“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)方案

“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)方案

根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《政府工作報(bào)告》要求，為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，進(jìn)一步控制水資源消耗，實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，特制定本方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力，切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，控制水資源消耗總量，強(qiáng)化水資源承載能力剛性約束，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和用水方式轉(zhuǎn)變；控制水資源消耗強(qiáng)度，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)全過程，為全面建成小康社會(huì)提供水安全保障。

（二）基本原則。堅(jiān)持雙控與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相結(jié)合。以水定需，量水而行，因水制宜，促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡，以水資源利用效率和效益的全面提升推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。加強(qiáng)對(duì)雙控行動(dòng)的規(guī)范和引導(dǎo)，強(qiáng)化政府目標(biāo)責(zé)任考核。完善市場機(jī)制，營造良好市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提高水資源配置效率。

堅(jiān)持制度創(chuàng)新和公眾參與相結(jié)合。制定完善配套政策，創(chuàng)新激勵(lì)約束機(jī)制，形成促進(jìn)高效用水的制度體系。加強(qiáng)水情宣傳教育，推動(dòng)形成全社會(huì)愛水護(hù)水節(jié)水的良好風(fēng)尚。

堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧與分類推進(jìn)相結(jié)合。統(tǒng)籌考慮區(qū)域水資源條件、產(chǎn)業(yè)布局、用水結(jié)構(gòu)和水平，科學(xué)合理逐級(jí)分解雙控目標(biāo)任務(wù)。分類推進(jìn)各行業(yè)、各領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。

（三）主要目標(biāo)。到2020年，水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控管理制度基本完善，雙控措施有效落實(shí)，雙控目標(biāo)全面完成，初步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素與水資源協(xié)調(diào)發(fā)展。各流域、各區(qū)域用水總量得到有效控制，地下水開發(fā)利用得到有效管控，嚴(yán)重超采區(qū)超采量得到有效退減，全國年用水總量控制在6 700億m3以內(nèi)。萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量分別比2015年降低23%和20%；農(nóng)業(yè)畝均灌溉用水量顯著下降，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。

二、明確目標(biāo)責(zé)任

（四）健全指標(biāo)體系。嚴(yán)格總量指標(biāo)管理，在國務(wù)院確定的 2020年各省（自治區(qū)、直轄市）用水總量控制目標(biāo)基礎(chǔ)上，健全省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)體系。2016年年底前，各省（自治區(qū)、直轄市）要完成所轄市、縣用水總量控制指標(biāo)分解。推進(jìn)江河流域水量分配，加快完成 53條跨省重要江河流域水量分配，各省（自治區(qū)、直轄市）要有序推進(jìn)本行政區(qū)內(nèi)跨市、縣江河流域水量分配，把用水總量控制指標(biāo)落實(shí)到流域和水源。

嚴(yán)格強(qiáng)度指標(biāo)管理，把萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)逐級(jí)分解到各省、市、縣，明確區(qū)域強(qiáng)度控制要求〔各省（自治區(qū)、直轄市）2020年用水強(qiáng)度控制目標(biāo)見附表〕。2016年年底前，各省（自治區(qū)、直轄市）要力爭完成所轄市、縣用水強(qiáng)度控制指標(biāo)分解。到2020年，建立覆蓋主要農(nóng)作物、工業(yè)產(chǎn)品和生活服務(wù)行業(yè)的先進(jìn)用水定額體系，定額實(shí)行動(dòng)態(tài)修訂。嚴(yán)格用水定額和計(jì)劃管理，強(qiáng)化行業(yè)和產(chǎn)品用水強(qiáng)度控制。

（五）強(qiáng)化目標(biāo)考核和責(zé)任追究。全面實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核，逐級(jí)建立用水總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)責(zé)任制，完善考核評(píng)價(jià)體系，突出雙控要求。對(duì)嚴(yán)重缺水地區(qū)，突出節(jié)水考核要求。考核結(jié)果作為干部主管部門對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

建立用水總量和強(qiáng)度雙控責(zé)任追究制，嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)落實(shí)不力的地方，采取約談、通報(bào)等措施予以督促；對(duì)因盲目決策和瀆職、失職造成水資源浪費(fèi)、水環(huán)境破壞等不良后果的相關(guān)責(zé)任人，依法依紀(jì)追究責(zé)任。加快建立國家水資源督察制度，加強(qiáng)對(duì)各地用水總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)完成情況督察，確保政策措施落到實(shí)處。

三、落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)

