農村集體產權制度改革三問

本刊記者　李春艷

農村集體產權制度改革三問

本刊記者李春艷

據《經濟參考報》消息，日前，農業部發布消息顯示，今年進一步擴大農村承包地確權登記頒證整省試點至22個，與此同時，能讓農民變成村集體“股東”的農村集體資產折股量化改革試點正在全國多個地區推開，農村集體產權制度改革頂層設計也在緊鑼密鼓地籌備中，今年有望密集出臺。

業內人士指出，我國9億多農民手中掌握了數萬億元的資產，怎樣讓豐厚的家底能切實給農民帶來豐厚的實惠，是深化農村改革的核心和重點。當前各地正在試點的農村集體產權制度改革，有利于明晰產權歸屬、賦予農民更充分的財產權利，是農村集體經濟改革的重大創新。

為深入了解各地農村集體產權制度改革推進現狀及面臨的具體實際問題，記者通過多方采訪調研，發現基層對三個問題比較關注。

改革要不要馬上推進

記者在采訪中發現，我國農村集體資產情況各異，對于農村集體產權制度改革的現實緊迫性，不同地區有不同看法。部分同志認為，中西部地區或者集體經濟薄弱的空殼村、負債村，開展農村集體產權制度改革沒有意義，反而容易引發矛盾。

河南一位堅守農經戰線30年的基層干部告訴記者，當地許多農村基本沒有收入，能正常運轉全靠中央轉移支付。他認為，作為農村產權改革的基礎性工作，土地確權是很有必要的，但是要推進集體產權制度改革，別說農民沒啥意愿，就是干部也沒有太多熱情。“村里除了土地，沒啥資產，有的還欠下一屁股債，走到確權這一步，感覺就到頭了。”

“從長遠來看，產權改革是很有必要的。但是對于一些集體經濟比較落后，甚至負債累累的村，馬上推行改革，尤其是當前正在進行的股份合作制改革的意義不是很大。”山東一位農經干部也如是說。

而在我國東部、南部經濟發達地區，以及一些已經脫離農業，實際已經變成“社區”的“農村”地區，集體手中掌握的資產總量較大，區位優勢較好，增值空間較大，因此改革的呼聲很高。

上世紀80年代開始，地處珠三角核心區內的廣東南海，開始了農村集體資產的股份制改造，可以說是我國農村集體產權制度改革的急先鋒，其要解決的核心問題就是，在工業化進程的加快推進下，如何處理農村集體經濟組織成員對集體資產的收益權和分配權。時至今日，南海經過不斷完善，成為許多經濟發達地區學習借鑒的典型，隨后與之相同或類似的改革模式開始風靡江蘇、浙江等地。

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥認為，過去農村集體資產遺留的一些問題導致許多農民權益受到損害，數萬億集體資產只有做到產權清晰，才可以避免很多矛盾，很多歷史遺留問題才能得到解決。他說，“通過這個改革，使集體資產能最大化地得到利用，從長期看意義很大。”

集體股到底要不要設

農村集體產權制度改革能否收到實效，股權的科學合理設置至關重要。長久以來，對于集體股要不要保留一直是集體資產股權設置的難點，在這個問題上，各方莫衷一是。

“設置集體股既能體現資產集體所有性質，又能為村集體公共事業建設提供資金保障，應該設置集體股。”福建省晉江市農業局局長李友加認為。事實上，許多地方都采取設置集體股的方式保證村級社會公共事業開支。

地處廣東東莞鬧市區的勝和社區，坐擁價值45億元的商鋪寫字樓，每年可觀的物業出租收益是集體收入的主要來源。勝和社區黨支部書記謝錦池很無奈地說，改制為社區后，社區諸如治安管理、衛生保潔、人員工資等管理服務開支大部分都要從集體收入中扣除，僅靠財政撥款，實在是捉襟見肘。如果不設集體股，沒有每年的集體分紅，社區要保持正常運轉很難。

而對于取消集體股，湖南省常德市武陵區農經局局長夏軍也有充足理由：“設置集體股，容易造成產權的二次模糊，產生新的矛盾，村集體所需經費也可以通過提取公益金的方式解決，不一定非要設置集體股。”

