關于房屋征收中行政目的查明的幾點建議

□潘 麗

關于房屋征收中行政目的查明的幾點建議

□潘 麗

( 華東政法大學 法律學院，上海 200042)摘要：行政目的作為法院判斷是否準予執行房屋征收補償決定的標準之一，由于審查標準過于籠統、分散，行政目的難以查明，導致實踐中法院對行政目的的審查力度很弱。對此，法院可在對相關立法目的進行正確解讀的基礎上，對征收房屋的真實目的進行查明，并通過兩者的對比，看行政機關征收房屋的真實目的與立法目的是否相符，從而決定是否準予行政機關執行該征收補償決定。

房屋征收；行政目的；立法目的；查明

在我國現行政治體制的運行中，行政機關仍然居核心地位，行政權力廣泛支配社會生活各方面，因缺乏有效制約而侵犯公民權益的事件時有發生，[1]尤其是在房屋征收領域，隨著城市建設的快速推進，房屋征收量也迅速遞增。由于某些地方政府試圖通過征收與拆遷項目達到撈取資本的目的，在征收過程中索賄受賄、中飽私囊，致使以商業利益為目的的城市房屋拆遷時有發生。為了更好地保障被征收人的合法權益，確保行政機關所作的房屋征收決定符合行政目的，最高人民法院出臺《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)將“行政目的”納入房屋征收補償決定案件的司法審查中，可謂是我國司法實踐的一大進步。但實踐中，由于行政目的往往難以查明，行政目的審查在司法實踐中的情況并不樂觀。行政目的審查作為防止權力濫用，體現監督與制約的一種制度嘗試，我們在肯定其積極意義的同時更應對其存在的不足之處予以改進。

一、行政目的審查的理論依據

近年來，一些地方因強制拆遷引發的惡性事件屢屢發生，引起了政府以及社會各界對強制拆遷的高度重視，由于房屋的征收與補償事關被征收人合法權益的保障、社會的安定和諧與國民經濟的穩步發展，為了解決實踐中遇到的房屋征收與補償工作難題，保障被征收人的合法權益，實現公共利益，《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)對房屋的征收與補償工作進行了規定，是房屋拆遷制度的重大變革，但由于《條例》本身只有三十五個條文，無法對復雜的征收工作作出面面俱到的規定，最高人民法院出臺《規定》對行政機關的房屋征收補償工作進行了細化，并在《規定》第六條中指出人民法院應當對征收補償決定裁定不準予執行的情形包括：“……(四)明顯違反行政目的，嚴重損害公共利益；……”根據該規定，行政目的成為法院審查行政決定是否合法時的標準之一，對于明顯違反行政目的,嚴重損害公共利益的強制執行申請,人民法院應當裁定不準予執行。[2]

行政目的是指行政主體通過實施行政行為所要實現的利益或好處，這種利益或好處的受益者是誰關系到行政權的合法性與有效性。在對房屋進行征收與補償時，行政機關實施的行政行為對于被征收人而言，大多數情況下是對他們權益的一種剝奪或限制，雖然在征收的同時會有相應的補償，但實踐中由于某些地方政府試圖通過房屋的征收大搞“政績工程”、撈取資本以及在征收過程中索賄受賄、中飽私囊，以商業利益為目的的城市房屋征收時有發生，[3]因此引發的一系列惡性事件不勝枚舉。房屋征收工作往往涉及人數眾多，牽扯甚廣，行政機關在作出房屋征收補償的決定時，該行政決定是否符合行政目的不僅關系到被征收人的切身利益，也關系到社會穩定的維護和法治政府建設的有效推進。

在《規定》將行政目的作為法院審查行政決定是否合法時的標準之一后，《最高人民法院關于認真貫徹執行<關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定>的通知》(以下簡稱《通知》)指出該審查標準具有鮮明的針對性，在防止濫用強制手段以及“形式合法、實質不合法”現象的發生具有積極的作用，但遺憾的是，《規定》和《通知》雖然都對行政目的的審查進行了肯定，但均未給出違反或符合行政目的的判斷標準。因此，在審查房屋征收補償決定案件時，如何識別行政機關的行政目的以及判斷行政決定是否符合行政目的對法院而言仍是一大難題。

