農村集體經營性建設用地現狀及入市問題研究*
——基于東北三省部分地區調查

董秀茹,薄 樂,姚 迪

(1.沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧沈陽 110866; 2.遼寧省國土資源調查規劃局，沈陽 110032)

·問題研究·

農村集體經營性建設用地現狀及入市問題研究*
——基于東北三省部分地區調查

董秀茹1,薄 樂1,姚 迪2

(1.沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧沈陽 110866; 2.遼寧省國土資源調查規劃局，沈陽 110032)

黨的十八屆三中全會提出允許農村集體經營性建設用地入市，與國有土地同權同價，為集體土地流轉指明了新的方向。為了了解農村集體經營性建設用地的現狀，入市存在的問題，該研究通過全面調查和典型調查相結合以及訪談的方式對東北三省的沈陽市、東港市、哈爾濱市、長春市進行實地調研，其中包括8縣(區)、15個鄉鎮(街道)、164個行政村、33家典型企業。利用數理統計方法，分析東北三省農村集體經營性建設用地現狀及存在問題。東北三省農村集體經營性建設用地現狀特點為總量不大，單宗面積小； 分布零散，主要集中于城鄉結合部； 隱形流轉普遍，缺乏規范性的引導； 利用粗放，效益低下。研究結論：農村集體經營性建設用地入市存在缺少法律依據和制度保障、產權不清晰、城鄉規劃不詳細等制度方面的問題以及農村集體經營性建設用地基數不清，流轉對象不明確、歷史遺留問題較多、潛力有限、村集體對農村集體經營性建設用地入市認識不清等現實方面的問題。修訂和完善相關政策法規，建立配套的法律制度、開展農村集體經營性建設用地專項調查和確權登記、建議在東北地區同步宅基地制度改革、按照“尊重歷史、承認現實”的原則，協商解決歷史遺留問題是有序推動農村集體經營性建設用地入市的重要途徑。

農村 經營性建設用地 現狀 入市問題 東北三省

0 引言

黨的十八屆三中全會明確提出構建城鄉統一建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地進行出租、轉讓、抵押，與國有土地“同地同權同價”。[1]但是在土地“非農化”能產生高額土地增值收益的推動下，農村集體建設用地隱性流轉現象普遍。國家對于農村集體經營性建設用地現狀不是完全了解。而且目前大量研究從法律問題，制度構建，收益分配等方面提供了相應的對策建議[2-8]，然而已有的文獻多是對農村集體建設用地流轉進行宏觀研究，缺少針對性和操作性[9]。鑒于此，該研究對東北三省部分地區進行實地調研，了解東北三省農村集體經營性建設用地現狀，分析入市存在的問題并提出其實可行的對策建議，為入市提供前期研究基礎。

1 研究區與數據

1.1 調查樣本區域選擇

該研究在選擇調研區域時主要考慮以下幾點：一是選擇經濟較為發達的，土地供需矛盾突出的區域； 二是調查區域沒有大范圍推進城鄉建設用地增減掛鉤政策，農村集體經營性建設用地具有較大的流轉潛力； 三是兼顧調查樣本的均勻性。鑒于此，該研究以大城市為中心，在城鄉結合部和遠郊分別選取1個縣(區)，再在每個縣(區)的城鄉結合部和遠郊各選取1個鄉鎮。確定研究區域為黑龍江省哈爾濱市的松北區和賓縣、吉林省長春市的寬城區和榆樹市、遼寧省沈陽市的沈北新區和法庫縣、丹東市的振安區和東港市。該研究共涉及4市、8縣(區)、15個鄉鎮(街道)、164個行政村、33家典型企業。

1.2 問卷設計與調查方法

問卷的設計主要包括3個部分，一是農村集體建設用地的基本情況，目的是了解農村集體經營性建設用地的數量、分布及潛力狀況； 二是農村集體經營性建設用地的利用現狀和現實流轉情況，目的是分析其目前的使用狀況及所存在的問題； 三是企業的經濟效益情況，目的是分析目前農村集體經營性建設用地的經濟效益。

該研究采取全面調查和典型調查相結合以及訪談的方式，首先全面調查樣本區農村集體經營性建設用地情況，然后再選擇典型企業了解其經濟效益情況。同時征詢政府、集體法人、使用者對農村集體經營性建設用地入市流轉的看法、利益訴求及建議。在調研問卷的設計上也考慮了被調查者實際文化水平和接受程度，保證調研數據的真實性、可靠性和準確性，該研究共填寫有效調查問卷140份。

