“多規(guī)合一”面臨的困境及對(duì)策探究

張 鑫

(湖州市規(guī)劃局湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)分局，浙江 湖州 313000)

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“多規(guī)合一”面臨的困境及對(duì)策探究

張 鑫

(湖州市規(guī)劃局湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)分局，浙江 湖州 313000)

簡(jiǎn)述了“多規(guī)合一”的內(nèi)涵及法理依據(jù)，分析了當(dāng)前我國(guó)“多規(guī)合一”所面臨的困境，并從協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容、構(gòu)建規(guī)劃體系、創(chuàng)新規(guī)劃方式三方面，探究了解決對(duì)策，有利于全面促進(jìn)“多規(guī)合一”編制與實(shí)施工作的有序開(kāi)展。

多規(guī)合一，規(guī)劃體系，規(guī)劃方式

1 “多規(guī)合一”簡(jiǎn)介

1.1 “多規(guī)合一”的內(nèi)涵

所謂“多規(guī)”是指主要以城鄉(xiāng)整體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為核心的一種規(guī)劃體系，此外還包括環(huán)保規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等。“多規(guī)合一”不是重新制定新的規(guī)劃，更不會(huì)取代任一法定規(guī)劃，是協(xié)調(diào)化解一定空間內(nèi)多種規(guī)劃的沖突與矛盾，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)空間資源合理利用的一種規(guī)劃方法。“多規(guī)合一”可以平衡社會(huì)利益分配，有效配置土地資源以促進(jìn)土地的節(jié)約利用，同時(shí)也可以提高政府部門(mén)的行政效率。

1.2 “多規(guī)合一”的法理依據(jù)

2014年由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、住建部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》為“多規(guī)合一”提供了一定政策依據(jù)。“多規(guī)合一”的法理依據(jù)主要從“經(jīng)規(guī)”“城規(guī)”“土規(guī)”等來(lái)全面分析，此三者是規(guī)劃編制與施行的基本保障條件，但尚且存在一定缺陷需要改善。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，市場(chǎng)在資源配置中的決定作用愈加明顯，因此“經(jīng)規(guī)”要經(jīng)常根據(jù)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)變化規(guī)律而適時(shí)、靈活地進(jìn)行調(diào)整，很難以法律形式予以規(guī)制。至于“城規(guī)”與“土規(guī)”，有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》來(lái)保障城鄉(xiāng)與土地規(guī)劃的權(quán)威性。

此外，霍華德的“田園城市”以及杜能的“區(qū)位”理論對(duì)城市設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等均有深入研究，為“多規(guī)合一”提供了理論上的依據(jù)。

2 當(dāng)前“多規(guī)合一”所面臨的困境

2.1 多規(guī)存在“不合”

“多規(guī)合一”強(qiáng)調(diào)各方面規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，但目前我國(guó)各項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)一性較差，多規(guī)存在“不合”現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在規(guī)劃的期限、內(nèi)容等方面。發(fā)展規(guī)劃是其他規(guī)劃的依據(jù)，但我國(guó)總體發(fā)展規(guī)劃的期限是五年，而城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃期限大多不少于十年，二者期限存在不合。規(guī)劃內(nèi)容上也存在重復(fù)編制與相互矛盾現(xiàn)象，絕大多數(shù)城市的土地利用與城市規(guī)劃的建設(shè)用地及生態(tài)規(guī)劃的圖斑大多不一致。以廣州市為例，其城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃差異圖斑總計(jì)29萬(wàn)多塊，面積多達(dá)935.8 km2。此外，發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容較為空泛，缺乏空間約束性，這使得很多項(xiàng)目的開(kāi)展經(jīng)常脫離城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的控制范圍，迫使規(guī)劃受制于項(xiàng)目，且被頻繁地修改和調(diào)整，使“多規(guī)合一”的作用被大大削弱，實(shí)際意義不明顯。

2.2 規(guī)劃體系不完善

目前，規(guī)劃編制的實(shí)施由多部門(mén)進(jìn)行，但因體制問(wèn)題，各部門(mén)之間缺乏足夠的溝通，在進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃時(shí)各部門(mén)沒(méi)有統(tǒng)籌兼顧各方面考慮，這是造成“多規(guī)合一”困境的一個(gè)重要因素。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃主要由住建部門(mén)組織編制，而城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃又是一種不同于城鄉(xiāng)規(guī)劃的新規(guī)劃，使其在法理上較難實(shí)現(xiàn)。而土地利用規(guī)劃又是由國(guó)土部門(mén)編制，在土地利用規(guī)劃管制分區(qū)邊界的基礎(chǔ)上調(diào)整其他規(guī)劃的界限與土地用途，但土地規(guī)劃往往只是自上而下的延續(xù)，規(guī)劃思路不能真實(shí)反映地方的現(xiàn)實(shí)需求。對(duì)于環(huán)保規(guī)劃，主要依據(jù)近期發(fā)布的《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)》，但其實(shí)際規(guī)劃僅局限在生態(tài)保護(hù)空間的識(shí)別與管理，對(duì)于其他行業(yè)的發(fā)展需求等缺乏全面的考慮。

2.3 規(guī)劃的思路與方法單一僵化

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各方面的規(guī)劃思維與方法等也需要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的改變而進(jìn)行調(diào)整。但我國(guó)各級(jí)規(guī)劃部門(mén)的規(guī)劃思路單一僵化，難以在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整。以往的規(guī)劃思路主要以工業(yè)園區(qū)的建立來(lái)帶動(dòng)城市化進(jìn)程，造成政府債務(wù)過(guò)重，發(fā)展空間愈顯局促，這些因素使單一僵化的規(guī)劃方式難以改變，為新型規(guī)劃方式的探索帶來(lái)了困難。

