預(yù)包裝食品多標(biāo)準(zhǔn)并存 執(zhí)法人員需謹(jǐn)慎處理預(yù)包裝蜂蜜執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)案分析

●謝紅 譚欣 呂明剛/文

北京市昌平區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

新修訂的《食品安全法》實(shí)施以來，以往不太受關(guān)注的隱性食品安全監(jiān)管問題逐漸顯現(xiàn)。其中，對(duì)于預(yù)包裝食品的產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)注問題給食藥監(jiān)管執(zhí)法人員帶來了諸多難點(diǎn)和困惑。究其原因，預(yù)包裝食品的國家、地方、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并存，在具體的案件中，執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的選擇對(duì)案件的結(jié)果有著決定性的影響。因此，在日常執(zhí)法過程中，理清各方標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為重要。

因標(biāo)注“一級(jí)品”而被舉報(bào)

2015 年4 月17 日，某市食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱某局）接到群眾投訴舉報(bào)信稱，舉報(bào)人于2015 年4 月7 日在本市某超市購買的某品牌蜂蜜（預(yù)包裝食品），產(chǎn)品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為GB14963，卻標(biāo)注有質(zhì)量等級(jí)“一級(jí)品”字樣。

舉報(bào)受理之后，某局執(zhí)法人員于2015 年4 月22 日對(duì)被舉報(bào)超市進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，現(xiàn)場(chǎng)沒有發(fā)現(xiàn)被舉報(bào)的相關(guān)蜂蜜在售。根據(jù)舉報(bào)人的舉報(bào)線索，某局決定對(duì)涉案超市立案調(diào)查。經(jīng)查，該超市確實(shí)銷售過被舉報(bào)的蜂蜜，該產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)注的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為GB14963-2011，卻標(biāo)注有質(zhì)量等級(jí)“一級(jí)品”。該超市銷售涉案蜂蜜的貨值金額為9360 元，涉嫌違法所得為777 元。

某局進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)查明，2011 年4 月20 日，原衛(wèi)生部發(fā)布的GB14963-2011《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)-蜂蜜》中并未載明蜂蜜產(chǎn)品等級(jí)的區(qū)分。涉案蜂蜜標(biāo)簽所標(biāo)注的“一級(jí)品”，系依據(jù)2012年4 月18 日由中華全國供銷合作總社發(fā)布的GH/T18796-2012《供銷合作行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)-蜂蜜》的“4.2 等級(jí)”和“4.3 理化要求”相關(guān)規(guī)定作出劃分并在產(chǎn)品外包裝上標(biāo)注。

某局在調(diào)查過程中還提取了涉案蜂蜜生產(chǎn)者所在地食品藥品監(jiān)管部門《關(guān)于某品牌蜂蜜產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)注問題的答復(fù)》。答復(fù)書中稱：“蜂蜜GB14963-2011 國家標(biāo)準(zhǔn)中，檢驗(yàn)項(xiàng)目少，而蜂蜜GH/T18796-2012 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，檢驗(yàn)項(xiàng)目相對(duì)全面及嚴(yán)格，可以更為完整地反映蜂蜜產(chǎn)品的質(zhì)量。目前，本省在《食品生產(chǎn)許可證》發(fā)證檢驗(yàn)和日常監(jiān)督檢驗(yàn)及委托檢驗(yàn)，均采用GH/T18796-2012 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)并標(biāo)注等級(jí)。” 該答復(fù)書最后還說明：“現(xiàn)已要求企業(yè)按實(shí)際使用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范標(biāo)注。”經(jīng)核實(shí)，目前生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)在產(chǎn)品標(biāo)簽上去除“一級(jí)品”的標(biāo)注，完全執(zhí)行GB14963-2011。

如何定性處理生分歧

根據(jù)事實(shí)和已依法取得的證據(jù)，執(zhí)法人員對(duì)該案的定性處理和法律適用產(chǎn)生了四種不同意見。

第一種意見認(rèn)為，涉案蜂蜜實(shí)際執(zhí)行了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)GH/T18796-2012，卻未在標(biāo)簽上對(duì)該執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行標(biāo)注，因此超市的經(jīng)營涉案蜂蜜的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》（2009 年版）第四十二條第一款第五項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成了經(jīng)營標(biāo)簽不符合規(guī)定的食品的行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《食品安全法》第八十六條第二項(xiàng)的規(guī)定，沒收違法所得和違法經(jīng)營的食品，并處二千元以上5 萬元以下罰款。

