P2P網貸平臺的法律監管框架構建研究

周亦鳴

(浙江理工大學法政學院，杭州 310018)

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P2P網貸平臺的法律監管框架構建研究

周亦鳴

(浙江理工大學法政學院，杭州 310018)

近年來P2P網貸平臺在我國發展迅速。由于缺乏對其專門立法和監管，導致其經營存在多種風險。文章分析了我國P2P行業的各種風險和監管困境，比較了英美兩國的監管經驗，提出了構建和完善我國P2P監管的基本思路應當是加強法律法規建設、政府監管和行業自律相結合、推進信用體系建設。文章還對我國P2P監管應采用的監管原則、監管機關、監管內容和監管手段提出了構想。

P2P網貸平臺；風險分析；金融監管

P2P(“peer-to-peer lending”)網絡借貸2005年起源于英國Zopa公司，隨后得到蓬勃發展。有別于傳統銀行信貸業，P2P網絡借貸是信息中介機構通過在線網絡平臺提供融資和投資信息，撮合借款人和投資人達成借款協議的金融創新交易品種，具有普惠金融和脫媒金融的特點。但由于缺乏明確的法律定位和行業定性，其在經營上存在著較大的隨意性，隨之帶來的是廣泛存在的不規范行為，行業發展存在著前所未有的新型風險，監管部門面臨著前所未有的監管難題。

一、目前我國P2P網貸平臺的發展概況及經營風險

我國從第一家網貸平臺——2007年上海拍拍貸成立以來發展到今天，平臺運營數量和成交量一路攀升。根據網貸之家的統計，截止2016年4月P2P網貸平臺運營數量約3900多家，全國平臺成交量達到1364.03億人民幣，突破千億大關。[1]從2013年開始，國內P2P網貸平臺出現了較大的經營風險，2014年的旺旺貸跑路、2015年e租寶、大大集團事件對P2P網貸平臺的經營聲譽造成重創。另據網貸之家的數據顯示，2015年11月30日3464家被監測的P2P借貸平臺，正常運營的僅有1876家，問題平臺約占46%，問題平臺涉及的投資人數約為15.7萬人，涉及貸款余額為82.7億元。[2]一時間，P2P網貸平臺一片風聲鶴唳，成為不折不扣的高風險金融創新行業。

P2P網貸平臺的互聯網金融模式兼具有互聯網和金融兩個行業的經營特點。因其虛擬性、開放性、創新性等特點，其行業風險主要聚集在以下幾個方面。

(一)信用風險

P2P網貸平臺的生存關鍵是借貸雙方的信用保證。對雙方征信信息的掌握和利用決定了網貸平臺的經營決策，也決定了其經營安全度。目前我國的征信系統主要以中國人民銀行的征信系統為主，并無其他商業征信體系，但人行的征信系統與網貸平臺之間無法實現數據對接和共享，P2P行業內部也未形成統一征信系統，這導致了網貸平臺不得不采用線下模式去調查評估客戶的信用程度。限于資金實力和數據獲取渠道的有限性，即使P2P平臺投大量的人力物力和時間，花費高昂的成本也未必能夠獲得平臺用戶的真實、全面的征信信息。這使得信用風險成為了網貸平臺經營過程中發生的首要風險。

在信息不對稱不透明不公開的環境下，投資者對借款人的信用情況一無所知，也缺乏相關金融知識，只希望按照平臺承諾獲得高利潤高回報。很多平臺利用這一點制造并發布虛假信息去吸引投資者，虛構借款人注冊地址、投資項目、公司財務等，承諾虛高收益，進行惡意圈錢或非法集資，吸收大量資金后卷款跑路，例如2015年末引起巨大反響的“e租寶”事件?！癳租寶”是“鈺誠系”下屬的金易融(北京)網絡科技有限公司運營的網絡平臺。2014年7月，鈺誠集團將改造后的平臺命名為“e租寶”并對外宣稱，其經營模式是由集團下屬的融資租賃公司與項目公司簽訂協議，然后在“e租寶”平臺上以債權轉讓的形式發標融資；融到資金后，項目公司向租賃公司支付租金，租賃公司則向投資人支付收益和本金。然而據報道其所謂的融資租賃項目根本名不副實。公司用融資金額的1.5%～2.0%向企業買來信息后，把信息填入準備好的合同里，制成虛假的項目在平臺上線。通過借新還舊、自我擔保等方式，“e租寶”非法吸收公眾資金累計交易發生額達700多億元，涉及投資人約90萬人*參見新浪網：http://news.sina.com.cn/c/2016-02-01/doc-ifxnzpkx5774450.shtml，2016年4月20日訪問。。而據調查，其所吸收的資金通過第三方支付平臺形成自有資金池，除了一部分用于還本付息外，相當一部分被用于高管揮霍、維持公司巨額成本和廣告炒作。

