國內外先進水環境管理模式及對江蘇省的借鑒意義

高 鳴 　 陳 怡 　 劉 璐 　 宛文博 　 李 冰

(江蘇環保產業技術研究院股份公司，江蘇 南京　210036)

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國內外先進水環境管理模式及對江蘇省的借鑒意義

高 鳴 陳 怡 劉 璐 宛文博 李 冰

(江蘇環保產業技術研究院股份公司，江蘇 南京210036)

綜合分析了國內外先進的水管理模式及經驗，并結合江蘇省水管理模式的現狀，從協調機制、考核機制、總量控制、信息公開、流域綜合管理等方面，提出了江蘇省水環境管理的建議，有利于實現水資源的可持續發展。

水環境，管理模式，管理機構，可持續發展

江蘇省地處亞熱帶季風氣候區，降雨充沛，水域面積占其總面積的17%，水資源豐富[1]。然而，改革開放以來，隨著社會經濟的迅猛發展和人口的快速增加，城鎮生活污水與工業廢水大量排放，農村農藥、化肥過度施用，江蘇省水環境遭到嚴重污染[2]。如何在現有水環境管理模式的基礎上，加強全面有效管理，成為實現水環境可持續發展的關鍵。本文根據國外先進水環境管理模式及經驗，結合江蘇省水環境管理模式現狀，提出相關意見建議，為水環境的可持續發展提供支持。

1　國外水環境管理模式經驗

1.1美國水環境管理模式

自1972年美國《清潔水法》實施以來，美國的水污染得到有效控制，水環境質量明顯改善。美國四十多年的水環境管理經驗可為江蘇省提供一定的借鑒。

1.1.1美國水環境管理體制

根據美國憲法，水環境管理的總體政策與標準由聯邦政府負責制定，由各州負責實施。美國環境保護署(EPA)是負責水資源管理的主要聯邦政府機構，制定政策方向與基準，EPA與州協作進行水環境管理，各州根據EPA的規定制定具體實施方案、水質標準，經EPA審批后生效。EPA在全國設有十幾個辦事處，每個辦事處負責管轄幾個州和橫跨若干個州的流域，EPA對各州的排污情況有監督和檢查的權利，可越過州政府直接檢查，這種方式可以提高管理效率，避免地方政府的過多干擾。

1.1.2美國水環境管理方法與政策

美國水環境管理的最終目標是保護水體的法定功能。《清潔水法》對水環境管理方法進行了規定，其中包括基于技術和水質兩種管理方法。前者只針對點源污染，不考慮特定污染源和受納水體的影響；后者基于前者補充了基于水質標準的管理方法，即當受納水體水質達標時，采取反退化措施，當不達標時，實施總量控制，采取措施分配或削減污染物產生量。如果在實施以上兩種方法后，受納水體水質仍不達標，聯邦政府會要求州政府根據水體受污染程度確定優先權，并對其實施日最大負荷管理(Total Maximum Daily Load, TMDL)計劃。2000年，EPA制定并公布了《最大日負荷量法規》，為各州實施TDML計劃提出了最基本的要求。

在水環境管理的政策方面，《清潔水法》明確規定，禁止任何不遵守法律法規而排放污染物的行為。EPA已經發布基于工業范疇、子范疇和工業點源使用的特定技術的《排放限值導則》，幾乎涵蓋了所有工業類別的污染物排放限值，以保證水質達標，同時形成了以排污許可證制度為基礎的落實排放限值的基本制度，即所有排放到美國天然水體的點源，都必須獲得政府頒發的排污許可證[3]。

1.2歐盟水環境管理模式

歐洲河流往往地跨多國邊界，使其在跨界流域管理方面取得了顯著的成果，這對江蘇省的水環境管理，特別是跨區域流域管理工作提供了重要的借鑒經驗。

1.2.1歐盟水框架指令(WFD)

2000年12月22日，作為歐盟在水資源領域最重要的文件，歐盟水框架指令(Water Framework Directive,WFD)(2000/60/EC)正式頒布，WFD規定了各成員國所劃定的流域區域內水體達到良好狀態目標的具體期限[4]，提供了實現水資源長效管理的目標與方法，它的出臺為跨流域管理提供了法律保障，標志著歐盟水管理政策進入全方位、多國家合作管理新階段。