（六）強(qiáng)化水資源承載能力剛性約束。各省（自治區(qū)、直轄市）要以縣域?yàn)閱卧_展水資源承載能力評(píng)價(jià)，建立預(yù)警體系，發(fā)布預(yù)警信息，強(qiáng)化水資源承載能力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的剛性約束。2016年完成京津冀三省（直轄市）和試點(diǎn)地區(qū)以縣域?yàn)閱卧乃Y源承載能力評(píng)價(jià)。

建立健全規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，完善規(guī)劃水資源論證相關(guān)政策措施。各省（自治區(qū)、直轄市）政府要重點(diǎn)推進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)布局和各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃水資源論證，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可管理，從嚴(yán)核定許可水量，對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)暫停審批新增取水。

（七）全面推進(jìn)各行業(yè)節(jié)水。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)節(jié)水，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，編制實(shí)施節(jié)水規(guī)劃。

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水，加快重大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)，到2020年完成大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)，加快實(shí)施區(qū)域規(guī)模化高效節(jié)水灌溉工程，積極推廣噴灌、微灌、集雨補(bǔ)灌、水田控制灌溉和水肥一體化等高效節(jié)水技術(shù),開展灌區(qū)現(xiàn)代化改造試點(diǎn)，全國節(jié)水灌溉工程面積達(dá)到7億畝（1畝＝1/15 hm2）左右。

強(qiáng)化工業(yè)節(jié)水，完善國家鼓勵(lì)和淘汰的用水技術(shù)、工藝、產(chǎn)品和設(shè)備目錄，重點(diǎn)開展火電、鋼鐵、石化、化工、印染、造紙、食品等高耗水工業(yè)行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，大力推廣工業(yè)水循環(huán)利用，推進(jìn)節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設(shè)。到2020年，高耗水行業(yè)達(dá)到先進(jìn)定額標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)化城鎮(zhèn)節(jié)水，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改造，推動(dòng)供水管網(wǎng)獨(dú)立分區(qū)計(jì)量管理，加快推廣普及生活節(jié)水器具，推進(jìn)學(xué)校、醫(yī)院、賓館、餐飲、洗浴等重點(diǎn)行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，全面開展節(jié)水型公共機(jī)構(gòu)、居民小區(qū)建設(shè)。到2020年，地級(jí)及以上缺水城市全部達(dá)到國家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)要求，公共供水管網(wǎng)漏損率控制在10%以內(nèi)。

（八）加快地下水超采區(qū)綜合治理。實(shí)行地下水取用水總量和水位控制，編制實(shí)施全國地下水利用與保護(hù)規(guī)劃。2017年年底前完成地下水禁采區(qū)、限采區(qū)和地面沉降控制區(qū)范圍劃定，編制完成地面沉降區(qū)、海水入侵區(qū)地下水壓采方案。以華北地區(qū)為重點(diǎn)，推進(jìn)地下水超采區(qū)綜合治理，加快實(shí)施《南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》。地方各級(jí)政府要依法規(guī)范機(jī)井建設(shè)管理，限期關(guān)閉未經(jīng)批準(zhǔn)的和公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井。加快實(shí)施國家地下水監(jiān)測工程，完善地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下水動(dòng)態(tài)有效監(jiān)測。

（九）統(tǒng)籌配置和有序利用水資源。合理有序使用地表水，控制使用地下水，積極利用非常規(guī)水，進(jìn)一步做好流域和區(qū)域水資源統(tǒng)籌調(diào)配，減少水資源消耗，逐步降低過度開發(fā)河流和地區(qū)的開發(fā)利用強(qiáng)度，退減被擠占的生態(tài)用水。加快完善流域和重點(diǎn)區(qū)域水資源配置，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。大力推進(jìn)非常規(guī)水源利用，將非常規(guī)水源納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置。

（十）穩(wěn)步推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)。加快明晰區(qū)域和取用水戶初始水權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)確權(quán)登記，建立健全水權(quán)初始分配制度。2017年年底前完成在內(nèi)蒙古、江西、河南、湖北、廣東、甘肅、寧夏7個(gè)省（自治區(qū)）開展的水權(quán)試點(diǎn)工作。總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，推進(jìn)區(qū)域間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易，因地制宜探索水權(quán)交易的方式，統(tǒng)籌推進(jìn)水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。

（十一）加快理順價(jià)格稅費(fèi)。深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號(hào)），建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)通過3～5年努力率先完成改革目標(biāo)。合理制定、調(diào)整城鎮(zhèn)供水價(jià)格，全面推行居民階梯水價(jià)和非居民用水超定額超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度。切實(shí)加強(qiáng)水資源費(fèi)征收管理，確保應(yīng)收盡收。積極推進(jìn)水資源稅費(fèi)改革。