(二)操作風險

1．債權轉讓操作的法律風險

單純的信息中介平臺只進行信息發布、信用審核、投資咨詢活動，撮合借款人和投資人自主達成借款協議，平臺收取管理費或服務費。但目前的平臺大多采用債權轉讓的操作模式：借貸雙方不直接簽訂借貸合同，通過第三方個人先行放貸給資金需求者，再將債權重新分割，拆分為期限不同、金額不同的份額轉讓給不同的投資者(P2P平臺為該交易過程提供服務),即專業放貸人與債權轉讓結合的模式[3]。或是出借人主動購買平臺理財產品，待資金總量達到一定程度后，由借貸平臺進行理財產品債權轉讓。在此模式下，借款通過網貸平臺進行額度錯配和期限錯配的轉換，大多數平臺尤其是線下平臺由此可以開展批量業務。

此類業務存在著很大的法律風險：首先，這種模式中的放貸第三方通常是與網貸平臺有緊密聯系的關聯方，而平臺提供的借款人信息和債權信息也較為模糊可疑，在操作上容易為自融和旁氏騙局提供運作土壤。其次，在資金使用上存在著網貸平臺挪用的極大嫌疑，雖然名義上資金通過第三方支付平臺來操作，但通常情況下第三方支付只是資金通道而非能夠起到監督作用的托管平臺，按照該模式的運營設計，資金很有可能直接進入平臺的公司控制人賬戶而涉及非法集資禁區。一旦平臺“跑路”，出資人資金安全無法得到保障。

2．資金池與擔保風險

網貸平臺不應直接經手借貸資金，應通過獨立的第三方賬戶托管系統進行指示操作，并不承諾借貸行為的本金和利息收入。但現實情況是，投資人的資金通常通過第三方支付系統或者直接匯入網貸平臺賬戶，平臺對來自投資人的分散資金進行匯集后再匹配，在此過程中總有一些沉淀著的資金始終存在于網貸平臺的自有“資金池”中。為獲取利益，平臺將自有資金進行放貸，并通過銷售理財產品保證資金池中的資金源源不斷的流入。這種設立資金池并自行貸款的行為已經觸及了金融創新的底線，違反了我國關于禁止非金融機構對外貸款的明確法律規定。

為吸引投資者，大多數平臺對投資者的資金承諾本金保障和利息保障甚至進行高息允諾?！癳租寶”號稱“1元起投，隨時贖回，高收益低風險?！薄癳租寶“產品保本保息，哪怕投資的公司失敗了，錢還是照樣有?！?參見鳳凰網：http://hebei.ifeng.com/a/20160201/4251998_0.shtml，2016年4月15日訪問。在此情況下，網貸平臺已具有融資性擔保公司的性質，涉嫌超范圍經營，由信息中介變成了金融中樞，政策和法律風險非常大。

(三)技術風險

網貸平臺需要掌握、存儲、處理大量的金融數據及客戶私人信息、資信信息，擔負著保守客戶隱私和保證資金交易安全的任務[4]。而目前大多數P2P網貸平臺的開發者都缺乏傳統金融從業者經歷，對個人隱私保護和資金安全控制缺乏經驗。為控制成本，大多國內P2P網貸平臺的運營系統的開發和維護都是使用開放性技術和共享軟件，使得網貸平臺更易被網絡黑客和病毒攻擊。一旦被攻擊，大量的個人信息被泄露甚至被轉賣用作商業目的，網站資金交易安全性無法得到保證，極易引發投資者信任危機。我國2013年就發生過網貸平臺因被黑客攻擊導致癱瘓、投資者恐慌提現使平臺資金鏈斷裂甚至出現擠兌而倒閉的事例。