第二種意見認(rèn)為，涉案蜂蜜標(biāo)注的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為GB14963-2011，該標(biāo)準(zhǔn)中并未規(guī)定蜂蜜產(chǎn)品等級(jí)的區(qū)分，因此涉案產(chǎn)品關(guān)于質(zhì)量等級(jí)“一級(jí)品”的標(biāo)注屬于虛假內(nèi)容。涉案超市的行為違反了《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第二十條第二款的規(guī)定，構(gòu)成了經(jīng)營標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第五十五條的規(guī)定，責(zé)令改正，給予警告。

第三種意見認(rèn)為，由于涉案蜂蜜執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)GB14963-2011 中沒有關(guān)于質(zhì)量等級(jí)的規(guī)定，產(chǎn)品標(biāo)簽上卻標(biāo)注了質(zhì)量等級(jí)“一級(jí)品”，說明產(chǎn)品實(shí)際執(zhí)行了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)GH/T18796-2011，而據(jù)以判定質(zhì)量等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)GH/T18796-2011 未在產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)中予以標(biāo)注，因此涉案產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)注與實(shí)際不符，屬于虛假內(nèi)容，認(rèn)定涉案超市構(gòu)成了經(jīng)營標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的行為，違反了《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第二十條第二款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第五十五條的規(guī)定，責(zé)令改正，給予警告。

第四種意見認(rèn)為，超市銷售涉案蜂蜜的行為不構(gòu)成違法。涉案產(chǎn)品執(zhí)行并標(biāo)注的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)為GB14963-2011，該標(biāo)準(zhǔn)中并沒有關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量等級(jí)的規(guī)定，但是根據(jù)《食品安全法》第十九條的規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。因此，也就是說除了GB14963-2011 這一食品安全標(biāo)準(zhǔn)以外，沒有任何其他強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)了，而只有違反了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的才是違法行為，才能被行政處罰。GB14963-2011 中沒有規(guī)定可以標(biāo)注質(zhì)量等級(jí)，但是也沒有規(guī)定不可以標(biāo)注質(zhì)量等級(jí)。根據(jù)《食品安全法》第二十條的規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括與食品安全、營養(yǎng)有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)、說明書。也就是說，該質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)根本就不是食品安全標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量等級(jí)一級(jí)還是二級(jí)都是符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的。因此根據(jù)“法無明文規(guī)定不為過，法無禁止皆可為”的原則，企業(yè)在已達(dá)到GB14963-2011 這一強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，標(biāo)注質(zhì)量等級(jí)，并不違反GB14963-2011 強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，不能對(duì)其進(jìn)行處罰。

界定當(dāng)事方是否違法成為關(guān)鍵

這四種觀點(diǎn)各有道理。前三種觀點(diǎn)均認(rèn)為涉案超市存在違法行為，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為涉案產(chǎn)品標(biāo)簽未按要求標(biāo)明應(yīng)當(dāng)標(biāo)明的事項(xiàng)；第二種和第三種觀點(diǎn)均認(rèn)為涉案產(chǎn)品標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容，不同之處在于一方認(rèn)為涉案產(chǎn)品對(duì)于“一級(jí)品”的標(biāo)注是虛假的，另一方認(rèn)為對(duì)于產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)注是虛假的。而第四種觀點(diǎn)認(rèn)為該超市的行為不違法。

對(duì)于第一種意見，《食品安全法》第四十二條是對(duì)食品標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明的事項(xiàng)的列舉，是對(duì)“應(yīng)當(dāng)標(biāo)”的要求，對(duì)“如何標(biāo)”并未作出規(guī)定。涉案產(chǎn)品標(biāo)簽已經(jīng)標(biāo)注了產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)GB14963-2011，因此不宜認(rèn)定涉案產(chǎn)品違反了該條款。

對(duì)第二種意見，由于涉案產(chǎn)品的相關(guān)指標(biāo)經(jīng)檢驗(yàn)符合GH/T18796-2011 中一級(jí)品的要求，客觀上涉案產(chǎn)品確實(shí)屬于一級(jí)品，認(rèn)定其標(biāo)簽關(guān)于質(zhì)量等級(jí)的標(biāo)注屬于虛假內(nèi)容也欠妥。

對(duì)于涉案產(chǎn)品是否違法的界定，首先要注意，標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部選擇和標(biāo)簽的外部呈現(xiàn)是兩個(gè)不同的問題。一方面，根據(jù)食品安全法的相關(guān)規(guī)定，生產(chǎn)企業(yè)適用嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)推薦性標(biāo)準(zhǔn)并無不當(dāng)，適用何種執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)內(nèi)部的自主選擇，只要依法履行備案程序即可；另一方面，食品標(biāo)簽是食品安全的外部呈現(xiàn)，是消費(fèi)者獲取食品安全相關(guān)信息最直接的方式，法律要求食品標(biāo)簽沒有瑕疵，且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，無論涉案產(chǎn)品是一級(jí)品還是二級(jí)品，其都是符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，這僅是從產(chǎn)品內(nèi)在品質(zhì)的角度來說的。食品在內(nèi)在品質(zhì)符合要求的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)保證其標(biāo)簽符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

