內地教育、醫療、土地資源配置多重失衡

趙福帥

“有政府部門常常強調教育、醫療、土地等領域的特殊性，認為需要政府配置資源，否則會出現市場失靈和混亂。所以我們就組織了這項研究，從定量和定性的角度，看看政府部門配置這些資源的效率和效果到底怎樣，結果并不樂觀。”天則經濟研究所所長盛洪告訴《鳳凰周刊》。

近期，天則經濟研究所歷時兩年的《中國政府行政部門配置資源的效率與公正研究》得以完成。雖然上述領域資源配置的低效與不公長期為各界所詬病，但本次研究對大量資料數據的匯聚分析呈現，仍給讀者以更直觀的震撼。

在中國大陸，教育服務、醫療服務和土地資源基本由行政部門配置，或間接受到行政部門的影響。

該研究認為，行政部門配置資源具有諸多優點：比如對資源有較強的當下動員能力；可集中全社會資源實現某一重大單一目標；對市場失靈的彌補等。

不過，在中國當下發展階段，行政部門對資源配置的規模和行為缺少立法機關的界定和約束，也缺少司法機構的制約，所以行政部門對資源配置的領域、規模和行為會大大超出應有的范圍。

研究表明，上述三個部門的資源配置均存在著嚴重的效率損失；包括總量配置不當、結構配置扭曲、地理分布不合理，以及在人際間配置的不合理等。比如行政部門主導建造的經濟適用房和保障房的60%以上是為行政部門的官員提供的。

而在市場失靈的領域，如教育起點平等、醫療服務的地理壟斷，政府的介入似乎主要不是補救市場失靈，而是又帶來了政府失靈，加劇了資源配置的無效率。

該研究團隊認為，上述三個領域都是有部分公共性質的私人物品，因此應以市場制度為配置資源的基本制度，輔以非市場的制度，包括政府制度，來克服市場失靈部分。

總量與結構雙失衡

“在醫療領域，1978-2012年期間可比需求增長了3500%，全國的醫院數目僅增加了137%，執業（助理）醫師增長167%，在供給與需求之間出現了巨大的缺口。”

本次研究結果顯示，內地行政部門對教育、醫療領域的進入管制、價格管制等，對土地資源的不恰當管制與配置，引發了上述領域供給與需求的總量失衡。

在教育領域，可用入學率來衡量教育總量的投入。目前中國中等教育的總入學率為81%，高等教育的總入學率僅為25.9%，和財政投入比例相近的日本、韓國及俄羅斯相比，明顯偏低。

“自2004年至2013年，中國城鎮人口平均每年增長3.4%，城市建成區面積平均每年增長5.2%；后者比前者快53%。存在土地的嚴重浪費。”在大陸農地轉用補償價格嚴重低于市場均衡價格下，刺激地方政府對土地的“需求”大大超過均衡水平，使得“土地城市化”遠高于“人口城市化”。

比供求總量失衡更為嚴重的是結構失衡，譬如，資源在地域間分布的不合理等。

從教育資源空間分布看，按人均指標，中國高等教育資源明顯向東部、首都、省會和大城市集中，即向行政中心傾斜。如將各省市“211”學校數量比上本省市人口數量，比例最高的是北京1.11所/百萬人，其次是上海0.38所/百萬人，最低是河南省0.016所/百萬人，北京是河南的69倍。

財政資源在教育領域的空間配置本應緩解上述不合理，但恰恰相反。即使用人均可支配收入修正后，北京、上海和天津仍在人均財政補貼方面占據了最優越的位置，而甘肅、河南、湖北、貴州、黑龍江、廣西等省區則是“不公正受損”者。在一省之內，學生人均財政補貼同樣向行政中心傾斜。

研究組經過技術性設計，用“相對損益指數”對上述現象進行描述。其中，北京、上海和天津處于“極不公正地獲益”的位置上。

在內地醫療領域，情況也類似。2012年人均擁有三級醫院數量最多的省區市是北京，每百萬人有2.5家；最低的是河南、安徽和河北，每百萬人有0.59家。北京每百萬人擁有執業醫師3374人，是最低的西藏自治區的3.6倍。在北京市內，比較擁有資源最多的東城區和最低的通州區，則執業（助理）醫師數相差近5倍。

和城市相比，大陸農村人均擁有的醫療資源，包括衛生技術人員、執業（助理）醫師約為城市的一半；護士差距更大，約是城市的30%。

通過測算，大陸醫療領域的財政分配體系的不公正性指數為0.413，其公正性是“差”。

中國大陸的土地資源則存在一系列結構性錯配，包括農地與非農地、工業與商業住宅用地、東西部土地配置等。

由于對工業用地價格的管制以及地區間爭奪投資的競爭，導致工業用地價格相對商業用地和住宅用地嚴重偏低，進而使工業用地擠占了農業用地，又擠占了建設用地中的商業和住宅用地。

而主要依賴劃撥的公共用地，包括政府用地，因支付成本更低，導致更多的占用甚至浪費。

在住宅用地中，有約1/4用于保障房，最后使得進入市場的住宅和商業用地占建設用地的比例不到30%，甚至不到25%，反過來使商業和住宅用地價格嚴重偏高。房價上漲又進一步倒逼服務業勞動力成本上漲，全面提高了中國城市化的成本。

群體間資源配置不公

除了地區間分配時向行政中心傾斜外，上述公共資源在內地不同人群或階層之間，也明顯存在著資源分配的不公正。

《中華人民共和國教育法》第9條規定：“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”但是現實和法律規定大相徑庭。