1.2.2WFD的跨界流域管理機制

WFD在跨界流域管理方面有著系統性、統籌性的管理機制，把由一個或多個相鄰的流域和與之相關的地下水體和近岸海域構成的流域區域作為整體的系統，統籌考慮地表水、地下水、濕地與近岸海域等水體，針對各個方面制定了嚴格明確的流域管理步驟與程序[5]。WFD要求歐盟各成員國將其轄區劃分為不同的流域區域，并為各流域區域指定相應的管理機構，落實各項法律法規及規劃。其中跨國界流域由國際流域管理委員會統一指定管理方案，并統籌協調跨界流域區域內各成員國的水環境管理工作，包括保護地下水、污染物排放削減、防洪和修復泛洪平原、建立預警機制、推進公眾參與等，建立起高效的跨界流域管理協作機制。

2　國內水環境管理模式經驗——以浙江省為例

浙江省全面落實深化改革、轉型發展的總體戰略，從經濟社會發展現實需要出發，提出以水污染治理為突破口推進轉型升級，帶動全局發展。尤其是2013年作出的“五水共治”戰略推進成效明顯，為江蘇省的水環境管理提供了經驗借鑒。

2.1“五水共治”戰略目標

浙江省委、省政府于2013年作出“五水共治”的重大戰略決策部署，“五水共治”即“治污水、防洪水、保洪水、排澇水、抓節水”[6]，省委書記和省長親自擔任“五水共治”工作領導小組組長，提出“五水共治、治污先行”的路線圖和三年、五年、七年分別要實現的總體目標。

2.2統籌共治抓落實

浙江省省市縣三級都建立了“五水共治”工作機構，各市、縣(市、區)政府依據上級政府的治水目標指標任務和本地實際情況，制定各地的治水總目標、階段性目標、年度目標和工程實施計劃，形成完整的治水目標指標體系，確保治水任務層層落實。同時把“五水共治”工作全面納入各級政府和各部門年度目標責任制考核，并簽訂目標責任書，將工作細化、量化，以進行考核。

2.3多元的水污染監督體系

一是強化督察考核，浙江省專門制定了《浙江省“五水共治”工作考核辦法(試行)》和《全省“五水共治”工作督導方案》，建立了“月通報、季督查、年考核”的工作體系。省委、省政府組織了30個督查組赴各地開展“五水共治”工作，并借助新聞媒體曝光督查中存在的問題。二是發動全民參與，浙江衛視推出“五水共治”專題節目和“今日聚焦”欄目，浙江日報推出“五水共治”專欄和“五水共治百城擂臺”系列報道，浙江在線推出“五水共治”直播訪談，以文字、視頻、圖片、訪談等多種形式報道“五水共治”工作，進行公益宣傳和動態宣傳。

3　江蘇省水環境管理模式現狀

3.1江蘇省水環境管理體制現狀

目前，江蘇省水環境管理在體制上呈現“多龍治水”的格局，即地方各級政府的環保部門、水利部門、城建部門、國土資源部門等多個部門，根據國家的相關法律要求，行使各自的水環境管理的職責。但是由于各部門在職權范圍和所負責任的大小上劃分不明確，導致各自出臺的政策缺乏對水資源和水環境的全面考慮，割斷了水資源利用和水環境保護過程的統一性，阻礙了水環境管理的協調發展[7]。在流域管理上，水利部太湖流域管理局主要負責太湖流域水資源保護、組織開展太湖流域水污染防治有關工作等，而江蘇省政府成立的太湖水污染防治委員會同時也在行使協調職能。國家流域管理機構與地方流域管理部門責權交叉，難以進行統一規劃和協調管理。流域機構與行政機構之間缺乏統一指揮，缺乏監督管理機制與手段，降低了流域監管的效率。

3.2江蘇省水環境管理機制現狀

在水環境管理機制上，江蘇省形成了以不同目標為核心的水環境保護機制，如以地方政府領導環保目標責任制為核心的水環境保護責任機制，以工業污染源監管檢測為核心的水環境保護監管機制，以政府財政投入為主的水環境保護投入機制，并探索了以環境價格調節為核心，以流域生態補償和排污交易為輔助手段的流域水環境保護市場機制以及流域水環境保護的公眾參與機制。這些協調機制目前運行良好，但是大都是臨時性、應急性的，且缺乏立法對其進行制度化保障，并未上升到制度層面[8]。

