天河農村產權制度改革回望與審視

陳旭南　朱　媛

天河農村產權制度改革回望與審視

陳旭南朱媛

廣東省廣州市天河區成立于1985年，建區之初，天河區是典型的城鄉接合部。由于城市建設的東移，天河區的農村由城市郊區、典型的以農村經濟社會形態為主體的城鄉接合部和邊緣地區逐步發展為城市中心區。由于農村和城市屬于兩個不同的板塊，這兩個板塊融合時必然會帶來村民“農轉非”以及“去”與“留”等一系列問題和利益沖突，產生了體制改革的強烈需求和愿望。1986年，楊箕村開啟了農村產權制度改革探索。經過20多年的探索和實踐，目前，全區25個原行政村和234個原生產隊分別建立了股份合作經濟聯社和股份合作經濟社，將集體資產折股量化到人，村民成為股份合作經濟組織的股東，較好解決了集體經濟產權邊界不清的問題，促進了集體資產保值增值。截至2013年末，全區農村集體物業達800多萬平方米，農村集體總資產252億元（賬面值）。當年農村經濟總收入71億元，比1985年建區時的1.9億元增長37.36倍。

基本做法

界定資產范圍。目前天河區合作經濟組織實行相互依存的雙層產權制度：一是法人財產所有權。合作經濟組織是法人財產所有權的主體，享有包括經營管理權等在內的所有法人財產權。二是個人財產所有權。個人財產所有權的主體是按章程規定獲得股權的自然人。合作經濟組織以全部財產分為等額股份，由全體股東以“按份共有”的方式共有。股份可依法繼承，但不能抵押，不能抽資退股。隨著資產總值的變化，股東的股值也隨之變化。不論合作經濟組織的資產總額發生增加或減少，都由股東按其股份份額共有。天河區農村股改充分體現了徹底性：一是包括土地在內的集體資產全部量化到人，不留集體股；二是股權配置實行“一刀斷”，即“生不增、死不減、進不增、出不減”，股權固化，可繼承無發展，是徹底的產權制度改革。

設置時間段界定股東身份。把農村集體資產折股量化到人，在尊重集體資產形成歷史的基礎上，在堅持計股時間內集體資產屬于全體村民所有的前提下，遵循公平、公開、公正和一視同仁的原則，合理配置村民股權。在計算股權時間內，凡是具有村民身份、參加過集體勞動、承擔社員義務，不論是出嫁女或其他外出者（指按國家政策，循正常合法渠道出國或港澳臺定居、招干轉居、參軍轉業、招工或提干、讀書后外出就業，或按國家有關規定農轉非人員）均按同一標準平等、公平、公正對待。

由于股份合作經濟組織兼有農村社區管理的職能，根據權利和義務對等的原則以及歷史約定，天河區將股東分為兩種類型：一是社區股東，即村民待遇股東（留村村民股東）。這種股東擁有“股東+村民”雙重身份，享有選舉權、被選舉權和村民待遇，并接受農村社區管理、承擔相關責任。二是社會股東，即非村民待遇股東（征地招工等農轉居村民股東）。這種股東可以平等地享有“同股同酬”，但不享有選舉權和被選舉權，不納入農村社區的管理范圍，也不承擔相應的社區管理和服務等方面的責任。目前，全區社區股東人數約7.2萬，社會股東人數約2.7萬。

設置股權種類。天河區的一般做法是設置兩種類型股權：一是人頭股。主要體現了經濟組織成員與集體的一種產權關系，一般是在計股時間內曾經是村民的均可配股，股數一般為3-5股；二是農齡股。主要體現村民的勞動貢獻，按村民在村的農齡來計算股份。每勞動一年配置1股，從16歲算起，女的按55歲、男的按60歲為退勤年齡。全區各村總股數約266萬股。

實行股份制改革的同時，天河區還在股份合作經濟組織內引進現代企業治理結構，設置了股東代表大會、董事會、監事會等“三會”機構，分別負責決策、執行、監督職能，既分權制衡，又協調運轉。為了解決股份合作經濟組織無法工商登記的問題，又指導各股份合作經濟聯社按《公司法》的要求出資組建有限責任公司或集團公司，經營管理集體資產。

當前出現的新情況和面臨的問題

天河區農村股份制改革由于給農民帶來了實實在在的實惠，受到農民的熱情擁護歡迎，也穩定發展了20多年。但近年來，隨著城市化不斷向縱深推進、公共服務均等化水平不斷提高，也出現了一些新情況。一是農村管理建制不復存在。2005年，天河區撤銷了全部的村委會建制，農民也整體轉為城市居民，城郊發展為市中心，農地、農民等要素不復存在，集體經濟何去何從面臨考驗。二是改革引發利益格局轉換。改革早期，招工外出人員在政治、經濟、社會保障等利益上優越于留村村民，后來國企改革后不少招工外出人員下崗失業；反之，由于城市土地快速升值，留村村民坐擁巨大經濟利益。利益格局的轉換必然會出現利益博弈，直至達到利益平衡。三是城鄉一體化進程快速推進。留村人員也逐步享受醫保、社保等基本公共服務，留村人員和外出人員的身份差別逐步消失。這些外部環境的改變使得農村股份制改革面臨不少新的問題和挑戰。

