全面發展市場公平競爭法律體系的建議

◎文/黃晉

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全面發展市場公平競爭法律體系的建議

◎文/黃晉

改革開放30多年來，我國形成了以《反不正當競爭法》、《價格法》和《反壟斷法》等一整套調整和規范市場主體公平競爭行為的法律體系。它們分別從鼓勵和保護公平競爭、制止不正當競爭行為、規范價格行為、穩定市場價格水平、維護消費者利益和社會公共利益等方面入手，著力調整和規范市場主體參與市場競爭的行為，進而促進了我國國內市場的建設和發展。可以說，當前我國市場經濟的平穩發展是與《反不正當競爭法》、《價格法》和《反壟斷法》等市場公平競爭法律體系的建立分不開的。

然而，隨著我國市場經濟不斷向深入推進，《反不正當競爭法》、《價格法》和《反壟斷法》等法律中存在的問題逐漸顯現出來。這些問題表現為：三部法律的制定跨越了近十年，法律中存在的重疊與沖突、漏洞和空白頗多；立法語言相對粗糙和含混影響了執法實踐，處罰力度過低難以形成有效威懾；法律關于不正當競爭方法和行為規定過窄，使得執法機構在實踐中對某些不正當競爭行為無法可依。因此，我國應盡快修改和完善市場公平競爭法律體系，營造良好的市場法治環境和秩序，進而保護市場公平競爭秩序、經營者和消費者利益及社會公共利益。

統籌協調三部法律的修改

1993年施行的《反不正當競爭法》和1998年實施的《價格法》分別制定于我國市場經濟改革和價格體制改革過程的初期，而2008年施行《反壟斷法》時我國的市場經濟環境已經發生重大變化，因此這三部法律基于產生的經濟背景、思想基礎以及立法參考不同，其法律內在的立法理念、規則體系和法律實施等存在沖突和矛盾。如《反不正當競爭法》除具體規定了假冒、仿冒等6種比較典型的不正當競爭行為以外，還規定了5種從性質上看應該屬于《反壟斷法》調整的行為，包括公用企業濫用獨占地位、行政壟斷、掠奪性定價、非法搭售和串通投標；《價格法》規定了不正當價格行為，包括利用虛假的或者使人誤解的價格手段誘騙交易等不正當價格競爭行為和相互串通、操縱市場行為、低于成本的價格傾銷、價格歧視以及牟取暴利等價格壟斷行為，不正當價格競爭行為從《反不正當競爭法》來看屬于其調整范圍，價格壟斷行為從《反壟斷法》來看屬于協議價格壟斷行為、掠奪性定價行為以及通過強迫交易等壟斷表現出來的反壟斷法調整的行為；《反壟斷法》規定了壟斷協議、濫用市場支配地位和反競爭的經營者集中等三種壟斷行為，其中壟斷協議和濫用市場支配地位均涉及價格壟斷行為和非價格壟斷行為。盡管這三部法律對壟斷行為的規范存在競合關系，然而由于它們在立法價值上的差異，導致三者在對壟斷行為的判定標準、調整方式和規制理念等方面存在沖突。

有鑒于此，建議統籌協調《反不正當競爭法》、《價格法》和《反壟斷法》的修改工作，刪除《價格法》中關于價格欺詐等不正當價格競爭行為的內容，統一納入《反不正當競爭法》的調整范圍；刪除《反不正當競爭法》和《價格法》中關于規制壟斷行為的內容，統一納入《反壟斷法》的調整范圍。

修改《價格法》完善對管制市場的價格監管

1.修改后的《價格法》應側重于調整價格宏觀調控和非競爭性價格監管

當前的《價格法》第1條規定了多重目標，包括“規范價格行為”、“發揮價格合理配置資源的作用”、“穩定市場價格總水平”、“保護消費者和經營者的合法權益”以及“促進社會主義市場經濟健康發展”，然而在法律實施中很難平衡多重的價值目標。如管制市場內的政府定價或者政府指導價與該市場內發揮市場合理配置資源的矛盾、價格配置資源與穩定市場價格總水平發生沖突時的價值取向等。此外，雖然《價格法》明確以政府指導價和政府定價為規制對象，并對絕大多數實行市場調節價格領域的經營者的商品和服務價格進行監管，然而由于我國市場經濟趨向深入發展以及價格體制的放開，許多市場調節領域內的商品和服務價格完全可以通過《反不正當競爭法》以不公平交易方法等手段進行規制，無須以《價格法》進行調整。

■ 林下輕風 陳寶林/攝

因此，修改后的《價格法》應側重于：第一，價格宏觀調控，包括建立價格信息收集、處理和分析機制，建立全市場價格穩定機制和價格危機處理機制等；第二，公用事業、能源、電信和鐵路等管制市場的定價和競爭，包括明確政府價格管制范圍、政府定價和指導價格領域以及調控手段和方式、監督管制市場內經營者的競爭，從而保護社會公共利益和消費者福利。換句話說，修改后的《價格法》應將價值目標明確界定為穩定市場價格總水平，規范管制市場內的商品和服務價格行為，保護消費者利益和社會公共利益。