2 農村集體經營性建設用地現狀分析

2.1 農村集體經營性建設用地總量不大，單宗面積小

該研究區農村集體建設用地總面積為1.045 493萬hm2，以宅基地為主體，其面積占農村集體建設用地總面積的81%，而農村集體經營性建設用地面積為451.06hm2，僅占其4.31%(表1)。據統計我國共有農村集體建設用地面積16.5萬hm2，其中10%是農村集體經營性建設用地面積，東北地區農村集體經營性建設用地總量遠遠低于全國平均水平。

表1 研究區域農村集體建設用地情況

研究區域宗數集體建設用地面積(hm2)宅基地公共事業和公益事業用地經營性建設用地面積(hm2)占集體建設用地總面積百分比(%)面積(hm2)占集體建設用地總面積百分比(%)面積(hm2)占集體建設用地總面積百分比(%)城鄉結合部哈爾濱市松北區512637.031342.7750.921009.1738.27285.0810.81長春市寬城區640.7830.0073.5620.004.908.7821.54沈陽市沈北新區26503.95481.2295.496.271.2516.453.27丹東市振安區341121.761071.9495.560049.814.44遠郊哈爾濱市賓縣191862.831843.7698.980019.071.02長春市榆樹市81761.831240.8470.43496.8728.224.111.37沈陽市法庫縣71304.951293.8599.158.480.652.620.20丹東市東港市391221.771164.3295.3012.331.0145.103.69合計19010454.938468.7281.001535.1414.68451.064.31 注:數據來源于實際調查;賓縣和振安區的公共事業和公益事業的面積包含于宅基地,東港市的部分公共事業和公益事業的面積包含于宅基地內

此外，東北地區農村集體經營性建設用地面積單宗面積也比較小，經調查,190宗農村集體經營性建設用地，其平均面積僅為2.37hm2，單宗面積超過10.00hm2的僅有7宗，占調查樣本總量的0.53%，而45.26%農村集體經營性建設用地的面積小于0.5hm2(表2)。

表2 研究區域不同面積范圍農村集體經營性建設用地樣點數統計

研究區域不同面積范圍內農村集體經營性建設用地樣點個數及分布比例<0.5hm20.5～1.00hm21.00～1.5hm21.50～2.00hm22.00～2.50hm22.50～3.00hm2>3.00hm2宗數比例(%)宗數比例(%)宗數比例(%)宗數比例(%)宗數比例(%)宗數比例(%)宗數比例(%)城鄉結合部4740.173832.4865.1375.9832.5632.561311.11遠郊3953.421723.2934.1079.5911.370068.22合計8645.265528.9594.74147.3742.1131.281910.00

2.2 農村集體經營性建設用地分布零散，主要集中于城鄉結合部

農村集體經營性建設用地主要來源于停產的鄉鎮企業、閑置的學校、村部，少量來源于村周圍荒地等，而這些地類多與宅基地混雜在一起，所以其分布較為零散，即使在一個行政村內有多宗農村集體經營性建設用地，其位置也完全不相鄰。農村集體經營性建設用地分布較為零散且受到區位因素的限制難以形成集聚優勢，其與面積較大的國有建設用地相比將吸引的投資者將受限。

調查發現農村集體經營性建設用地受到經濟發展水平的影響，具有明顯的區域差異。所調查的190宗農村集體經營性建設用地有117宗位于城鄉結合部，其面積為360.14hm2，占該區域農村集體建設用地總面積8.37%，而遠郊地區農村集體經營性建設用地面積為90.89hm2，僅占該區域農村集體建設用地總面積的1.48%，不足城鄉結合部的四分之一。

2.3 農村集體經營性建設用地隱形流轉普遍，缺乏規范性的引導

目前農村集體經營性建設用地大部分都已經發生了流轉，研究區190宗地有184宗發生流轉，占調查樣本總量的97%。從流轉方式來看，更多是依靠私下隱形交易。從流轉去向來看，主要流轉給個人，其中流轉給外村土地使用者的為99宗地，占調查樣本總量的52.11%，本村土地使用者使用為89宗地，占調查樣本總量的46.84%。研究區的190宗農村集體經營性建設用地中僅有27.37%在土地部門進行登記； 流轉的期限更是長短不一，短的流轉期限為一年，長的流轉期限70年，甚至有近半數的宗地(90宗)是一次性買斷； 流轉價格嚴重偏低，僅憑雙方達成一致即可，研究區農村集體經營性建設用地平均流轉價格為每年1.40元/m2，流轉價格最高的法庫縣其流轉價格也僅為每年50.73元/m2，甚至有16宗是無償使用。這種隱形、無序、不規范的流轉不僅會造成集體土地收益的流失，而且存在著權屬糾紛的隱患，同時也不利于城鄉統一規劃。