農村股份合作制發展方向問題。從天河區的實踐來看，股份合作制可能還只是一種過渡形式。隨著天河區完成城市化，由原來的城鄉接合部轉變為廣州的城市核心區，農民全部轉為城市居民，股份合作社股東基本不在股份合作經濟組織內從事勞動生產，勞動聯合的基礎已經不復存在，更多的是土地、資金等生產要素的聯合。今后，在城市核心區農村股份制能否繼續存在？其轉型升級是向合作制轉變還是向股份制轉變，這是一個根本性的問題。我們認為，股份合作經濟組織的基本發展方向還是向股份制企業轉變，如何實現轉變，亟須在理論和實踐方面進行探索。

股權權能問題。由于改革初期存在留村村民和征地農轉居村民兩種身份股東，兩種股東承擔不同的義務，因此，天河區將農村股份合作經濟組織股東分為社區、社會兩種股東。社會股東股份享有占有、分配等權能，社區股東股份除了占有、分配，還享有表決權。兩者股份權能并不一致，這導致了社會股東、社區股東之間越來越激烈的矛盾沖突。尤其是完全實現城市化，留村股東也都轉變為城市居民之后，以及從城鄉接合部向城市核心區位移的過程中，土地不斷增值的背景下，社會股東要求參與集體經濟組織管理的愿望越來越強烈。另一方面，城市化過程中基本公共服務不到位。尤其是農民在市民化過程中不能及時足額享受市民化的醫保、社保等基本公共服務，天河區的社區股東只享受“農轉居”人員社會保險，醫保仍停留在農村體制的合作醫療。因此，社區股東享受的醫保、社保等基本公共服務與享受市民化待遇的社會股東存在較大差距。如何賦予兩種不同身份股東股權同等的完整權能，也是需要破解的難題。

股權流轉問題。天河區農村股份實行了固化政策，可以繼承，但不能轉讓。但隨著國家對農村集體土地、集體資產流轉政策的轉變，以及人口自然代謝和遷徙，股權轉讓的需求日趨強烈，建立股權流轉有償退出機制時機日益成熟。當前股權難以轉讓，一個突出的問題是沒有合理的股價形成機制。農村集體資產中包含了集體農用地、祠堂、校產等無法評估的資產，集體建設用地流轉政策雖已頒布，但未形成市場交易實踐，未建立市場價格形成機制，價值存在較大不確定性，股份合作經濟組織的股價難以體現實際價值。另一個突出問題是天河區還存在社區股東、社會股東兩種權利、義務不一致的股東。社區股東利用管理權的優勢實現經濟分配權優勢，除了股份分配，還有福利分配。社會股東只有股份分配，造成兩類股東的矛盾沖突。這種情況下，流轉股東屬于哪種股東，會引發兩種股東的進一步沖突。我們的觀點是：在考慮到股權社區性、封閉性的前提下，可以先以規范股權繼承為重點，同時在集體經濟組織內部成員間探索試行股權轉讓，小步推進改革。

法律地位問題。農村股份合作經濟組織是人民公社的遺產，由原人民公社生產大隊、生產隊改革而來。人民公社解體時，由于集體建設用地等農村集體資產不允許轉讓變賣而留存。隨著城市化的推進，征地返還經濟發展建設用地的增加，這部分集體資產不斷發展壯大，截至2013年12月底，天河區25個農村股份合作經濟組織擁有商鋪、寫字樓、辦公樓、酒店等物業面積800多萬平方米，而且物業面積還在逐年快速增加。但是《人民公社工作條例》撤銷之后，國家尚沒有對擁有這些集體資產的農村集體經濟組織進行立法，目前天河區依據廣東省政府令《廣東省農村集體經濟組織管理規定》對天河區農村股份合作經濟組織進行管理，并按照該《管理規定》的要求，以天河區人民政府的名義為天河區行政區域內的農村股份合作經濟組織頒發《組織證明書》。因此存在一個疑問：政府頒發《組織證明書》的農村股份合作經濟組織是否具備法人資格？如果具備法人資格，屬于哪類法人？是企業法人？還是社團法人？由于法律地位不明確，農村股份合作經濟組織的市場地位、經營行為受到極大的限制。

（作者單位：廣東省廣州市天河區村改制公司三資交易中心）