制度經濟學視閾下公辦高校內部治理結構研究

周博文

摘 要：完善的治理結構是公辦高校科學發展的基礎和前提。要協調好高校治理結構中行政權力和學術權力的關系，關鍵是要解決高校產權問題。產生產權問題的理論焦點在于委托代理權限的合理劃分。根據制度經濟學相關理論， 公辦高校內部治理結構調整的實現路徑可科學引入政府、市場和社會三種外生變量，從而有效理順高校產權關系、明確治理核心命題、協調行政權力和學術權利運行。

關鍵詞：治理結構；產權結構；委托代理；公辦高校

中圖分類號：G47 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）02-0115-05

完善法人治理結構是加強中國特色現代大學制度建設的課題之一。當前我國教育發展迅速，不斷走向大眾化和國際化，如何適應發展環境變化，解決其和高校內部治理結構之間的矛盾，成為許多高校需要認真反思的問題。要協調好高校治理結構中行政權力和學術權力的關系，其中關鍵是要解決高校產權問題。產生產權問題的理論焦點在于委托代理權限的合理劃分。因此，科學厘清我國公辦高校產權基礎，明晰委托代理關系，充分發揮政府、市場、社會等外生變量的重要作用成為完善公辦高校內部治理的重要途徑。

一、公辦高校的產權基礎：所有權、控制權與收益權相分離

（一）公辦高校治理結構的本質內涵

治理結構的概念由美國經濟學家奧利弗·威廉姆森于1975年提出，其先期研究都是依托和運用于企業。治理是多方主體共同參與、共同協商實現的；其主張多元主體的共同參與，打破傳統的單一權力配置方式和管理模式；政府倡導正式制度與非正式制度的同時作用，而政府不再是社會管理的唯一權力中心。

法人治理結構的概念源于現代企業管理制度。狹義的法人治理結構主要是指公司內部股東、董事、監事及經理層之間的關系，而廣義的法人治理結構還包括與利益相關者（如社會公眾、員工和客戶等）之間的權力和利益關系[1]。法人治理結構存在的機制是組織機構之間權力的分配與制衡，其價值取向是維護社會公共利益以及股東、債權人利益，實現效益最大化。其主要目的在于通過對公司所有者、經營者和其他利益相關者進行一定的制約和監督，讓權力在運行過程中不致失衡。這樣不僅有利于更好地實現各方的利益，同時也有利于改善企業的經營管理水平，保證達到企業經濟效益與社會效益的最大化。

從理論基礎上看，企業法人治理結構理論是高校法人治理結構的理論基石。而從實際性質上看，高校和企業一樣具有獨立的法人資格，因此法人治理結構也同樣在高校中存在，并通過具體的形式體現出來。首先，高校內部治理結構具有明顯的制度化特征。即基于產權制度的所有權和管理權分離。其次，高校內部治理結構是一種權力制衡機制。也就是說，高校在實現辦學目標的組織和運轉過程中，需要借助一定的激勵和約束手段，合理進行利益分配，充分發揮各種力量的積極性和優勢。再次，高校內部治理結構是一種決策機制。即治理結構分配資本的剩余控制權，這就意味著當最初的合同中沒有對資本如何使用進行明確的規定時，其使用途徑和方式等最終要通過制定結構研究來決定。

（二）公辦高校治理結構的路徑依賴

新制度經濟學認為，制度具有一定的路徑依賴性，即如果某種制度在制定并實施后，它會在實施過程中不斷按照制度自身的邏輯和方向自我強化，而公辦高校內部治理同樣具有明顯的制度化特征，因此這一規律同樣適用高校內部治理的變革情形[2]。從制度變遷的路徑依賴方面分析，我國公辦高校制度變遷具有政治依附性、不充分性、突變性、移植性的特點。一直以來，科層制是我國高校權力配置的基本模式，在這個權力配置模式中核心是校長負責制，同時接受黨委的領導，這就使得高校校長和黨委書記身份和地位具有特殊性，從國家行政干部級別上來說，他們一般都是省廳級，以其為核心的領導集團即可以決策學校發展戰略、行政事務和人事任命，同時對學術事務也有指導和介入權[3]。