《條例》在第八條列舉了為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要而征收房屋的五種目的，但該條中“公共利益、社會福利、市政公用”等的概念仍是籠統模糊的，這就導致行政機關在對這些事項進行判斷時往往擁有很大的自由裁量權，很可能出現行政機關為了達到盈利或其他非屬公共利益的目的而濫用職權，作出超標準的征收決定，比如實際征收的范圍或面積超出了現實所需，或者是違反法定程序實施房屋征收，從而損害被征收人的合法權益。盡管國務院早已對行政機關提出要求：“行使自由裁量權應當符合法律目的”，但由于行政行為符合法律目的審查缺乏具體的判斷標準，實踐中難以對行政目的進行查明，行政機關濫用強制手段，假借“合法”的形式掩蓋非法的企圖的情形時有發生。為了防止這種濫用強制手段和“形式合法、實質不合法”現象的發生，保證行政機關在房屋征收工作中所作的行政決定符合行政目的顯得十分必要。

要保證行政機關在房屋征收工作中作出的行政決定符合行政目的，維護被征收人的合法權益，不能僅僅依靠行政機關的自律，因為實踐中就存在行政機關基于商業利益或個人利益而作出大量的不符合法律目的的征收補償決定，而這些征收補償決定形式上往往是“符合”相關法律規定的。因此，由獨立行使審判權的法院作為中立的第三方對征收補償決定進行審查，監督行政機關在征收房屋時嚴格依目的行政就顯得很有必要。《規定》將行政目的納入房屋征收補償決定案件的司法審查中，可謂是我國司法實踐的一大進步，雖然《規定》和《通知》都沒有給出具體的判斷標準，但作為防止權力濫用以及體現對行政權進行監督與制約的一種探索模式，應對審查行政目的的積極意義予以肯定。

二、我國房屋征收補償決定案件中行政目的審查的現狀分析

截止2015年10月24日，筆者在北大法寶的“司法案例”數據庫中，以“房屋征收補償決定案”為標題進行檢索，得出的案件數量為233篇，在233篇文書中，民事案件有175篇，行政案件僅有58篇。而在僅有的58篇行政案件中，以全文含“行政目的”再次進行檢索，得到的結果是44篇?？梢娫诒贝蠓▽毸硎杖氲陌讣?，涉及房屋征收補償決定案件，法院作出的法律文書中以是否“違反行政目的”為由進行裁判的案件的文書數量共計44篇，其中包括1篇由上海市第二中級人民法院作出的行政判決書[4]以及43篇河北省邢臺市橋西區人民法院作出的行政裁定書。

在上海市第二中級人民法院作出的判決書中，“行政目的”出現在上訴人(被征收人)的上訴理由中，其原句為：“涉訴征收補償決定違反法定程序，違背行政目的，沒有事實根據和法律依據”，但上訴人并未說明涉訴征收補償決定是如何違背行政目的的，在法院的判決中也未對涉訴征收補償決定是否違反行政目的進行說明。而在邢臺市橋西區人民政府向河北省邢臺市橋西區人民法院申請強制執行的43篇案件中，這些裁定書是由河北省邢臺市橋西區人民法院在2013年10月15日至2014年12月15日期間根據邢臺市橋西區人民政府的申請作出的，而這43份裁定書的內容中除了房屋征收補償的行政相對人不一樣外，大部分內容都是一樣的，特別是裁定準予執行的理由都是：“邢臺市橋西區人民政府作出的邢西政決補字(××××)第××號房屋征收補償決定，認定事實清楚，符合法律規定，符合公平補償原則，并未損害被執行人的合法權益，且該補償決定沒有明顯違反行政目的、嚴重損害公共利益；沒有嚴重違反法定程序或者正當程序，沒有超越職權，故符合申請強制征收條件，應予執行?！盵5]

到目前為止，在網上能收集到的涉及房屋征收補償決定的司法判例中還未出現過一例是以房屋征收補償決定“明顯違反行政目的，嚴重損害公共利益”為由而裁定不準予執行的案件，也沒有任何一個案件的判決對行政機關行政目的的查明進行了闡述。由此可見，在處理房屋征收補償的非訴行政執行案件時，《規定》雖將行政目的作為法院審查征收補償決定是否合法的標準之一，但從目前的審查現狀來看，由于法院審查方式不明確、審查標準難以把握、審查后果的多樣化，導致對非訴行政執行案件的審查不清，[6]在對征收補償決定進行審查時，法院對行政決定的目的要么避而不提，要么就是很籠統地敘述該行政決定并未違反行政目的，但就如何判斷該行政決定是否符合行政目的這一問題，法院并未進行說明，行政機關也未對自己所做的決定是否違反行政目的予以解釋，總之，法院對行政目的的審查力度很弱。