2.4 農村集體經營性建設用地利用粗放，效益低下

調查的190宗農村集體經營性建設用地中，工礦用地(以鄉鎮企業為主)為104宗地，占調查樣本總量的54.74%，次之為其他用地(大部分為養殖業)，有52宗地，占調查樣本總量的27.37%，最少的倉儲用地為14宗地，占調查樣本總量的7.37%。其他用地(大部分為養殖業)總面積最大為244.42hm2，占調查樣本總量的59.60%。從總體來看，農村集體經營性建設用地利用較為粗放，以涉農的鄉鎮企業為主。

該研究共從研究區選取了33宗典型企業進項調查。從企業獲取的效益可以看出，年總收益小于100萬的企業數量最多，為18家，占調查樣本總量的54.54%，單位面積總收益為511.76元/m2，現有的產出水平比較低。從城鄉結合部以及遠郊隨機挑選10宗典型土地進行比較，可以發現城鄉結合部的土地效益明顯優于城郊地區，城鄉結合部地區的單位面積土地利用效益是遠郊地區的十倍之多。

從吸納的勞動力情況來看，就業人數在0～15人的企業數量最多，為11家，占調查樣本總量的39.29%。而就業人數大于90人的企業，只有2家。說明目前在農村集體經營性建設用地的企業吸納勞動力的能力較差，這也與現有農村企業經營規模小，產出效益不是很高有直接關系。

目前，沒有任何法律法規對農村集體經營性建設用地流轉做出規范，與國有建設用地相比較農村集體經營性建設用地沒有法律作為保障，企業不敢進行大規模的投資建設，其流轉價格偏低也導致企業節約集約利用意識不強。

3 農村集體經營性建設用地入市存在問題分析

3.1 農村集體經營性建設用地入市制度問題

3.1.1 缺少法律依據和制度保障

《憲法》、《土地管理法》等法律關于農村集體土地使用權流轉的相關規定，雖然法律規定農村土地歸農民集體所有，但農民沒有對集體建設用地的處分權，現行法律法規禁止我國農村集體建設用地流轉。隨著經濟的發展和城市化進程的加快，使得建設用地需求迅猛提高，隱性流轉現象普遍。但由于法律法規的限制，使得農村集體建設用地流轉缺乏相關的法律保障。

3.1.2 農村集體建設用地產權不清晰

目前，我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規定“農村土地歸農民集體所有”，但是，這些法律都沒有對農村土地集體產權做出明確界定，造成集體建設用地使用權流轉主體的多元化嚴重，既有鄉、村、村民小組等各級集體組織，也有村民以及民營企業、個體工商戶、城市居民，造成各地集體建設用地流轉的收益分配混亂，土地市場價值在流轉中不能得到充分體現，國家土地稅費不能依法征收，集體和個人的應得收益難以得到法律保障。

3.1.3 城鄉規劃不詳細

按照法律規定，集體建設用地使用權流轉都必須以土地利用總體規劃和村鎮規劃為依據。農村集體建設用地流轉市場比較活躍主要集中在村組集體經濟組織，但是我國土地利用規劃體系還是只到鄉(鎮)一級。多年來，我國鄉鎮級土地利用總體規劃一直沒有得到各級政府的重視，規劃的重點只重視耕地，而忽略了其他用地，尤其是對集體建設用地整理規劃布局規劃未做出長遠考慮。鄉鎮級規劃沒有與土地利用總體規劃緊密聯系起來。

3.2 農村集體經營性建設用地入市流轉現實問題

3.2.1 農村集體經營性建設用地基數不清，流轉對象不明確

農村集體經營性建設用地的地類模糊不具體，土地利用現狀分類、規劃分類、城鎮地籍分類等眾多分類體系中根本不存在對農村集體經營性建設用地的分類描述和解讀標準； 農村集體經營性建設用地位置不清、面積不準，由于無基本的農村集體經營性建設用地分類和登記，農村集體經營性建設用地的面積無法準確測量和登記，在流轉過程中極易產生地塊邊界的產權糾紛； 農村集體經營性建設用地無專門的分類體系和精確的測量，導致其權屬不明確。