內蒙古自治區呼倫貝爾市阿榮旗農牧局副局長鞏祥敏也對此深表贊同。阿榮旗在2014年被列為農村集體產權股份合作制改革試點單位后，在國家批復1個試點村的基礎上，根據地方實際，又遴選了向陽峪鎮松塔溝村、音河鄉富吉村等12個村作為試點開展此項工作。在進行集體產權制度改革中，阿榮旗將集體資產全部量化到全體成員，“如果再保留集體股，不僅沒有必要，更沒有意義，而且為以后留下了隱患。”鞏祥敏說。

對此，有關專家認為，推進城鄉基本公共服務均等化是城鄉發展一體化的重要內容，將來農村基本公共服務主要應由政府財政資金承擔。在集體經濟組織有實力的情況下，可以其經營收入支持本村（社區）的公共事務和公益事業。事實上，凡是集體經濟發達的村（社區），集體經濟組織都承擔了大量的公共服務開支，但是不能因此就把本應由政府負擔的農村公共服務經費全部壓在集體經濟組織身上，不能以解決農村公共服務開支為由設置集體股。同時，隨著改革的深入推進，集體經濟積累逐漸增加，社區人員結構日益復雜，保留集體股的做法在集體組織變更重組時還將面臨再分配、再確權問題，極易產生新的矛盾。因此，股權設置應以個人股為主，具體是否設置集體股，以及集體股占總股本的比例可由本集體經濟組織成員大會討論決定，政府不宜作出硬性規定。

股權要不要固化

設置股權的最終目的是為成員享受收益分配提供依據，隨著集體成員人員結構的變化，股權如何調整管理才能實現效率公平兼顧，也是當前各地面臨的普遍問題。

通過調查，記者發現，目前各地在股權管理的探索中，主要有兩種模式。第一種是“生不增、死不減，入不增、出不減”的靜態管理模式，即固化股權。江蘇省蘇州市從2015年起實行股權固化改革，將原村級集體資產，按照一定標準將股權份額量化給集體經濟組織成員，實行股權量化到人、固化到戶，以戶為單位“增人不增股、減人不減股”，不因家庭成員戶籍、人口發生變化而調整股權，讓農民擁有長久穩定的集體資產收益權利。廣東大部分地區都是采取此種形式，廣州市天河區村改制公司三資交易中心主任陳旭南認為，頻繁調整股權會造成對原有成員股權份額的稀釋，并容易產生新的利益沖突。

第二種是隨人口變動而調整的動態管理模式。據了解，動態管理模式由于管理成本高，易引發矛盾，全國完成改革的村采用此種模式的較少。

上海閔行區七寶鎮制定了股權管理指導意見，重點對改革基準日之后新生人員和新增人員的入股、配送股等問題作出了具體規定，并制定了股權分割協議、退股協議書、贈與承諾書等統一文本，以進一步規范股權管理。

專家指出，改革開放到今年三十多年，農村社區從封閉到開放，成員過去是固定的，現在是流動的，外來的打工者在這兒干了二三十年，他有沒有資格分享本社區經營性資產帶來的收益？新生兒、外嫁女的權益如何保護？這些問題值得研究。

正是為力達公平與效率的平衡，有的地方也在探索股權固化下流轉繼承機制。如內蒙古阿榮旗以靜態管理為主，并允許有償退出和繼承；浙江樂清倡導股權“生不增、死不減”靜態管理，股權可繼承、轉讓和贈與。

兩種股權管理模式，哪種更具優勢？一些專家認為，在起點公平的基礎上更多體現效率，這是集體資產股權管理需要遵循的基本原則。定期調整股權的做法既不利于穩定農民對其財產權利的預期，也不利于集體資產股權的流動，還增加了基層的工作量和管理成本。而在成員確認起點公平的基礎上，股權實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的靜態管理模式，可以兼顧公平和效率，推進城鄉要素平等交換，使農村集體經濟更好地面向市場、適應市場，成為引領農民發展致富的新型市場主體。此外，成員一經確認和固化，股權亦應隨之固化。這是由于實行成員固化后，成員家庭新增人員就不再天然具有成員身份，調整股權也就缺乏相應的依據。因此，股權靜態管理模式是今后改革的主要選擇。