二、對P2P的法律監管的域外經驗考察

(一)英國：專門立法與自律規章相結合

英國的金融監管一直具有政府監管和行業自律相結合的特點，在P2P發展過程中同樣秉承這一模式：發展初期英國國內并無任何針對性的法律法規，存在著各種亂象。2011年8月，幾個較大的經營者Zopa、Rate Setter、Funding Circle公司發起成立了行業自律協會P2PFA，發布了《P2P金融協會運營原則》，提出了P2P成員應滿足的10條原則，要求會員單位在營運資本、經營管理、信用風險、資金分離、信息披露等方面遵守一定的承諾，以獲取公眾信任，獲得政府支持，營造行業良好有序的競爭環境[5]。業務準入方面，在英國設立網貸公司需要獲得信貸機構牌照，但無最低資本金規模的“門檻”限制。

政府監管層面，2014年以前網絡信貸由公平交易管理局依據《消費者信貸法》進行監管。2014年英國金融行為監管局FSA發布了《關于網絡眾籌和通過其他方式發行不易變現證券的監管規則》并于2014年4月1日起開始實施。這也是世界上第一部專門針對P2P的法律法規，對P2P行業的最低資本金、客戶資金、信息報告、信息披露、撤銷權等重要事項做了規定，從P2P行業的經營風險控制、消費者權益保護、P2P平臺的破產處理等宏觀層面明確立法，監管的重點逐漸側重于網絡平臺的交易行為[5]。FSA的宏觀監管法規與之前自律協會P2PFA微觀運營原則相互結合、互為補充，由此奠定了政府監管和行業自律監管“兩駕馬車”相結合的模式。

(二)美國：SEC主導下的多頭監管

美國對于P2P行業的監管則是另一番光景。美國政府從一開始就為P2P定下了政府監管的基調，實施“多頭監管、雙層監管”模式。

1．SEC對P2P的核心監管。從2008年開始，美國證券交易委員會SEC對Prosper和Lending Club等P2P平臺的運營行為進行認定，宣稱其P2P業務的開展涉及到了證券發行，并將其納入到自己的監管領域中。根據美國1933年《證券法》，SEC認為P2P平臺實現借貸交易的Notes屬于證券，平臺屬于銷售“富有投資說明的借貸憑證”的機構，應當注冊為證券經紀商。對不具備證券交易資質的平臺實施關閉整頓，直至重新注冊獲得相應證券交易資質方可重新營業。SEC要求P2P平臺每天至少要提交一次報告，公布其發行說明書及其他對投資者買賣或持有該證券的決定產生重大影響的全部信息，例如收益權憑證的基本條款、風險等以及平臺運行的一些細節。自此，P2P公司經營須遵守證券業信息披露和財務要求的相關法律要求。[6]

2．除了SEC在聯邦一級的嚴密監管之外，FDIC(美國聯邦存款保險公司)、州一級金融機構部、FTC(聯邦貿易委員會)、CFPB(消費者金融保護局)與SEC一起協作，從保護金融消費者權益方面對P2P實施監管。如規定了FTC有權監督制止P2P公司的欺騙消費者行為，對于金融消費者投訴的P2P案例具有執法權力，CFPB有權制定P2P消費者保護法規，FDIC有權對P2P公司的關聯銀行及其款項進行檢查和監督[7]。

(三)英美模式的比較

比較英美兩國對P2P網貸平臺的監管態度和監管方法，兩者之間存在著較大差異。英國對P2P態度較為緩和，對其立法也是采取“先觀察后介入”、“先自律后監管”的步驟，政府對P2P監管更加注重于宏觀的大局層面，或許是對此種金融創新抱有鼓勵的態度決定，P2P行業受到的限制規定較少。鑒于自律協會P2PFA已經具備了相應的監管經驗并提出了相當的自律要求，對于個體P2P公司的微觀監管交由其進行，而政府部門更加關注于整個行業的發展。英國行業自律與政府監管相結合的P2P監管模式，對規范整個行業發展、促進行業良性競爭、有效保護投資者等方面具有積極的啟發性作用。