實際上，當前我國高校的內部治理結構和國家現行行政管理模式有很大的趨同性，黨政關系邊界還需要進一步厘清，特別是黨委領導、校長負責和教授治學之間還存在矛盾沖突需要解決。所以需要指出，完善當前公辦高校內部治理結構，是在特定的政治經濟文化背景下作出的必然選擇[4]。新中國成立后，我國高校教育資源配置模式在高校建設初期，在內外部環境相對穩定和規模較小的背景下，能夠有效保證其經濟效率和教育秩序。然而，近年來高校教育功能不斷延伸，利益相關者范圍不斷擴大，教育大眾化超規模發展，使得當前教育資源配置不平衡，高校面臨“學術失靈”和“市場失靈”的現象。伴隨著經濟社會轉型， 這種制度供給水平內部存在根本性的沖突，違背了高等教育的發展規律，制約著教育質量和辦學水平的提升，公辦高校治理開始面臨著低效率的困境，構建現代公辦高校治理結構已成當務之急。面對單一權力運行模式的治理困境，公辦高校內部需要優化教育資源配置，重新調整權力結構，外部需要獲取更多自主辦學權力，更加多元的治理結構模式。

（三）公辦高校的產權、產權結構與產權股份制改造

經濟學意義上的產權是財產主體圍繞或通過財產這一客體而形成的經濟權利關系[5]。英國經濟學家費希爾認為，產權實質是一種社會關系，它是抽象的，并非具體有形的東西，擁有產權既意味著可以享有財富的收益，同時也意味著同時需要承擔成本的自由。實踐證明，要建立一個健康發展的高校教育市場體系，最為關鍵的是要建立完善有效的高校產權結構，這樣才能有效界定教育資源歸屬，激勵和規制產權主體經濟行為，進而通過促進外部性內在化，促進教育資源優化配置和高效利用。

高校內部合理的法人治理結構是建立在一定的產權制度基礎之上的，其中最為重要的因素就是產權結構。當前，我國公辦高校產權的唯一主體屬于國家，政府才是高校行政上的管理者和資產的所有者。因此，公辦高校的產權結構一個明顯的缺陷就是國家所有者的缺位。公辦高校產權的單一性導致權利和責任的不對稱，高校經營的好壞和資產的流失沒有實際的產權責任主體。

我國公辦高校傳統上屬于國家的事業單位，屬性也介于政府與企業之間。因此，隨著高等教育分層化和市場化趨向的不斷加劇，我國公辦高校產權改革的方向應當將其定位在產權結構的多元化上，而只有試行高校股份制改造，才能促進產權結構多元化，從而建立依法自主辦學、面向社會的新型教育體制。

二、公辦高校內部治理的核心命題：委托——代理關系的確立與均衡

（一）公辦高校的委托代理問題

美國經濟學家斯蒂芬·羅斯認為委托代理關系是社會政治、經濟等領域最為廣泛存在的一種關系之一。分離高校的所有權和經營管理權，委托代理關系也必然在其所有者和經營管理者之間產生。在宏觀層面分析，委托人與代理人具有共同目標任務，委托代理關系雙方都是效用最大化者。但在微觀層面上，由于實際利益沖突和信息的不對稱性，委托人擁有不完全信息并承擔風險，而代理人支配和擁有完全信息卻屬于風險規避者，代理人會在實際工作中追求自身利益最大化，而忽視甚至損害到委托人的權益。由此可見，由于公辦高校財產所有權、控制權和收益權的分離，公辦高校內部治理結構必然會面臨委托代理問題[6]。

美國公立大學一般實行校長負責制，而最高權力機構屬于董事會，負責制定與學校發展相關的各項重大決策，校長負責執行決策，并將執行情況報告給董事會。美國公立大學董事會的權力行使不受州政府的干涉，具有很強的獨立性，無論政府機構或人員變更與否，在遵守有關的法律前提下，高校董事會成員和校長都不會隨政府機構的變化而變化。實際上，大學校長作為高校的經營管理者，其法律地位是代理人，而非委托人，因此并不是資產意義上的“所有者”。保持學術和行政力量的平衡和相互制約是美國公辦高校內部治理結構合理表現出來的明顯特征之一，多數高校都會注重保障教師個體的學術自由，充分考慮學術人員的地位，廣泛運用學術系統的文化資本和知識資本在市場競爭中獲取利益。