3 克服困境的對(duì)策探究

雖然國(guó)外并沒(méi)有“多規(guī)合一”的提法，但發(fā)達(dá)國(guó)家都會(huì)經(jīng)歷與我國(guó)現(xiàn)階段類似的發(fā)展過(guò)程。所以，可以適當(dāng)參考國(guó)外空間規(guī)劃體系，結(jié)合自身具體情況，積極探究克服“多規(guī)合一”所面臨困境的對(duì)策，具體可以從規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)、規(guī)劃體系的構(gòu)建、規(guī)劃思路的創(chuàng)新三方面進(jìn)行。

3.1 協(xié)調(diào)各方面規(guī)劃內(nèi)容

針對(duì)目前各類規(guī)劃的編制基期及期限差異，要統(tǒng)籌法律法規(guī)與相關(guān)規(guī)劃的特點(diǎn)，確定一個(gè)統(tǒng)一期限，按照“近虛遠(yuǎn)實(shí)”的原則實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。同時(shí)，各級(jí)部門(mén)編制或修編規(guī)劃方案時(shí)，應(yīng)按照“先主后次、從上而下”的原則，編寫(xiě)總體規(guī)劃綱領(lǐng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃等均按此綱領(lǐng)實(shí)行，從而使各方面的規(guī)劃內(nèi)容實(shí)現(xiàn)縱橫向的一體化。

此外，對(duì)于自然資源、人口、土地、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，要明確統(tǒng)一各方的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)格式，形成一個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，作為各類規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)參考依據(jù)。

3.2 構(gòu)建合理的規(guī)劃體系

與我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系相比，采取一個(gè)總體規(guī)劃為綱領(lǐng)、其他各類規(guī)劃與部門(mén)規(guī)劃為支撐、近期建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)的規(guī)劃體系更加可行(見(jiàn)圖1)。

總體規(guī)劃與各級(jí)各類規(guī)劃并行的規(guī)劃體系，一方面使整體規(guī)劃的層級(jí)性與連貫性較強(qiáng)，利于各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；另一方面戰(zhàn)略性與操作性規(guī)劃分離，利于規(guī)劃重點(diǎn)的突出。

3.3 打破思維定式，創(chuàng)新規(guī)劃方式

以往的規(guī)劃方式已遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需求，對(duì)此“多規(guī)合一”要打破固有的規(guī)劃思維方式，積極探索新的規(guī)劃思路。在進(jìn)行規(guī)劃方案的編制時(shí)可以考慮其他地區(qū)的實(shí)踐過(guò)程，吸取其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。例如上海市將生態(tài)用地與基本農(nóng)田用地密切結(jié)合是其“兩規(guī)合一”的亮點(diǎn)所在，且上海市不劃定建設(shè)用地硬性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實(shí)際土地庫(kù)存情況對(duì)建設(shè)用地的劃定進(jìn)行內(nèi)部?jī)?yōu)化，這種做法也值得其他地市學(xué)習(xí)。廣州市“三規(guī)合一”在對(duì)上海經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，全面推行嚴(yán)格的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制以進(jìn)一步細(xì)化“三規(guī)合一”工作，其規(guī)劃成果更加細(xì)致完善。對(duì)此，各地區(qū)可以在吸取其他地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特點(diǎn)，積極探索新的規(guī)劃思路，創(chuàng)新規(guī)劃方式，使“多規(guī)合一”更大程度地發(fā)揮作用。

4 結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記在2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出，“積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)多規(guī)合一的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。但當(dāng)前我國(guó)大多地區(qū)的“多規(guī)合一”仍然面臨著“多規(guī)不合”“規(guī)劃體系不完善”“規(guī)劃思路與方法單一僵化”等困境。對(duì)于這些困境，各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)情對(duì)癥下藥，協(xié)調(diào)各方面規(guī)劃內(nèi)容，構(gòu)建合理的規(guī)劃體系，創(chuàng)新規(guī)劃方式，并三方面進(jìn)行相關(guān)對(duì)策的研究，使“多規(guī)合一”可以更進(jìn)一步地促進(jìn)我國(guó)空間規(guī)劃體系的改革，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的快速發(fā)展。

[1] 汪子茗.由“三規(guī)合一”走向“三規(guī)疊合”的路徑與策略[J]．規(guī)劃師，2015，31(2):22-26．

[2] 姜 瑞．我國(guó)“三規(guī)合一”實(shí)踐、問(wèn)題和對(duì)策研究[D]．廈門(mén):廈門(mén)大學(xué)，2014．

Inquiry on “multi-rule unity” facing problems and countermeasures

Zhang Xin

(HuzhouEconomicTechnologyDevelopmentAreaBranchBureau,HuzhouBureauofPlanning,Huzhou313000,China)

The thesis briefly describes the connotations and legal basis of “multi-rule unity”, analyzes current domestic “multi-rule unity” facing difficulties, and explores solving countermeasures from three aspects of coordinating planning contents, building planning system and creating planning methods, which will be good for comprehensively launching smooth and orderly “multi-rule unity” compilation and implementation.

multi-rule unity, planning system, planning methods

1009-6825(2016)18-0018-02

2016-04-15

張 鑫(1982- )，男，碩士，工程師

TU984

A