相反，美國的P2P“多頭監管”模式下，監管體系過于龐大和復雜，監管手段過于嚴格，監管力度過于強大，“多頭雙層”監管模式雖阻止了不成熟P2P公司的加入，凈化了P2P行業的經營環境，保護了金融消費者利益，但P2P的準入門檻和合規成本過高造成大部分中小公司不得不退出經營。因此有學者認為美國對P2P的過度監管與其金融創新的初衷嚴重不符。在過于嚴格的監管模式下，美國的P2P行業經營者急劇減少，至今全國范圍內也只有Prosper、Lending Club兩家較具規模的P2P平臺經營者。

我國的P2P在確定監管模式時，應結合目前的金融體系架構、監管現狀、行業規模和發展特點綜合作出選擇。

三、我國P2P網貸平臺的法律監管困境

我國這兩年來P2P網貸平臺的大規模倒閉潮和跑路潮應當引發對監管者缺位、監管不力、監管手段匱乏等監管困境問題的深思。

(一)缺乏專門的法律規范對P2P行業進行有效監管

P2P行業在我國乃至全世界都是一個新興行業。處于成長期的金融創新業務固然需要對其進行適當的鼓勵，以發揮生命力和創造力，保障其可持續發展，但更需要對其進行明確的引導和規范，防止其不受約束肆意發展后整個行業遭受重創。因此早日出臺一部明確P2P網貸平臺的法律地位、準入門檻、組織形式、經營范圍、監管機構與監管原則、監管方式和手段、市場退出等制度在內的一部統一的監管法規或監管條例勢在必行。

2015年12月28日銀監會發布的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)是一個新的嘗試，其中的內容體現了監管層對今后網貸平臺的發展方向和監管格局的大致想法。鑒于我國的P2P網貸平臺經營模式現仍處于不斷變動之中，監管法規的制定和監管框架的構建也非易事，有必要對其內容廣泛聽取各方意見，以使其最終成為科學的監管規范。

(二)監管部門和職責不明導致監管無力

《征求意見稿》中的相關措辭似乎確定了監管主體的二元制：在全國范圍內，由銀監會協同其他幾部委對P2P平臺進行統籌監管、宏觀監管、立法監管；在地方層面上，由地方金融辦對當地P2P進行個別監管、微觀監管、執法監管。

這種類似于小額貸款公司的二元監管模式是否科學合理、是否符合我國現實金融環境，值得深思。首先，在缺乏監管經驗的前提下，多頭、雙層的監管很大程度上會導致政出多門、監管過度，導致P2P平臺經營中的合規成本大幅上升。其次，涉及到多個監管部門的監管協調、信息對接，怎樣在中央乃至地方的各個部門之間進行有效的分工、交流與合作，防止出現過度監管或監管真空，提高監管效率，這對于缺乏監管合作經驗的監管層來說，不可不謂是一個難題。最后，二元監管真正的監管行為要通過地方金融辦去實現。而作為政府議事協調機構，金融辦的主要任務是聯系并配合“一行三會”和全國性金融機構在當地的工作。由于缺乏明確獨立的對于地方金融的監管權力如處罰權力，會在很大程度上影響地方金融辦的監管積極性和監管效果。

(三)保守陳舊、“一刀切”的監管思路會壓制網貸平臺的金融創新

鑒于P2P在我國尚處于發展階段，其對于解決小微企業融資困難、降低交易成本、提高資金融通效率、推動金融改革和創新方面具有積極作用，對其監管的思路應當因時因地制宜，做到既能預防和控制經營風險，又不打擊其創新性和自主性?！癙2P平臺最需要的是透明，適度監管才能帶來創新”[8]。從美國監管經驗來看，對所有平臺不分情況的一概采用統一標準使得P2P平臺的發展遭受重創，其“普惠金融”的特點被剝離無余。《征求意見稿》中明確了網貸平臺的定位是“以互聯網為主要渠道，為借款人與出借人(即貸款人)實現直接借貸提供信息搜集、信息公布、資信評估、信息交互、借貸撮合等服務?！笔聦嵣?，“中國的P2P網貸平臺在英美模式的基礎上產生了變形，包括線下線上相結合、本金保障計劃、本息擔保、期限轉換等模式”[9]，單純從事信息中介業務的平臺鳳毛麟角，絕大多數實際上充當了信用中介的角色。加之我國征信業極不發達的客觀實際，硬性要求所有網貸平臺只能選擇信息中介角色而不顧客觀實際，必然對P2P行業發展帶來致命性打擊，而將征信業發展滯后的金融成本轉嫁于網貸平臺行業之上。

