農村垃圾污染防治的法制完善

霍建云，　竇竹君

(石家莊鐵道大學 馬克思主義學院，河北 石家莊　050043)

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農村垃圾污染防治的法制完善

霍建云，竇竹君

(石家莊鐵道大學 馬克思主義學院，河北 石家莊050043)

摘要：美麗中國不能沒有美麗鄉村，綠色發展更不能缺少綠色農村。當前農村垃圾污染問題日益突出，嚴重影響著生態文明建設進程。因此有必要從預防和治理兩個方面完善農村垃圾污染防治的法律法規，為農村垃圾污染問題的解決、美麗鄉村以及生態文明建設提供法治保障。為解決農村垃圾污染防治法律制度的不完善、可操作性差的問題，需要轉變觀念，制定農村生態環境保護的綜合性法律，完善地方立法，嚴格和強化法律責任等。同時還要提高農民的生態法治意識，奠定農村垃圾污染防治法制實施的群眾基礎。

關鍵詞：農村垃圾；污染防治；法制

十八大報告中提出要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。十八屆五中全會上再次強調“綠色發展”理念，并將“加強生態文明建設”列入“十三五”規劃中，凸顯了生態文明建設對未來中國發展的重要意義。在生態文明建設中，農村不能缺位。美麗中國不能沒有美麗鄉村，綠色發展更不能缺少綠色農村。但當前一些農村環境污染有越來越嚴重的趨勢，其中，垃圾污染日益突出。求解農村垃圾污染離不開法治，完善農村垃圾污染防治法律制度為當務之急。

一、當前農村垃圾污染防治法制的主要問題

(一)當前農村垃圾污染防治的法律規范

目前涉及農村環境保護方面法律主要有以下幾個方面：

首先是《環境保護法》。《環境保護法》作為我國環境保護的基本法，第二條中規定“本法所稱環境”中包含著“鄉村”，第三十三條第二款規定“縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治。”而農村垃圾污染防治作為農村環境保護的重要的部分，以《環境保護法》為指導毋庸置疑。此外，該法中規定的一些基本原則和基本制度對農村垃圾污染防治具有重要的指導引領作用，如預防原則、協調發展原則、公眾參與原則以及治理、恢復與補救制度等等。

其次是關于污染防治的單行法。主要有《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。《固體廢物污染環境防治法》是我國專門為固體廢物污染防治頒布的法律，該法第二十條對畜禽糞便，秸稈焚燒做了規定。第四十九條規定“農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定。”雖沒有明確規定農村垃圾處理辦法，但為農村垃圾處理提供了一定的法律依據。《水污染防治法》第四章第四節是關于農村和農村水污染防治的規定，明確了農村相關主體的責任與義務。第三十三條規定“禁止向水體排放、傾倒工業廢渣、城鎮垃圾和其他廢棄物。”不是明確的以農村主體，但在農村垃圾處理時仍可適用。《大氣污染防治法》規定了防治大氣污染的管理體制和基本制度，第三條第二款規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環境質量達到規定標準并逐步改善。”第七十六條規定“各級人民政府及其農業行政等有關部門應當鼓勵和支持采用先進適用技術，對秸稈、落葉等進行肥料化、飼料化、能源化、工業原料化、食用菌基料化等綜合利用，加大對秸稈還田、收集一體化農業機械的財政補貼力度。”這一系列的規定，對于農村的生活和生產垃圾處理有一定的指導作用。