目前房屋征收過程中存在的最大問題是地方政府過多涉足商業開發，導致不同利益主體的利益都無法保證，并在一定程度上影響到政府征收行為的合法性。對征收決定的合法性進行審查是監督行政機關依法行政的有效措施，從《規定》中也可以看出，行政目的的審查對于判斷行政決定是否合法至關重要。法院對行政目的的審查力度很弱，并不意味著行政機關征收房屋的目的都是符合法律目的的，從而不需要對行政目的進行審查，究其原因，主要有以下幾點：

一是行政機關的行政目的難以查明。行政目的的查明涉及對行政機關作出的行政行為所要達到的目的進行判斷，而行政機關實施某一行為所要達到的目的取決于行政機關的考量，這種考量可能是基于公共利益，也可能是基于個人利益、商業利益或其他利益，但不管是基于何種考量，行政機關的行政目的都是不易查明的，尤其是當該目的實質上不合法時就更加難以查明。根據《行政訴訟法》的相關規定，合法性審查原則是我國行政訴訟特有的原則，法院對行政機關行政行為的審查限于合法性審查。在對行政目的進行審查時，法院往往依賴于從行政機關遞交的書面材料去判斷其行政決定是否合法，不會進一步深究其作出行政決定的實際目的是什么，使行政目的的查明成了“被人遺忘的角落”。

二是基于我國法律的制定具有宜粗不宜細特點，在如何對行政目的進行判斷、“明顯”的標準又是什么等涉及行政目的的審查方式與審查標準的問題上，最高人民法院在《規定》和《通知》中并沒有給出答案，只進行了抽象、籠統的概述，賦予法院很大的自由裁量空間。而從《規定》中我們可以看出，只有在征收補償決定達到“明顯違反行政目的，嚴重損害公共利益”的程度時，法院才會以該決定符合《規定》第六條第四款中的條件裁定不準予執行，但是何為“明顯”、何為“嚴重”？究竟什么才算是嚴重損害公共利益？由于沒有明確的判斷標準，加之行政機關的行政目的又難以查明，而且此類案件往往涉及多方主體的利益糾紛，基于各種考量，行政目的的審查往往被選擇性地規避。

三是法院的審查形態單一。由于法院對行政機關行政行為的審查限于合法性審查，而房屋征收補償決定案件的合法性審查與其他行政案件的不同，因為此類案件是行政機關主動向法院申請的，此時的相對人已喪失了訴權，法院對于此類案件的審查不需經過雙方的對抗辯論，其審查依據來源于行政機關提供的相關書面材料，這就決定了法院對于此類案件的審查往往只作形式審查，如看書面材料是否齊全，卷宗是否有相關調查、勘驗筆錄，對當事人是否行使告知權，是否送達相關法律文書等，從《規定》第二條對于法院審查內容的規定也可以看出法院實行的是書面審查。因此，對于此類來院案件，法院不會主動進行實質審查，更不會對行政機關的行政目的予以深究，法院的一般做法是，只要從書面材料中發現不了問題，就會裁定準予執行，這不僅讓一些看似程序合法但實質卻不合法的行政決定進入執行程序，也使得行政目的的審查更加不被重視。

綜上所述，行政目的審查力度弱的原因，除了立法上規定不明確，審查標準不具體外，最重要的一點是行政機關的行政目的難以查明。立法上的障礙只能通過法律的制定與修改才能彌補與完善，而實踐中的障礙司法機關可以通過發揮主觀能動性予以克服，因此，筆者將在下文對實踐中如何進行行政目的查明的問題展開討論。

三、關于行政目的查明的幾點建議

除了印度土地征收目的可以為工商業發展和房地產開發外，目前絕大多數國家土地征收的目的限于公共利益。根據《條例》的規定，我國的房屋征收也限于公共利益，但為了實現某些個人利益或商業利益，行政機關在征收因強制拆遷引發的惡性事件卻屢屢發生。因此，行政機關征收房屋的目的是出于公共利益的需要還是基于其他不正當利益的需要決定了其行政決定的合法性。要保證行政機關的行政決定符合行政目的，法院就需要對行政機關的行政目的進行查明，解決行政目的難以查明的難題對于行政決定合法性審查的順利進行顯得至關重要。