據21世紀教育研究院院長楊東平2006年對10個城市、40所高中約4000名高二學生的抽樣調查發現，高階層（高級和中級管理人員、技術人員）比中階層和低階層（工人、農民、下崗、失業、家務）更多地享有城市重點中學的優質教育資源，高階層占有城市重點中學的42.1%，低階層僅占有27%。從父親職業分布看，北京、寧波、赤峰三地重點中學的生源，其父親來自高階層的比例占到50%以上。值得注意的是，高階層的人數在中國社會的比例是相對低的。

事實上，內地重點大學農村學生比例自1996年起不斷滑落。據相關研究，清華大學農村學生的比例從1980年代的50%左右下降到2010年的17%；北京大學農村學生在1990年代中期前約占30%左右，2010年下降到10%-15%。

在醫療領域，內地黨政機關及事業單位人員長期享受公費醫療，其他人員則參加各種形式的醫療保險，由本人和單位支付保險費用。據中國衛生部原副部長殷大奎透露，用于醫療的財政資金中，80%用在了850萬黨政官員身上。

2012年，中國內地公共財政支出中用于醫療保障支出為3657.41億元。從保障的程度看，獲益最大的群體是公務員，人均1142元；其次是事業單位人員。獲益最低的是農村醫療救助對象，人均169元；次之是城鎮居民，人均213元。

中國內地在職和退休公務員在各群體的收入排序上名列前茅，但醫療費用的負擔率卻是最低的。如北京的在職公務員住院費用的負擔率是8%-10%，在職職工為36%-43%，農民則高達30%-80%。

伴隨大陸工業化、城鎮化的快速推進，土地增值收益在各群體的分配可謂天壤之別，并不斷激起社會沖突。

在地方政府以強勢征地、而農民無權拒絕的制度下，失地農民不僅沒有得到合理補償，也沒有得到穩定的工作崗位。從1996-2012年，約有6492萬農村人口失去土地。因補償款僅占土地市場價值的2%-10%，且再就業困難，失地農民的生活境況普遍下降。

研究表明，行政部門主導建造的經濟適用房和保障房60%以上是為行政部門的官員提供的。按“十二五”規劃提出新建3600萬套保障房保守估計，有約4.86萬億元的社會財富被以“保障房”名義轉移給決定這個政策的階層。這同時也是全國人民損失的財富。

保障房用地擠占了商品房用地，也就抬高了商品房的價格，使那些既沒有資格購買（或承租）保障性住房、也買不起商品房的群體的處境不斷惡化。

此外，國家無償劃撥土地的使用者，如國家機關、軍隊、學校、國有企業等變相以直接享有、土地入股分成、出地合建住宅分成、轉租轉賣等經營行為大量存在。國有企業2001-2009年因無償占用國有土地，而使國家缺失的工礦倉儲和商業地租年平均8300多億元， 2009年達到12000多億元。

十八大后快速改善

在上述制度化的配置無效和不公正下，內地一般民眾就通過各種形式，如高考移民、小產權房、進入大城市就醫、塞紅包等，進行資源配置的糾錯。

然而，這類行為大多又受到行政部門的打壓，從而出現“因為管制、所以管制”的怪圈。因為行政部門對均衡市場的任何一項管制，都會導致對均衡的破壞，這又為行政部門提供了進一步管制的理由，這是在教育、醫療和土地等領域管制繁多的重要原因。

比如，由于存在對醫療人員和醫院的進入管制，市場均衡價格一定會高漲。這時行政部門就會出臺管制醫療服務價格的措施，但醫院和醫生就會采取以藥補醫、收紅包、“走穴”等留住部分租金，號販子也會乘機賺取管制價格與市場價格的差價。這時行政部門又會出臺對藥價的管制，對醫生“走穴”和號販子進行打擊等。

該項研究總結認為，中國內地公共資源配置的諸多不平等現象，根本上是人際間的不平等，是“官”民之間即公職人員與普通公民之間、不同級別公職人員間的不平等。這將可能持續引發激烈的社會沖突。

同時，天則經濟研究所研究團隊建議，在憲法層次，明確教育服務、醫療服務和土地資源主要應由市場制度配置資源，政府行政部門如要介入或管制，必須說明理由，并經立法機關批準。政府行政部門配置資源的行為要受到立法機關、司法機關、傳媒和民眾的約束監督，動用財政資金的配置，必須遵守公正原則，否則應可問責。政府行政部門不應制定與自身利益有關聯的制度或政策，相關制度或政策應由立法機關或上級行政部門依法決定。

研究組還對上述三領域提出了具體改革建議，比如：取消價格管制、取消準入管制、取消高考錄取配額制度、建立公平高效的考生與高校“配對機制”、取消對不同學校的區別對待、取消高干病房、放開并簡化醫師多點執業、停止經濟適用房和保障房建設等。

回顧近三年中國內地改革進程，中共十八大以來，以習近平為核心的新一屆中國領導層，銳意改革公共資源配置不平等問題，短短數年便取得重大成果，比如反腐敗、“八項規定”、公車改革、整治吃空餉、機關事業單位與企業社保并軌、提高農村學生大學錄取配額、京津冀一體化等。

清華大學歷史系教授秦暉評論認為，中國內地近年來的福利政策是對中國負福利分配程度的緩解；同時，他提醒，這些福利政策集中于教育、醫療等領域，土地領域的負福利色彩似乎不減反增，尤其近年所提倡的規模經營，傳導至基層政府，有收回農民土地的趨勢。