（十二）提升水資源計(jì)量監(jiān)控能力。加快推進(jìn)國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)（2016—2018年）項(xiàng)目，2018年年底前對(duì)年取水量50萬m3以上的工業(yè)取水戶、100萬m3以上的公共供水取水戶和大型灌區(qū)及部分中型灌區(qū)渠首實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控。完善中央、流域和省水資源管理系統(tǒng)三級(jí)平臺(tái)建設(shè)，健全水資源計(jì)量體系。加快推進(jìn)省、市、縣各級(jí)水資源監(jiān)控能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)協(xié)同。結(jié)合大中型灌區(qū)建設(shè)與節(jié)水配套改造、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，完善灌溉用水計(jì)量設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)灌溉用水定額管理和科學(xué)計(jì)量水平。

（十三）加強(qiáng)重點(diǎn)用水單位監(jiān)督管理。建立健全國家、省、市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄，強(qiáng)化取用水計(jì)量監(jiān)控，完善取用水統(tǒng)計(jì)和核查體系，建立健全用水統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬。對(duì)重點(diǎn)用水單位的主要用水設(shè)備、工藝和水消耗情況及用水效率等進(jìn)行監(jiān)控管理。引導(dǎo)重點(diǎn)用水單位建立健全節(jié)水管理制度，實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造，提高其內(nèi)部節(jié)水管理水平。

（十四）加快推進(jìn)技術(shù)與機(jī)制創(chuàng)新。實(shí)施國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃水資源高效開發(fā)利用專項(xiàng)，大力推進(jìn)綜合節(jié)水、非常規(guī)水源開發(fā)利用、水資源信息監(jiān)測、水資源計(jì)量器具在線校準(zhǔn)等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，加快研發(fā)水資源高效利用成套技術(shù)設(shè)備。建設(shè)節(jié)水技術(shù)推廣服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)示范和應(yīng)用，支持節(jié)水產(chǎn)品設(shè)備制造企業(yè)做大做強(qiáng)，盡快形成一批實(shí)用高效、有應(yīng)用前景的科技成果。

開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)，定期公布用水產(chǎn)品、用水企業(yè)、灌區(qū)等領(lǐng)域的水效領(lǐng)跑者名單和指標(biāo)，帶動(dòng)全社會(huì)提高用水效率。培育一批專業(yè)化節(jié)水服務(wù)企業(yè)，加大節(jié)水技術(shù)集成推廣，推動(dòng)開展合同節(jié)水示范應(yīng)用，通過第三方服務(wù)模式重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉和公共機(jī)構(gòu)、高耗水行業(yè)等領(lǐng)域的節(jié)水技術(shù)改造。

四、完善保障措施

（十五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各省（自治區(qū)、直轄市）政府對(duì)本地區(qū)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控工作負(fù)總責(zé)，要抓緊制定落實(shí)方案，明確具體措施和任務(wù)分工，創(chuàng)新工作機(jī)制，確保雙控目標(biāo)完成。國務(wù)院有關(guān)部門按照職能分工，加強(qiáng)指導(dǎo)、支持和監(jiān)督管理。水利部、發(fā)展改革委將切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門共同推進(jìn)各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)。

（十六）創(chuàng)新支持方式。地方各級(jí)政府要積極籌措資金，落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策，支持重大節(jié)水工程建設(shè)、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、取用水計(jì)量監(jiān)控等工作任務(wù)的落實(shí)。要積極探索合同節(jié)水管理等新模式，利用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入節(jié)水等領(lǐng)域。

（十七）夯實(shí)管理基礎(chǔ)。積極推進(jìn)水資源管理法制化進(jìn)程，加快出臺(tái)節(jié)約用水條例、地下水管理?xiàng)l例，制訂和完善取水許可、水效標(biāo)識(shí)管理等方面的規(guī)章制度。完善水資源高效利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快節(jié)水技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作。加強(qiáng)基層水資源管理能力建設(shè)，健全管理隊(duì)伍，加大培訓(xùn)力度，提高水資源管理與社會(huì)服務(wù)能力。

（十八）強(qiáng)化公眾參與。廣泛深入開展基本水情宣傳教育，強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)水憂患意識(shí)和水資源節(jié)約保護(hù)意識(shí)，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。大力推進(jìn)水資源管理科學(xué)決策和民主決策，完善公眾參與機(jī)制，地方各級(jí)政府要依法公開水資源信息，及時(shí)發(fā)布水資源管理政策，進(jìn)一步提高決策透明度，健全聽證等公眾參與制度，對(duì)涉及群眾用水利益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，采取多種方式充分聽取公眾意見。

附表 2020年各省（自治區(qū)、直轄市）用水強(qiáng)度控制目標(biāo)