最后是行政法規、行政規章和以及地方性法規、地方政府規章的規定。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求“妥善處理生活垃圾和污水，解決農村環境‘臟、亂、差’問題，創建環境優美鄉鎮，文明生態村”；國家環保總局2007 年出臺的《關于加強農村環境保護工作的意見》中明確要求要加大農村生活污染的治理力度；《生活垃圾填埋場污染控制標準》也對生活垃圾填埋場進行了詳細的規定[1]；2015年住房城鄉建設部等部門出臺了《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》，其中指出了農村垃圾治理的指導思想、基本原則以及目標任務，同時提出了加強組織領導、形成工作合力、保障資金投入以及動員群眾參與等保障措施，為當前農村垃圾污染防治提供了一定的依據。另外一些地方對農村的垃圾污染防治做出了相應的規定，如江蘇省制定了《農業生態環境保護條例》[2]、《江蘇省固體廢物污染環境防治條例》，浙江省制定了《浙江省固體廢物污染環境防治條例》。河北省制定了《河北省固體廢物污染環境防治條例》，其中對農村生活垃圾處置作出明確規定。其中首次以立法形式賦予鄉(鎮)人民政府在農村生活垃圾處置中的職責，規定“農村生活垃圾由鄉(鎮)人民政府指導村民委員會、村民小組建立清運制度，實行村收集、鄉(鎮)轉運、縣(市、區)集中處置。”有利于解決農村的垃圾污染問題。

(二)農村垃圾污染防治的法制問題

在立法方面，農村垃圾污染防治的法律體系雖已初步形成，但就目前而言，農村垃圾污染防治的法律制度中仍有諸多不足，體現在以下幾個方面：

1.農村垃圾污染防治法律不完善

首先，缺乏一部專門針對農村垃圾污染防治的法律。當前關于生活垃圾處理的法律和行政法規大多是根據城市生活垃圾處理的需要而制定的，針對農村生活垃圾污染防治的特點的立法幾乎沒有。例如，我國《農業法》提出了農業保護要求，但并沒有關于農用化肥、農藥和農用塑料薄膜等農業殘留垃圾污染防治措施的具體規定。《固體廢物污染環境防治法》是我國專門針對固體廢物的污染防治制定的法律，但其大篇幅講的是城市的固體廢物。其中關于農村垃圾處理只是一些原則性、籠統性的規定，致使農村垃圾具體處理過程中缺乏具體法律的指導。

其次，我國與《固體廢物污染環境防治法》相配套的法律主要有《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》等。但是目前農村電子垃圾、廢舊包裝物等泛濫，而關于包裝物、電子產品的回收管理、農村生活垃圾以及生產垃圾處理等缺乏立法保護。即使有一些規定，也多以辦法、條例的形式出現，不僅位階低而且分散，不利于法律間、地方立法之間的協調，易導致農村垃圾污染處理過程中的混亂，阻礙農村面貌的改造提升以及農村環境的改善。地方垃圾污染防治立法不足。根據我國《固體廢物污染環境防治法》第49條的規定，地方立法機關被授予了農村垃圾處理的立法權。只有少數地方政府出臺了相關規定，大部分地區并無農村垃圾處理的地方性法規。[3]

2.農村垃圾污染防治的法律法規操作性差

農村垃圾污染防治的法律法規的操作性不強，主要體現在以下三個方面：

首先，我國關于農村垃圾污染防治的法律法規過于原則、抽象，甚至存在法律空白。《環境保護法》、《固體廢棄物污染環境防治法》等法律法規中關于農村垃圾污染防治只是進行了簡單、概括的規定，過于原則。農村污染很多情況處于法律空白狀態。例如，《畜禽規模養殖污染防治條例》中涉及到規模養殖，其中第十二條規定“對環境可能造成重大影響的大型畜禽養殖場、養殖小區，應當編制環境影響報告書；其他畜禽養殖場、養殖小區應當填報環境影響登記表。”但是在農村大部分是一些小規模的養殖，一般情況下農民不可能因為養幾頭豬、幾頭牛就去走這一系列的程序。但這些小規模的畜禽養殖場依舊會產生污水、臭氣、糞便等，并且影響周圍的居民的正常的生活。但卻因為其沒有達到填報環境影響登記表或者編制環境影響報告書的規模，環保部門無法律依據處理此類案件，使得這類小養殖場逃脫制裁。此外，城市垃圾的管理和處罰越來越嚴，致使城市垃圾向農村轉移的現象頻發，加劇了農村的垃圾污染。而目前國家并沒有具體的法律來制裁這種轉移污染的行為，使得這些轉移污染者有恃無恐。