《食品安全法》第四十二條第一款明確規(guī)定預(yù)包裝食品標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)，GB7718-2011《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)-預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》第4.1.10條規(guī)定：“在國內(nèi)生產(chǎn)并在國內(nèi)銷售的預(yù)包裝食品（不包括進(jìn)口預(yù)包裝食品）應(yīng)標(biāo)示產(chǎn)品所執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)和順序號(hào)。”由此說明，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)是反映食品安全特性的全方位產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，是食品安全標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制要求標(biāo)識(shí)的內(nèi)容，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)標(biāo)注不規(guī)范屬于食品安全問題的范疇。

GB7718-2011 第4.1.11.4 條 規(guī) 定：“食品所執(zhí)行的相應(yīng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)已明確規(guī)定質(zhì)量（品質(zhì)）等級(jí)的，應(yīng)標(biāo)示質(zhì)量（品質(zhì)）等級(jí)。”標(biāo)簽上僅標(biāo)注執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為GB14963-2011，卻同時(shí)標(biāo)注了該標(biāo)準(zhǔn)并未作出任何規(guī)定的質(zhì)量等級(jí)，勢(shì)必會(huì)令消費(fèi)者陷入費(fèi)解。缺少對(duì)實(shí)際執(zhí)行的GH/T18796-2012 的標(biāo)注，同時(shí)損害了消費(fèi)者的知情權(quán)。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為涉案產(chǎn)品標(biāo)注質(zhì)量等級(jí)不違反GB14963-2011 的強(qiáng)制性規(guī)定，因而不屬于違法，但其忽略了重要的一點(diǎn)：涉案產(chǎn)品雖不違反GB14963-2011 的規(guī)定，但是其對(duì)產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)注的缺失違反了GB7718-2011 的規(guī)定，GB7718-2011 也是食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。食品藥品監(jiān)管人員在執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)全面考慮各類法律和標(biāo)準(zhǔn)，切忌顧此失彼。

其次，中國蜂產(chǎn)品協(xié)會(huì)于2012 年3 月20 日發(fā)布《關(guān)于蜂蜜標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)工作提示》第1 項(xiàng)和第3 項(xiàng)指出，GH/T18796-2012 可由企業(yè)自愿采用，4 月20 日之后生產(chǎn)的蜂蜜產(chǎn)品的標(biāo)簽標(biāo)注，應(yīng)遵循《食品安全法》及《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》問答第54 條規(guī)定，標(biāo)注產(chǎn)品執(zhí)行的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)及自愿采用的其他標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)。中國蜂產(chǎn)品協(xié)會(huì)作為蜂蜜行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的起草單位之一，本身對(duì)蜂蜜行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)負(fù)有引導(dǎo)、自律和監(jiān)督職責(zé)，其所發(fā)布的工作提示應(yīng)當(dāng)具有一定指導(dǎo)意義。

由于涉案產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)注的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際不符，筆者認(rèn)為涉案產(chǎn)品的標(biāo)簽存在瑕疵。對(duì)于食品標(biāo)簽，舊版《食品安全法》不區(qū)分“瑕疵”與一般性虛假內(nèi)容，因而認(rèn)定涉案超市構(gòu)成了經(jīng)營標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的行為。

本案若適用新修訂的《食品安全法》第八十六條第三項(xiàng)，將對(duì)涉案超市處以2000 至5 萬元的罰款等行政處罰。但由于涉案產(chǎn)品不存在損害公眾健康和生命安全的風(fēng)險(xiǎn)，涉案超市違法情節(jié)較輕，危害不大，第三種觀點(diǎn)將此作為自由裁量的考慮因素，本著有利于行政相對(duì)人的宗旨，在法律適用上選擇了較食品安全法規(guī)定的處罰更輕的《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第五十五條，責(zé)令改正，給予警告。標(biāo)簽瑕疵也是違法行為，在新修訂的《食品安全法》實(shí)施前，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰；在實(shí)施處罰時(shí)適用流通環(huán)節(jié)的特別法，給予涉案超市警告這一程度最輕的行政處罰，符合“特別法優(yōu)于一般法的原則”和行政比例原則。故而，第三種觀點(diǎn)更為適宜。