3.2.2 農村集體經營性建設用地歷史遺留問題較多

一是農村集體經營性建設用地流轉期限混亂，有些區域在流轉過程中甚至達成一次性流轉、永久買斷的流轉合同； 二是農村集體經營性建設用地流轉主體多樣性問題突出，在調查區域，農村集體經營性建設用地流轉過程竟然出現不同流轉主體，有的地方是村集體，有的地方甚至出現教育局、供銷社等產權者進行集體經營性建設用地流轉，嚴重削弱和侵害了村集體的所有權主體地位和權益； 三是集體經營性建設用地流轉雙方對流轉條件和過程認識模糊，集體所有權主體維權意識較弱； 四是集體經營性建設用地流轉市場建立后，已流轉和丟失的集體經營性建設用地如何收回再重新入市也是一大問題。對于這類土地的如何收回和重新入市流轉也是亟待解決的主要問題。

3.2.3 農村集體經營性建設用地潛力有限

農村集體經營性建設用地存在荒蕪、閑置或低效利用的情況。目前在東北三省建設用地指標緊張條件下，農村集體經營性建設用地本應是一個有益補充，可作為緩解建設用地指標緊張，滿足建設用地需求和增加有效供給的主要渠道，但是僅依靠現存的農村集體經營性建設用地和其他建設用地資源滿足市場需求是遠遠不夠的，有限的、可利用的農村集體經營性建設用地資源數量難以維持該類土地市場的運行需求，不利于農村集體經營性建設用地市場的良性循環和健康發展。

3.2.4 村集體對農村集體經營性建設用地入市認識不清

盡管農村集體經濟組織認識到農村集體經營性建設用地是集體的，但是對農村集體經營性建設用地如何入市進行管理和收益認識不清，在對經營性建設用地流轉中采取的做法包括一般2種方式，一是直接保護起來不流轉，使農村集體經營性建設用地處于閑置狀態，二是通過村民代表大會討論進行永久買斷或租賃等無序流轉，農村集體經營性建設用地價值難以體現，流轉程序不規范，難以保護村集體經濟組織的土地權益。

4 推進農村集體經營性建設用地入市的建議

4.1 修訂和完善相關政策法規，建立配套的法律制度

要盡快破除農村集體經營性建設用地入市的法律束縛，并修訂和完善相應的操作細則和配套制度為其流轉提供有力支撐。首先形成產權明確、權能明晰、流轉順暢的產權制度是建設城鄉統一建設用地市場的前提； 其次要在農民、村集體、政府之間建立合理的收益分配體系； 再次要建立統一的土地交易市場和社會服務體系，為農村集體經營性建設用地使用權流轉提供政策咨詢、信息發布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務； 最后要逐步完善農村集體經營性建設用地的租賃、轉讓、抵押的二級市場，促進城鄉統一建設用地市場的建立。

4.2 開展農村集體經營性建設用地專項調查和確權登記

開展農村集體經營性建設用地專項調查和確權登記是農村集體經營性建設用地入市的前提，其實質就是要明確兩個問題，一是“確地”，二是“確人”。所謂“確地”就是要全面查清和掌握農村集體經營性建設用地的基礎數據，明晰“權屬合法、界址清楚、面積準確、材料齊備、無爭議”的流轉對象； 所謂“確人”就是要明確農村集體經濟組織成員的構成，以及明確鄉鎮、村集體、村民三類主體的產權界限，避免產權主體的虛置以及重疊，更要明確流轉收益的獲得者。此外，建議在開展農村集體經營性建設用地專項調查中，將農村集體經營性建設用地從其現存眾多地類中剝離出來，合并成為一個新的地類，歸屬在地類編號為05的商服用地下，如地類編號為“051”，地類名稱為“農村集體經營性建設用地”。

4.3 建議在東北地區同步宅基地制度改革

在東北地區與農村集體經營性建設用地比例低所對應的是宅基地比例高，其面積占農村集體建設用地總面積的81%，遠高于全國的平均水平。農戶受到自身收入情況、非農技能、當地醫療衛生條件以及子女就學等條件的影響導致人口流動量大、閑置的宅基地較多，再加上東北地區超標宅基地較多，其具有巨大的挖掘潛力，可作為經營性建設用地的有益補充[10]。可以有效解決如果按照“存量有限，增量補充”的原則順序入市農地入市在東北地區作用有限[11]，難以維持該類土地市場運行需求的問題。因此，建議在東北地區允許將超標宅基地整合為增量經營性建設用地，將宅基地制度改革作為配套政策與農村集體經營性建設用地入市同步進行，這既符合土地集約節約利用的要求，也解決了東北地區農村集體經營性建設用地數量有限的問題。