2.修改后的《價格法》應解決與特定行業監管立法在價格管理方面存在的矛盾

目前，我國法律法規關于價格管理權限劃分的規定主要涉及兩種模式和兩個層級。其中，兩種模式涉及特定行業主管部門制定或主導價格制定（民航、電信和港口服務等）模式，如《民用航空法》、《電信條例》和《港口法》的規定等；價格主管部門制定或主導價格制定（電力、郵政模式），如《電力法》和《郵政法》的規定等。兩個層級是指由中央和地方（省、自治區和直轄市）兩級確定政府指導價、政府定價的定價權限和具體適用范圍，即中央定價目錄和地方定價目錄。不同的定價模式和價格層級管理模式造成了特定行業內商品和服務價格管理、不同地域價格管理存在差異，特別是在行業主管部門和地方政府受到行業利益和地方利益影響時，管理差異化不但無法發揮立法目的，反而會阻礙市場價格的公平和透明，進而使行業內部和不同地域產生市場進入壁壘和地方保護主義盛行現象。鑒于統一的價格管理有助于發展科學、規范和透明的價格監管，因此，筆者建議在修改《價格法》時，一是明確價格主管部門在特定行業價格管理過程中起主導作用，價格主管部門應會同特定行業主管部門制定價格，并由價格主管部門對價格違法行為進行處罰；二是在減少地方定價目錄所涉及地方政府指導價和地方政府定價的商品和服務的同時，完善定價實體和程序法律制度，做到定價管理公開、公平和公正。

修訂《反不正當競爭法》加大不正當競爭行為的處罰力度

1.《反不正當競爭法》在修訂時應將社會公共利益納入其立法目的

當前的《反不正當競爭法》第1條提出了法律保護的重要目標是“……保障社會主義市場經濟健康發展，鼓勵和保護公平競爭，制止不正當競爭行為，保護經營者和消費者的合法權益……”，沒有具體規定對社會公共利益的保護。縱觀德國等國家的反不正當競爭法律制度，各國普遍重視通過保護未受扭曲的競爭以達到維護社會公共利益的內容。因此，有必要引入保護社會公共利益的立法目的，一方面鼓勵和保護公平競爭，一方面制止不正當競爭行為，維護公平競爭秩序，保護經營者和消費者的合法權益。

2.修訂后的《反不正當競爭法》應擴大調整范圍和對象

當前的《反不正當競爭法》第2條規定，經營者在市場交易中，應當遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則，遵守公認的商業道德。其中，不正當競爭，是指經營者違反本法規定，損害其他經營者的合法權益，擾亂社會經濟秩序的行為；經營者，是指從事商品經營或者營利性服務的法人、其他經濟組織和個人。由于《反不正當競爭法》第二章關于不正當競爭行為的列舉過窄，因此，當前我國法院審理的絕大多數反不正當競爭案件均是以第二條規定為基礎進行審判的。從法律實踐來看，法院在審判中過于強調經營者遵守的誠實信用原則和公認的商業道德，反而忽視了立法的一個重要目的，即保護消費者的合法權益。因此，《反不正當競爭法》在修訂時有必要在提出經營者遵守市場交易基本原則和商業道德基礎上，進一步強調保護消費者利益。

此外，現有法律對不正當競爭和經營者的概念界定過窄，沒有反映出現代反不正當競爭法的發展趨勢和特點。有鑒于當前司法部門和執法機構在實踐中對不正當競爭和經營者已經進行了更為廣義地理解，因此，在修改法律時建議擴大不正當競爭行為和經營者的內涵，以容納更多地調整范圍和對象。建議將經營者界定為從事商品生產、經營或者提供服務的個人、法人和其他組織；將不正當競爭界定為損害經營者或者消費者合法利益和社會公共利益的不公平競爭方法和不正當或者欺騙性的行為。

完善《反壟斷法》打擊壟斷行為對市場競爭的損害

現有的《反壟斷法》在保護市場公平競爭、維護消費者利益上發揮了基礎性作用。《反壟斷法》實施以來，我國三家反壟斷法執法機構依據法律通過高通案和馬士基、地中海航運和法國達飛網絡中心經營者集中案等一系列重要案件的審查決定向公眾表明了執法機構堅定維護市場公平競爭和消費者利益的決心，也為我國市場經濟的健康發展提供了保障。作為經濟憲法，《反壟斷法》的實施有效預防和制止了市場內的壟斷行為，并在保護市場公平競爭以及維護消費者利益和社會公共利益方面發揮了積極作用。

然而，《反壟斷法》在實施中還是遇到了重要概念界定含糊、程序規則缺乏、壟斷行為法律責任不完善、執法機構缺乏統一性以及執法資源不足等問題。

為此，建議在《反壟斷法》修改中注意規范法律中的重要概念、強化實體和程序規則以及完善壟斷行為的法律責任等，包括：第一，厘清控制等重要的法律概念；第二，建立壟斷行為的立案、聽證和查處程序，經營者集中申報、聽證和審查程序，未依法申報經營者集中調查處理程序等；第三，細化反壟斷寬恕制度的內容；第四，加強未依法申報經營者集中處罰和未經批準搶先實施集中的處罰力度，包括建立日罰金制度等；第五，強化經營者違反與執法機構承諾的法律責任等。

對于執法機構缺乏統一性和執法資源不足的問題，《反壟斷法》在修改時應與我國的機構改革相銜接，明確合并現有的執法機構，建立統一的執法隊伍，解決現有的多頭執法和交叉執法現象，進一步發揮《反壟斷法》的作用。

（作者單位：中國社會科學院國際法研究所競爭法中心）

■ 編輯：田佳奇