行政目的的查明在實踐中雖然障礙重重，但也不乏在這方面做得比較好的國家，比如澳大利亞法院就通過具體案件闡明了查明行政目的的具體技術路徑[7]：在湯普森訴藍維克(Randwick)市政委員會案中，為了達到盈利的目的，藍維克市政委員會在依法征收相關土地來建設一條新道路時，其所征收的面積超出了實際需要的面積，并打算將多征收的土地通過出售來獲利。被征收人因不服該決定而向法院提起上訴，法院就是通過對該委員會的行政目的進行查明來判斷其征收決定是否合法。該案中，法院查明行政目的時的思路是：要對藍維克市政委員會的行政目的進行查明，首先就要對其作出征收決定所依據的相關法律的立法目的進行查明，法院通過對相關法律條文的解讀明確了法律授權征收土地的目的，之后將市政委員會的目的與法律條文的目的進行對比，發現藍維克市政委員會意圖恢復的土地面積超過了建設新路所需要的面積，其多取得的土地沒有獲得法律相關條文的批準，超越了立法授予的目的，得出藍維克市政委員會目的不適當的結論。其次，法院在對該市政委員會的行政目的進行審查時給該市政委員會施加了一項重要的義務，那就是要求該市政委員會說明理由，這也是識別行政機關目的是否合法的重要方法。最后，法院進一步揭示了該委員會多征收土地的目的是為了通過出售多征收的土地達到盈利的目的，該目的不是出于公共利益的需要，違反了法律授予其征地權力的目的。

在湯普森訴藍維克市政委員會案中，法官在對相關法律條文進行解讀時，首先關注的是征地的目的是什么，在明確了征地的目的在于建造公路后，再把其他相關條文涉及的授予權力的目的納入其中，最后從法律條文的解讀中分析出該委員會征收的土地超出了實際所需，從而認定其征地決定與法定目的不符。雖然行政機關的行政目的不容易查明，但審理案件的法官還是通過各種方式和途徑加以查明，從該案法院的查明方式來看，他們的一些基本思路和方式是值得我們學習與借鑒的，在全面推進依法治國的法制建設進程中，這種借鑒不僅符合我國現實的客觀需要，也符合推進法治政府建設的需要。從澳大利亞法院對行政行為的目的查明方式來看，我們可以總結出以下幾個具有普適價值的方法，彌補我國在行政目的審查方面的缺陷：

首先，對行政機關作出行政決定的法律依據的立法目的進行查明。因為要對行政決定的合法性進行審查，就要判斷該行政決定的目的是否合法，所以，首先要對作出該行政決定的法律依據的目的進行查明，在查明相關立法的目的后，才能進一步查明該行政決定是否符合它所依據的法律的立法目的。立法目的大多數情況下是明示的，例如《行政強制法》第一條中就對該法“規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益”的立法目的進行了規定。此外，《行政處罰法》、《行政許可法》與《行政復議法》中都對本法的立法目的進行了明確的闡述。但立法目的也可以是默示的，一些法律的立法目的并未直接體現在其法律文本之中，但這并不意味著行政機關在行使行政職權時可以隨心所欲，因為在一定的社會背景下基于各種因素，法律的制定與實施都是為了實現特定的目的，這些因素將決定著以其為依據的行政行為的目的是什么，所以，當立法目的是默示的時候，法院就要充分發揮主觀能動性，通過各種途徑對該法的立法目的進行正確的解讀。

其次，對行政機關行政行為的真實目的進行查明。因為只有查明了行政機關作出行政行為的真是目的，才可以判斷行政機關作出的行政決定是基于公共利益的考量，還是基于某些個人利益或團體利益或者其他利益的考量。而查明行政機關的行政目的是一個極具挑戰性的工作，這就需要法院通過各種方法去查找發現。由于行政機關在作出行政行為的過程中，需要經過召開會議或者經過上級審批、備案等相關程序作為行政機關作出行政行為的依據和理由，這些過程中會形成大量的文件資料，而這些資料對于行政機關行政行為真實目的的查明具有舉足輕重的作用，因此，法院可通過對行政機關作出該行政行為的依據和理由進行查閱，查明行政機關作出行政行為的真實目的。

