）平衡不同流動性經濟資源的關系

資本、技術、勞動力、環境等經濟資源的流動性是不同的。地方政府的“土地財政”活動，實質上就是流動性較強的經濟資源利用其流動性強的優勢剝削流動性弱的經濟資源，這必然造成經濟發展內部的不平衡、不可持續。

實際上，資本、技術等流動性強的經濟資源來自于勞動力、環境資源的支撐、生產和創造，沒有勞動力和環境資源，就不會產生源源不斷的資本和技術。因此，我們必須處理好不同流動性經濟資源的利益關系。

平衡不同流動性經濟資源的關系，首先在制度上要禁止地方政府單純追求土地出讓金的活動，鼓勵各地方政府重視教育、科技、人力資本積累、環境保護等，這有利于地方經濟的長期發展。其次，要保障勞動者的利益，保護自然環境，防止流動性強的經濟資源對流動性弱的經濟資源的剝削。平衡不同流動性經濟資源的關系，使一個地區更加重視流動性弱的經濟資源的利益和積累，才能鞏固一個地區的生產之基、創業之基，才能保證一個地區的長期、持續發展，這樣的發展才是堅實的、穩定的。

（作者單位：鄭州航空工業管理學院經貿學院）