與美國公立大學不同，我國特殊權力配置和管理體制決定了我國公辦高校的內部治理結構必須充分考慮到政治權力在公辦高校的普遍存在。具體來看，公辦高校作為我國高等教育體制改革的重要對象和推進市場化運作的前沿陣地，其學術事務管理日益復雜，學術權力行使主體不斷多元化，單純依靠學者管理學術事務難以適應發展要求，更難以爭取到優質的教育資源和學術資源。由此，公辦高校在不斷向行政機關靠攏，按照行政和政治邏輯管理學術事務，師生權利和學術權利不斷依附和順從行政權力，而這種治理模式必然會超越國外普遍適用的行政權力與學術權力二分法，造成學術權利邊緣化和師生權利形式化，其應具有的學術自由氣質不斷消解。因此，行政權力與政治權力主導化是當前我國內部治理結構行政化的重要表現，也是公辦高校權力運行的基本態勢，更是完善公辦高校內部治理結構必須面對和解決的關鍵問題[7]。

（二）公辦高校的基礎性制度安排：法人（董事會或理事會）-校長制度

從總體上看，發達國家高校的基本治理結構是董事會決策的校長負責制，同時社會力量也可以參與到高校的決策和管理中來，為高校的發展提供智力支持和監督作用，其主要實現途徑包括成立咨詢委員會、評估機構調查等。通常情況下，美國公辦高校的董事會成員組成來自社會各界名流和有影響力的人物，從政府官員到社會名流，從教育家到企業家都有人參與其中。此外，公辦高校作為法人機關要實行專業化管理，通常會通過公開選聘來任命和決定最終的校長人選，兩者之間形成委托代理關系。這種校長為核心的高校內部治理結構對各崗位人員的分工非常明確，分級負責，以完善的制度來管理和相互協調，可以實現管理的高效。

公辦高校內部治理結構的改革重點是自治辦學權。市場經濟發達的西方國家公立大學和企業一樣，都是商品經濟的必然產物，也都是高度自主獨立的法人團體。它的辦學自治權力是通過學校內部的立法、組織、協調、領導、決策、咨詢等方式來實現的。從根本上看，董事會是建立在高等學校和政府、社會之間的中介組織，也是高校自治辦學權力的約束和保障組織。其重要功能作用在于可以保持高校與政府、社會之間的有效聯系，約束高校過多卷入政治舞臺和經濟市場，防止政府及財團對學校自治權力的過分干預，有效保障公辦高校自治辦學的實施和學術研究的自由。

三、 公辦高校內部治理的外生變量：政府、市場、社會

（一）政府：厘清行政權力與學術權利的邊際

公辦高校內部治理結構從某種角度來看是一種權力結構，因此變革和調整權力結構就意味著改變原有權力結構格局，使其如何合理實現再分配。當前，在高度集權的行政管理體制下，公辦高校的學術權利面臨被淡化的危險。制度變遷一旦選擇了既定的路徑，或者進入良性循環軌道或者進入無效率狀態。只有引入政府這一外生變量，為高校內部治理結構調整提供制度環境保障，才能防止行政權力漫過邊界滲入學術事務，有效解決行政權力和學術權利的失衡問題。

協調行政權力和學術權利的關系，需要緊密結合發達國家公立大學和我國國有企業事業單位改革的先進經驗，根據所有權與管理權分離的原則，積極構建政府與高校的新型法律契約關系，深入推進公辦高校去行政化改革，著力打造“黨委治黨、校長治校、教授治學”的工作格局。需要強化學術民主制度建設，提高學術權利在高校內部治理中的作用和地位，健全和完善學位委員會和校務委員會的制度體系，確保專家學者和大學教授對高校的學術事務享有主導權力。要按照現代大學法人治理結構的需要，建立健全大學校長的生成與退出機制，全面推進大學校長聘任制改革，改變具有行政級別大學校長的非競爭性局面。應當逐步改善行政管理體制機制改革，重視行政管理與學術管理的緊密結合，擴大和提高高校教師和學生群體對學校事務的參與廣度和深度，充分保障民主參與、民主管理和民主監督的權利落實到位。