4　國外先進水環境管理模式對江蘇省的借鑒意義

4.1建立水環境管理聯動協作機制

江蘇省應盡快建立水環境管理聯動協作機制，提高水環境管理體系的系統性。要明確協作機制成員部門職責分工，強化政府主體責任和具體實施責任、落實行業部門主管責任、強化環保部門統一監管職能。對水環境管理中涉及的部門與利益相關體進行職能再分配，明確各自的權限與目標任務。如將環保、水利、國土資源、農業和漁業等涉及水環境管理的部門整合成一個以政府主要領導為主要負責人的政府綜合實體機構，按照政府主體責任、行業主管責任、鄉鎮落實責任、企業直接責任和環保監管責任總體要求，理清各相關方治水職責，形成全社會共同推動水環境管理工作的良好社會氛圍。

4.2建立嚴格的考核機制

江蘇省政府要建立嚴格的管理標準和考核辦法，各地政府應簽訂目標責任書，分解落實水環境管理任務。每年要對責任書的實施情況進行考核，并將考核結果向社會公開，將其作為對地方政府工作考核的重要依據，對于未通過考核的地方政府或部門，由江蘇省政府約談有關負責人，并提出相關整改意見，予以督促。

4.3強化環境信息公開和公眾監督

江蘇省應進一步加強環境信息的公開，讓公眾參與進來，與政府部門形成良好的互動，擴大管理范圍和環境保護力量；明確政府、環保部門和企業在環境信息公開中的職責、分工，以及公開時限和公開平臺；將環境信息公開納入各部門的政績考核體系；推動企業公開環境信息，鼓勵企業自覺開展環境自測，加強企業環保社會責任意識。

4.4完善流域綜合管理規劃

對于跨省的流域，江蘇省應和流域內其他各省一道，統籌考慮流域內不同區域的生態狀況、水質狀況和環境容量，明確各跨省界斷面的水環境保護目標、污染物排放總量控制目標、生態環境保護目標等，制定綜合性流域管理規劃。各級政府及相關部門應分別編制轄區內流域綜合管理規劃，確保各省對于同一流域的管理規劃協調統一，并統籌協調制定流域內水污染防治規劃、生態保護規劃等。

[1]毛曉文.江蘇省水環境狀況及水污染控制措施研究[D].南京：河海大學,2005.

[2]張利民，夏明芳，王春，等.江蘇省12大湖泊水環境現狀與污染控制建議[J].環境監測管理與技術，2008,20(2):46-50.

[3]韓冬梅，任曉鴻.美國水環境管理經驗及對中國的啟示[J].河北大學學報(哲學社會科學版)，2014(5):118-123.

[4]王強，張曉琦.歐洲水管理實踐對中國流域水環境管理的啟示[J].環境科學與管理，2014(5):9-12.

[5]王海燕，葛建團，邢核，等.歐盟跨界流域管理對我國水環境管理的借鑒意義[J].長江流域資源與環境，2008(6):944-947.

[6]劉鴻志，單保慶，張文強，等.一個水污染嚴重省的成功治水戰略探析——浙江省“五水共治”的成效與今后推進建議[J].環境保護科學，2015,41(3):47-52.

[7]席凌.當前我國水環境管理存在的問題與對策研究[D].濟南：山東大學,2008.

[8]劉亞男，田義文，張明波.流域水環境管理中省際政府間協調機制的研究[J].西北林學院學報，2013(6):264-268.

International and domestic advanced water environmental management models and their reference value for Jiangsu province

Gao MingChen YiLiu LuWan WenboLi Bing

(JiangsuAcademyofEnvironmentalIndustryandTechnologyCorp.,Nanjing210036,China)

The paper comprehensively analyzes advanced water environment management mode and experience at home and abroad. Combining with water management mode status of Jiangsu province, starting from aspects of coordination mechanism, assessment mechanism, total control, information publicity and integrated river basin management, it puts forward water environment management suggestions of Jiangsu province, which will be good for realizing sustainable development of water resource.

water environment, management mode, administration institute, sustainable development

1009-6825(2016)23-0195-02

2016-06-06

高鳴(1983- )，男，工程師

X321

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