4.4 按照“尊重歷史、承認現實”的原則，協商解決歷史遺留問題

針對東北地區農村集體經營性建設用地存在的歷史遺留問題，結合政府、村集體、農民的訴求，建議通過以下方法解決。一是以法律條文形式引導存量農村集體經營性建設用地的現使用者與村集體重新辦理流轉手續，簽訂流轉合同； 二是賦予農村集體經營性建設用地現使用者優先流轉權。若自愿放棄繼續流轉權的，可以給予一定的經濟補償； 三是協商解決原流轉合同約定的流轉期限和流轉價格問題。如果使用者提供的合同真實有效，且土地流轉期限是有限期的，村集體應承認并執行原合同； 對于合同中沒有約定流轉期限的，可參照國有建設用地出讓的最高年限來認定。

[1] 中共中央一號文件《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,2013

[2] 伍振軍,林倩茹.農村集體經營性建設用地的政策演進與學術論爭.改革, 2014，(2)： 117～119

[3] 張四梅. 集體經營性建設用地流轉制度建設研究——基于優化資源配置方式的視角.湖南師范大學社會科學學報, 2014，(3)： 114～119

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[6] 安海燕,洪名勇.農地流轉研究綜述與展望.中國農業資源與區劃,2014, 35(3): 21～24

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[8] 王小映. 論農村集體經營性建設用地入市流轉收益的分配.農村經濟, 2014，(10)： 3～7

[9] 于瀟,吳克寧，阮松濤.集體經營性建設用地入市.中國土地, 2014，(2)： 35～37

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[11]任平,周介銘.農村集體建設用地流轉中迫切需要解決的幾個問題.農村經濟, 2010，(4)： 20～22

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20161205

STUDY ON STATUS AND MARKET PROBLEMS OF RURAL COLLECTIVE COMMERCIAL CONSTRUCTION LAND*——BASED ON SURVEY IN PARTS OF THTEE NORHEAST PROVINCES

Dong Xiuru1，Bo Le1，Yao Di2

(1.College of land and environment，Shenyang agriculture university，Shenyang，Liaoning 110866，China;2.Liaoning bureau and planning of land and Resources，Shenyang 110032,China)

The Third Plenary Session of the Party′s Eighteenth put forward that in conformity with the planning and use controls, rural collective commercial construction land was allowed to transfer in the construction land market, with the same land, same right and same price as the state-owned land. In order to understand the status of rural collective construction land and the problems in the construction land market, based on the survey on 8 counties (districts), 15 townships (streets), 164 administrative villages, 33 typical enterprises, such as Shenyang, Donggang, Harbin, and Changchun, etc., this paper analyzed the status and problems of rural collective commercial construction land in three northeast provinces. The results showed that the rural collective construction land in three northeast provinces were small and scattered in the urban fringe, generally lacked of normative guidance, and had extensive use and low efficiency. The problems of the rural collective commercial construction can be divided into two aspects: institutional problems and practical problems. The former included that the rural collective construction land lacked legal basis and institutional guarantee, the property rights were unclear, and the urban and rural planning was not detailed. And the latter included that the groups of rural collective commercial construction land were countless, the transfer objectives were unclear, the potential was limited,and the village collective′s understanding was limit. Finally, it put some countermeasures to promote rural collective commercial construction land transfer in the construction land market, such as to revise and improve relevant policies and regulations,support the establishment of legal system, carry out the investigations and the right registration of rural collective commercial construction land, reform the synchronization homestead system in the Northeast, and solve the history problems according to the principle of "respect history, recognize the reality" .

rural； commercial construction land； status； problems； three northeast provinces

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161204

2016-04-12

董秀茹(1972—)，女，黑龍江齊齊哈爾人，博士、副教授。研究方向：土地經濟學、土地資源管理。

Email：xr_dong@163.com

*資助項目：2014年國家土地督察沈陽局調研項目“東北三省典型地區農村集體經營性建設用地入市流轉調研”(SYDC2014-01)； 2015年國家土地督察沈陽局調研項目“東北三省農村集體經營性建設用地入市流轉跟蹤調研”(SYDC2015-01)

F322; F321.1

A

1005-9121[2016]12-0022-06