其次，有些有關農村垃圾污染防治的法律法規中只規定了行為模式而沒有規定法律后果，降低了法律震懾力。在農村，一些企業生產造成了農村嚴重的垃圾污染，影響著當地居民的生活和身體健康，但由于法律規定的行政處罰力度有限，起不到制裁效果，一定程度上增加了污染環境者的囂張氣焰。

第三，現行有關農村垃圾污染防治的法律法規中缺乏責任主體的權利與義務的規定，特別是對國家機關、政府工作人員責任的規定。農村一部分領導干部唯GDP至上，一味的招商引資，追求經濟效益，忽視當地的環境承受能力。一方面是由于他們自身生態意識的缺乏，另一方面是國家明確法律法規的缺失，使他們意識不到自己保護環境、保證當地可持續發展、綠色發展的責任與義務。

二、完善農村垃圾污染防治法制的若干思考

農村垃圾污染嚴重影響著農村的生態文明建設，為了建設美麗農村，實現綠色發展，就要不斷地更新理念，從預防和治理兩個方面完善農村垃圾污染防治法律，為解決農村垃圾問題提供法治保障。

(一)完善農村垃圾污染防治法律的預防舉措

預防原則是我國環境法的基本原則，在解決農村垃圾污染的過程中同樣需要防患于未然。而從預防的角度討論農村垃圾污染防治法律的完善，就是要轉變觀念，改變城鄉二元結構下城市和農村環境保護的差異，保障農民的環境權益。

在環境保護方面，我國側重于城市環境利益的保護，雖經不斷發展和完善，仍突出表現為大中城市利益中心主義和大中企業中心主義的特征。[4]這種“重城市輕農村”的思想嚴重阻礙著農村生態環境的改善和提高。為了改善農村的“臟、亂、差”局面，必須轉變觀念，堅持環境公平正義理念，強調農村居民與城市居民享有平等的環境權益，強調環境政策中的公眾參與；在農村垃圾中體現“防治農村環境污染，保障農村環境持續發展，保障農村平等分配、利用環境資源、平等地參與環境污染治理”[5]等規定。

加強農村垃圾的污染防治，一方面需要實現城鄉間的環境污染治理公平，特別是實現城鄉環境污染治理資源分配、組織保障、責任承擔的公平。同時要構建環境污染防治的法律體系并規范程序，使農村居民和城市居民的環境權益在法律層面上平等。而這就需要在觀念上擺脫原有的城市中心主義觀念，制定充分體現農村環境特點的環保法律，為解決農村日益嚴重的環境污染問題提供源頭上的保障。

(二)建立健全農村垃圾污染防治的法律治理體系

環境保護要堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則，解決農村垃圾污染問題也不例外需要堅持該原則。為了加快解決農村垃圾污染問題，建設美麗鄉村，有必要從以下三個方面建立健全農村垃圾污染防治的法律治理體系。

1.制定農村生態環境保護的綜合性法律

立法是法律實行的首要環節。當前農村生態環境保護缺乏一部綜合性的法律，為了使農村的生態文明建設有法可依，垃圾處理有法可循，必須制定農村生態保護的綜合性立法。通過調研農村的具體情況，制定一部能反映農村生態環境客觀規律，有效保護農村生態環境、預防農村污染以及有效處理農村污染的綜合性法律。其包括農村污染防治措施、自然資源開發與保護規范、農村生態環境保護監督管理以及各種農村各種生態環境保護標準等方面的內容，同時把生態文明建設納入農村發展規劃中，防治農藥、化肥以及大棚農業、禽畜養殖業的污染，強化企業的管理以及解決工業“三廢”問題和城市污染向農村轉移的問題，建立健全生態農業和農業環境檢測制度，促進農業向清潔生產方向轉變。在此基礎之上，針對農村環境污染的特殊性，制定包括農村垃圾污染防治在內的專項污染治理法律。