(四)配套制度欠缺尤其是征信制度落后導致對其監管缺乏有效性

不同于傳統銀行業的經營優勢在于其業務及信息的保密，互聯網金融最大的特點是信息的透明化和公開化。對P2P網貸平臺進行監管不能簡單采用慣有的監管思路監管方法，要針對其特點建立與信息公開相配套的制度以提高監管效率?！墩髑笠庖姼濉穼⒕W貸平臺定位為信息中介，此類中介賴以開展業務的根本是健全的征信制度。我國的征信制定捉襟見肘、極度落后，平臺和金融消費者之間無法通過透明公開的信息進行相互評估，雙方缺乏信任相互戒備，導致平臺無法正常進行線上信用評估和貸款定價、風險管理而轉移至線下進行，平臺為增強投資者信心，采用擔保、變相承諾擔保、保險等手段而進入經營誤區。

四、構建我國P2P網貸平臺的法律監管框架設想

(一)完善相關法律法規為P2P監管奠定立法基礎

在我國之所以出現“P2P平臺亂象”，很大程度上是因為缺乏行之有效的專門立法?！墩髑笠庖姼濉穼2P網絡借貸的監管制定了比較詳細的規則，對P2P平臺的性質、備案制度、信息披露、投資人保護、風險控制等此前的一些焦點問題做了明確規定。雖然只是一個暫行辦法，未正式公布且還在征求意見，但它至少是有關P2P的最正式的官方文件。待其正式出臺后，目前的經營混亂局面有望得到極大緩解。

(二)明確監管主體和監管原則

1．應以地方金融監管部門作為監管主體

有別于對傳統金融業進行的集中式統一監管模式，對于P2P這種互聯網金融創新行業，應當運用新的監管思維去看待和制定監管規則。介于P2P業務起源的民間性和地方性，應將對其主要的監管權限賦予對當地P2P的發展動態、經營情況、資金動態、金融活動最為了解的地方政府。由地方政府金融辦為具體負責網貸平臺的審批備案、日常經營、風險監控、行政處罰等行為，既能夠因地制宜的開展監管，又能夠防止重復和監管真空現象的出現，真正實現有效監管，從長遠上實現P2P行業的正常穩健、有序運行，促進其持續、健康、穩定和協調發展。

當然，為防止地方政府的監管過度行為或受限于“運動式”監管思維的影響、監管行為缺乏統一性，銀監會作為全國的P2P平臺的宏觀監管部門，應在全國層面范圍內負責統籌組織相關宏觀政策、規則的制定、解釋工作，負責發布P2P行業的風險監測、預警，建立與公安部、工信部等部門之間的信息系統協調和交換制度，為地方監管部門提供相應的數據信息支持，指導地方政府的監管行為并提出相關建議，必要時可依監管職責直接干涉和接管對具體網貸平臺的監管行為。

2．確立監管原則

對P2P平臺的監管制度設計、監管政策取向，都要從鼓勵創新和防范風險并舉的立場出發。因而監管主體的監管行為應圍繞著以下幾個原則進行。

(1)合理與適度原則。對P2P行業的監管方式應有別于對傳統銀行業的監管，在監管手段上應當靈活掌握，做到合理與適度。“合理監管”是指：監管者的監管行為應當符合監管目的和宗旨，重點關注風險控制；監管行為只能采取合理的方式和步驟，在法律法規授權的權限范圍內按照法定程序和內容進行，監管要求應當合乎情理，并易為被監管者所理解。“適度監管”則要求：充分尊重P2P經營者的金融自主經營權，不隨意介入其微觀經營活動，監管過程注重政策引導與風險管控相結合，合理使用監管者的自由裁量權，保持監管中立[10]；在金融市場失序、異常甚至混亂時，及時作出反應，必要時采取特別措施，維護金融穩定和市場秩序。