再次，將查明的真實目的與立法目的進行比較，看行政機關實施行政行為所要達到的真實目的是否與立法目的相符，這對于考查該行政決定合法與否至關重要。因為通過對比，司法機關才能查明該行政行為所追求的目的是否屬于不合法、不適當的目的。因此，即使行政機關作出的行政行為表面上合法，但其真實目的卻是違法的，那么這仍會導致該行政行為的無效。反之，若行政機關所作行政決定的真實目的與立法目的相符，那么，即使在達到該行政目的的過程中行政機關會因此獲得某些附帶目的，這也不會影響到該行政決定的有效性。

最后，從行政機關實施的行政行為產生或可能產生的效果加以分析。經過以上幾個步驟后，如果行政機關的行政目的仍不易查明，這時就需要對行政機關實施行政行為的效果上對其目的進行反推，如果行政機關實施某項行政行為的效果只是為了使行政機關自己受益，而不是出于公共利益的考量，也不顧該行政決定對相對人權益所造成的損害，很顯然該行政決定與行政目的是明顯不相符的。

四、結語

房屋征收與補償一直是社會關注的焦點問題，行政機關所作的房屋征收補償決定的合法性既關系到社會的和諧穩定與政府依法行政的順利進行，也關系到依法治國的全面推進，確保行政決定符合行政目的在保障被征收人合法權益中的重要性不言而喻?！兑幎ā芳热粚⑿姓康牡膶彶樽鳛榉ㄔ翰枚ㄊ欠駵视鑸绦蟹课菡魇昭a償決定的標準之一，為了預防行政機關濫用行政職權，損害被征收人的合法權益，確保行政機關的行政決定符合行政目的，在審理房屋征收補償決定的非訴行政執行案件中，法院在對行政機關的行政決定進行審查時必須嚴謹細致、慎之又慎，視情況采取多種方式，切實履行好司法審查職能,既要看是否合法也要看是否正當，完全符合依法行政的需要。[8]因此，法院在對行政目的進行查明時，可以在對行政機關作出房屋征收補償決定所依據的法律的立法目的進行查明的基礎上，對行政機關作出該征收補償決定的真實目的進行查明，然后將兩個目的進行對比，看行政機關實施房屋征收所要達到的真實目的是否符合相關立法目的，最后對該房屋征收補償決定產生或可能產生的效果加以分析，從而對是否準予執行該征收補償決定做出正確的判斷，充分發揮司法審查在監督和控制行政機關嚴格依目的行政中的積極作用。

[1]危輝星，譚星光．非訴執行適度審查標準的再確立——從《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第6條談起[J]．人民司法．2014(5)：91-96.

[2]程楊梅．不動產征收中的公共利益界定主體考略[J]．攀枝花學院學報．2015(1).

[3]趙旭東，王光進．土地征收與房屋拆遷中的利益沖突及其法律調整[M]．北京：法律出版社，2013.

[4]王荷珠等.訴上海市黃浦區人民政府房屋征收補償決定案[Z]．法寶引證碼,CLI.C.3542594.

[5]邢臺市橋西區人民政府訴王聚均申請執行邢西政決補字第55號房屋征收補償決定案[Z]．法寶引證號,CLI.C.3960831.

[6]黃學賢．非訴行政執行制度若干問題探討[J].行政法學研究，2014(6).

[7]王愛軍．行政行為的目的探析[D]．上海：華東政法大學，2010.

[8]張先明．最高人民法院行政庭負責人解讀《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》[N]．人民法院報，2012-4-10.

Some Suggestions on Administrative Purposes Identified of The Housing Levy

Pan Li

(Shanghai ECUPL, Shanghai, 200042)

As one of the criteria for the Court to determine whether to grant the Executive expropriation compensation decisions, the administrative purposes is difficult to identify due to the standard of review for administrative purposes is too general, scattered. The judicial review of administrative purpose of the courts is very weak. To solve this problem, the court may through the following ways to identify the administrative purposes：First to find out the relevant legislative purpose, then to find out the real purpose of the housing levy, and then to compare the two purposes to identify whether the real purpose is complied with the legislative purpose. And then to decide whether to grant the executive to implement the expropriation compensation decisions.

the housing levy; administrative purpose; legislative purpose; identify

2015—11—01

潘 麗(1991—)，女，貴州興義人，華東政法大學法律學院，在讀法學碩士研究生。

DF3

B

1008—8350(2016)01—0057—05