2.因地制宜，完善地方垃圾污染防治立法

完善地方垃圾污染防治立法，需要加強地方性法規作用。地方人大應根據當地情況制定適合當地農村生活垃圾污染防治的地方性法規，地方政府制定操作性強的政府規章，推動農村垃圾防治工作走上法制化、規范化軌道。在充分研究、調查本地區的實際情況的基礎上進行制度改革，細化農村生活垃圾治理的標準和規范，避免出現照抄基本法律的情況。例如地方可依據當地的實際情況，設置農村垃圾防治的管理鏈條，加強農村垃圾管理的政府責任，不僅將農村垃圾管理納入到縣、鄉兩級政府工作目標，還推行環境衛生包片責任制。同時，根據農村居住特點，重視農村基層組織的就地管理以及村民自治的優勢，將農村環境衛生納入鄉(鎮)和村委會年度工作考核內容，定期開展檢查。[6]

此外，在地方要充分發揮鄉規民約在適用范圍內對村民行為的預測、引導、教育、評價以及強制作用。鄉規民約本質上屬于民間法的范疇，并非由國家權力機關制定，也沒有國家強制力保證實施。其本身靠一定社會群體的認可接受，并自愿將其作為日常行為規范，而一旦認可和接受，則此規則就在該群體中獲得了一定“強制力”，而這種強制力的來源正是這個群體共存所需。[7]農村的環境是村民生活的共同空間，事關每一個村民利益所在，每一位村民都有責任和義務保護自己所處環境的不受污染。因此，應將農村垃圾污染防治的一些內容納入到村規民約中，規范和引導人們在生產和生活中的行為，使其行為符合自然發展的客觀規律，符合環境保護的要求。同時，在不違背國家法律的前期下，在鄉規民約中引入懲罰、激勵機制，增強鄉規民約的效力。

3.提高現行農村垃圾污染防治法律法規的可操作性

首先，要整理現行的農村垃圾污染防治的法律法規，提高農村垃圾污染防治法律位階，修改條文中相互矛盾的地方，增加法律法規之間的協調性。《環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》等對農村生活垃圾處理進行了一般性規定，而關于農村垃圾處理的具體內容大都散落于部門和地方規范性文件中。因此，必須適時提高相關文件的法律位階，使其具有更廣泛的約束力，從而為農村生態環境保護，垃圾處理奠定法制基礎。

其次，要嚴格和強化農村生活垃圾污染的法律責任。一方面在法律中對政府、企業等各方主體的責任明確規定，強調政府在農村垃圾處理的主導作用，將責任具體到個人。新修訂的《環境保護法》中明確了地方各級政府分類處置生活垃圾和回收利用廢物的職責以及公民對生活廢物進行分類放置的義務，這在一定程度上為農村垃圾處理責任的落實提供了法律基礎。但是這只是籠統性的規定，需要將其細化、具體化。另一方面對于隨意傾倒或填埋農村生活垃圾、不按照規定實行垃圾分類、不依法將有機生活垃圾轉化為肥料等妨害農村生活垃圾污染防治的行為，立法應當規定相應的法律責任，包括行政責任、民事責任和刑事責任，以規范和引導垃圾處理行為。行政責任的形式可以多樣化，除了罰款、行政拘留等，還可以采取強制行為人收運生活垃圾、強制學習相關法律法規、訓誡、責令具結悔過等處罰措施；因為非法處理生活垃圾造成損害的，應當承擔民事賠償責任，如有具體受損害人則向受害人支付賠償金，如沒有具體受損害人但只要確實污染了環境，任何村民、村組織或基層人民政府都可以要求賠償，但賠償金只能用于支付訴訟費用和農村生活垃圾污染的防治[1]。

(三)立足美麗鄉村建設，強化農民生態法治意識

徒法不足以自行，法律只有在內化為意識，外化于行為時，才能真正發揮作用。農民作為農村生產生活的主體，其行為是否符合環境保護的要求會直接影響著農村是否能綠色發展。因此，提高農民的生態法治意識，督促其自覺踐行環境友好的行為勢在必行。唯有此，才有可能激起人們保護環境的自覺性，預防或者減少農村環境污染、生態破壞事件的發生。