（二）市場：主導公辦高校教育資源優化配置

高等教育市場化是當代高等教育發展的趨勢所在，而世界各國的公辦高校都在經歷程度不一的市場化改革。早在18世紀，英國經濟學者亞當·斯密在《國富論》中就提出：“教育具有社會經濟意義”。當前，關于公辦高校市場化改革的理論基礎主要是新自由主義和新公共管理主義。新自由主義主要強調市場競爭和否定國家干預，重視推行市場化和私有化、要求放松政府管制和削減社會福利。新自由主義代表人物哈耶克主張，“反對政府把高等教育資源當作一項社會福利來平均分配；主張教育的市場化、私營化運作；反對政府控制教育，強調教育內容多元化。”同時，新公共管理主義主張以準市場機制取代傳統資源配置模式，并在公共部門實施類似私營部門的管理模式，更加重視高等教育的目標管理和績效考核，更加重視體制機制設計，強化分權，更加關注市場，追求效率。

公辦高校實行市場化改革在宏觀層面上主要是堅持政府主導的市場化，即主張推行非國有化或者私有化，主張政府對高校消除壟斷和解除管制；在微觀層面上主要是讓公辦高校以教育產品的消費者為中心進行生產和銷售，充分運用市場策略及價值來滿足消費者的多樣化需求。當然，公辦高校市場化改革并非等同于實行自由市場，市場力量介入公辦高校的領域應當是有限度和有條件的。我們要使高等教育的發展適應市場經濟發展的需要，讓教育資源在市場機制的作用下得到優化配置，同時有效防止市場機制的失靈，不讓公辦高校成為“市場的奴仆”或“政治的附庸”。

（三）社會：構建基于利益相關者的公眾參與治理結構

美國經濟學家愛德華·弗里曼于1984年明確提出了利益相關者管理理論，他提出，只有所有的利益相關者積極投入和參與，才能保證一個企業不斷向前發展，企業利益的最大化并非是部門利益相關者利益的最大化，而是所有利益相關者整體利益的最大化。利益相關者管理理論主要為了綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動。從這個意義上說，在高校重大事務的決策過程中，高校內外不同的利益相關者各種決策力與資源配置的參與情況直接決定了高校治理狀況[8]。但是這種權力決不是高校自我賦予的，也不是獨立存在于大學內部的， 而是源自于各個公辦高校在不同歷史階段整體教育環境的傳承與發展， 包括正式化制度和非正式化制度。與企業相比，公辦高校是一種典型的利益相關者組織，高校治理應當實現權力制衡和兼顧各方利益，重視高校利益相關者共同治理，構建由各權利主體參加的外部權利制衡機制和內部權利行使機制，以推進我國公辦高校管理體制的改革與創新。由此可見，公辦高校在經歷政府集權、教授治校、董事會托管等管理模式之后，應致力于與社會各個部門之間的新型合作伙伴關系，真正從“自治”走向“治理”。

此外，根據新制度經濟學有限理性的理論，包括公辦高校在內的各種群體組織及個人都不可能做出最有效率的決策，甚至是作出錯誤的決策。他們都是介于“完全理性”和“非理性”之間的“有限理性”管理者。政府不是全能政府，它無法獨掌高校的一切事務；校長治校、教授治校、董事會治校也都是不符合有限理性原理的。因此，政府的主要責任不再是直接提供公共產品和服務，高校也不應當單純地強調學術自治權，而是應當讓更多的公民或社會組織參與對公辦高校的內部治理。通過把社會作為公辦高校內部治理結構的一種外生力量，發揮社會各界參與教育決策和管理的重要作用，幫助高校克服治理路徑的制度依賴，通過完善的公眾參與制度和監督管理制度讓高校內部治理結構更加科學，決策更加民主。

參考文獻：

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[8]譚曉玉.教師參與大學內部治理：角色定位與制度反思[J].復旦教育論壇，2015 （1）：12-17.

Abstract： Perfect governance structure is the foundation and precondition for scientific development of state-run institutions of higher learning. Affected by planned economic system， governance structure of Chinese state-run institutions of higher learning has changed mandatorily， inductively， and institutionally. Similar to government administrative management system， internal governance structure is undefined in property relations， short-term in behaviors， and complicated in administrative relationships. With the combination of relevant theories of institutional economics， the author brought in three external variables scientifically， namely government， market， and society， and deeply explored implementation path for adjusting internal governance structure of state-run institutions of higher learning， so as to rationalize property relations in institutions of higher learning， to define governance core， and to coordinate administrative power and academic power.

Keywords： governance structure； property right structure； agency by agreement； state-run institutions of higher learning

責任編輯：翟 祎