三權分置關鍵是土地經營權定性

國家行政學院法學部　宋志紅

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三權分置關鍵是土地經營權定性

國家行政學院法學部宋志紅

當前理論界和實務界對土地經營權性質的認識大致有物權說、債權說、物權化債權說（將土地經營權定性為債權，同時又賦予其轉讓、抵押等物權權能）這三種觀點。鑒于土地經營權是“三權分置”改革理論新創設的權利，尚沒有被我國法律所規定，所以對土地經營權性質的認定并不能從現有法律中找依據，只能從應然的視角分析。這一應然的法律性質分析應當服務于改革的目的。由于“三權分置”改革的一項重要目的是通過促進土地經營權的流轉和抵押，來促進適度規模經營和發展現代農業，債權屬性的土地經營權由于其對原承包農戶的高度依賴性和權利的短期性與不穩定性，顯然無法有效實現上述目標。無恒產者無恒心，現代農業的發展需要對土地進行大量且長期的投資，土地經營者只有具備長期且有保障的土地權利，才會有此等投資的積極性。進一步言，如果“三權分置”改革的目的只是確立一個債權性的經營權，土地租賃完全可以解決問題，根本無須如此大動干戈另行創設土地經營權。從當前大力推動土地經營權抵押來看，也必須賦予土地經營權物權地位，其才具備抵押資格，否則，債權屬性的土地經營權至多只能成為債權質押的標的。

至于說將土地經營權定性為債權，然后通過法律規定強行賦予其轉讓、抵押等物權性權能，則只會導致權利設置的名不符實和法律內在邏輯體系的混亂。“租賃權物權化”趨勢只是有限地賦予租賃權“買賣不破租賃”的效力，并不改變租賃權作為債權的本質屬性，承租人也無法取得轉讓、抵押等權能。因此，要在我國立法上落實“三權分置”改革舉措，必須對土地經營權是物權還是債權的問題作出明確回答，沒有含糊或折中的空間。《農村承包土地經營權抵押貸款試點暫行辦法》一方面允許土地經營權抵押，另一方面又設置了“承包方同意”、“承包方已明確告知發包方”等限定條件。實則是賦予土地經營權抵押之名，行債權質押之實。這種含糊的定位恰好是受到了物權化債權說觀點的影響，會導致法律關系的混亂和實踐操作的困難。而如果明確土地經營權的物權地位，則其抵押既不需要取得原承包農戶同意，也不需要另行告知發包方，只需按照物權變動的要求抵押登記。

因此，要實現“三權分置”改革的目的，必須明確土地經營權的物權地位，并在此基礎上賦予土地經營權人轉讓、抵押等權能。

（來源：《中國經濟時報》）