為了提高農民的生態法治意識，一是要在農村不斷地深入開展環境國情、國策教育。通過一些喜聞樂見、生活化的方式，比如廣播、板報等大力宣傳、普及國家生態文明建設的方針、政策和法規，豐富農民有關生態環境保護的法律知識。二是要通過科技下鄉，定期教育、培訓等提高農民的生態環境保護能力。三是樹立典型，宣傳榜樣，發揮模范帶頭作用。在當地評選“生態文明示范村”、“生態文明建設先進個人”等并給予一定的物質和精神獎勵，營造生態文明建設的氛圍，培養節約資源和保護生態環境的風氣。在榜樣帶動的作用和物質利益面前，提高民眾的環保積極性，促使其積極地履行生態環境保護、遵守環境保護法律的義務，奠定環境執法的社會群眾基礎。[8]四是培養農民綠色環保的生活方式。生態消費則是綠色生活方式的關鍵。生態消費是以自然、和諧、環保、健康為宗旨，以追求人的物質生活需求與人的精神生活需求的高度統一為價值取向的一種有利于人類生存的消費方式。[9]這就要求農民在在消費活動中，不僅要自覺樹立生態消費的理念，堅持文明消費、合理、適度消費，還要要學會節制，選擇文明的消費方式。如在食品上追求綠色、天然，在交通工具上講究低消耗、低排放等等。只有人們自覺地盡可能減少自己的消費活動對生態環境的影響與破壞，整個社會的生態文化氛圍才會逐步形成，才會促進生態文明建設的進程。

三、結語

農村垃圾污染防治是一項復雜的系統工程，不僅要有公眾的廣泛參與，政府強有力的管控手段，科學的垃圾處理方法，更要有完善的法律來對一系列的治理防范措施進行規范。因此，完善農村垃圾污染防治的法律制度勢在必行。同時，也只有不斷完善具有國家強制力的、關于垃圾污染防治的法律，才能充分發揮其在規范農民行為并引導農民以及其他主體自覺保護環境等方面的作用，為農村垃圾污染防治、農村環境治理、美麗鄉村建設以及生態文明建設提供法制保障，為實現既有金山銀山又有綠水青山的中國夢保駕護航。

參考文獻：

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Legal System Perfection on the Prevention of Rural Garbage Pollution

Huo Jianyun， Dou Zhujun

(College of Marxism, Shijiazhuang Tiedao University, Shijiazhuang, 050043, China)

Abstract:Beautiful China can not exist without beautiful villages just like the green countryside is part of the green development of green China. But currently the problem of rural garbage pollution has become increasingly prominent which seriously affects the construction of ecological civilization process. In order to solve the problem and guarantee the construction of ecological civilization for the beautiful country, it is urgent to take measures on the perfection of the prevention and control laws and regulations. However, there still exist some problems in law system aiming at preventing the rural garbage pollution at present. For the sake of getting the problems solved about the imperfect legal system of rural garbage pollution prevention and poor operability, it is needed to change the idea of legislation, lay down the comprehensive law of rural ecological environment protection, perfect the local legislation and strengthen the legal liability. At the same time, in order to lay the foundation for the implementation of the rural garbage pollution prevention and control law, it is necessary to improve the farmers’ awareness of the ecological law.

Key words:rural garbage; pollution prevention and control; the rule of law

文章編號：2095-0365(2016)02-0087-05

收稿日期：2016-02-08

作者簡介：霍建云(1989-)，女，碩士研究生，研究方向：社會主義民主與法制教育。

基金項目：河北省生態與發展環境研究基地資助項目;石家莊鐵道大學研究生創新資助項目(Z41001)

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

DOI:10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2016.02.16

本文信息:霍建云，竇竹君.農村垃圾污染防治的法制完善 [J].石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2016，10(2)：87-91.