(2)分類監管原則。實踐中為保證業務拓展，很多P2P機構是線上線下業務同步開展，甚至踏入“禁區”如變相提供擔保、非法設立變相“資金池”、非法集資等。因此，監管部門在監管中應針對不同的監管對象建立分級、分類別的“差異化”監管?？梢罁弦幮院头€健性兩大類指標，區分運營資金、風險內控、信息披露、經營管理水平、信用狀況歷史記錄等表現，必要時將監管對象進行分級分層，在市場準入、產品審批、資金運用等監管層面上做到區分對象、區別對待，以“動態監管”思路增強監管的針對性和有效性。

(3)協調監管原則。我國以前沒有類似監管歷史，國外可借鑒的監管經驗也較為欠缺，而在目前P2P行業亂象、機構屢屢突破紅線、大有混業經營交叉經營的趨勢下，完全依賴一個監管部門是達不到最佳監管效果的。因此建立金融監管協調機制和金融監管信息共享機制非常必要。針對P2P業務開展的跨地域性和復雜性，監管主體應與其他部門如工商、通信、網監等部門共同協調實施監管，并建立各機構之間的定期聯席工作會議進行監管信息的共享，通過在各合作監管機構之間簽署諒解備忘錄，對在法律中難以細化的責任分工、職責的分配、信息收集與交流、工作機制等具體事宜作出明確固定，充分發揮各個機構的優勢，避免監管摩擦或監管真空以及重復監管。

①英國FSA對借貸類眾籌平臺設立5萬英鎊的固定最低資本標準，設有過渡期，在2017年3月31日前的固定最低資本要求降為2萬英鎊。并且按照平臺貸款資金總額的不同，設置了浮動最低資本。規定平臺貸款資金總額在0～5000萬英鎊的，資本金比例為0.2%；在5000萬到2.5億英鎊的，資本金比例為0.15%；在2.5～5億英鎊的，資本金比例為0.5%；大于5億英鎊的，資本金比例為0.05%，最低審慎資本標準取固定最低資本標準與浮動最低資本標準兩者中的最高值。

(三)確定監管重點和監管手段

對P2P網貸平臺的監管需要從被監管對象的經營特點和風險控制出發，有針對性、有目的的開展。監管過程需要從以下幾個方面重點展開。

1．準入監管

《征求意見稿》對P2P網貸平臺實行“備案制”，而非核準制或者準入制。其中規定，網絡借貸信息中介機構應當在領取營業執照后，攜帶有關材料向工商登記注冊地地方金融監管部門備案登記。而在P2P發源地的英國，經過金融市場的檢驗和實踐，借貸網絡平臺和傳統銀行業一樣需要設置資本金準入門檻來保證穩健控制風險①。因此市場準入的設置不宜過于寬松，建議在監管法律法規正式發布之時，對P2P平臺設立相應的具體準入門檻，規定最低注冊資本、自有資本比例等財務指標，使平臺具備一定的風險承受能力；對發起人、董事及高管進行資質審查，確保其無債務糾紛、無重大違約及違信記錄，預防創始人處于非法目的創設平臺后卷款跑路；要求其提交審批時即提供風控和資金運營計劃、平臺技術安全保障制度等內控制度，從源頭和基礎保證其經營的正常化和穩健化，防范金融風險。

2．業務經營監管

《征求意見稿》對P2P網貸平臺采用列舉負面清單的方式規定了12種禁止行為，其中涉及到了幾個重要領域。

(1)P2P網貸平臺的資金流問題。明確不許通過平臺設立資金池、不許為自己及關聯人自融資。但關聯人如何界定、資金池的判斷標準問題，仍需要進一步明確細則；不允許平臺對期限進行拆分，但對于金額可否拆分無明文規定。目前網貸平臺大量開展債權類資產轉讓和證券化項目，征求意見稿對此并沒有明令鼓勵也沒有明令禁止。網貸平臺不能簡單適用“法無禁止即可為”規則，此類行為有待監管層進一步明確態度。同時，網貸平臺一直被視為債權眾籌平臺，網貸平臺不得從事股權眾籌業務是合理和必要的，但針對實物眾籌和其他如捐贈類眾籌，是否也應一概禁止，尚待細則規定。

(2)P2P網貸平臺的擔保問題。征求意見稿中標明了不允許平臺自身提供擔保，但平臺和其他機構合作的一些變相擔保是否允許，態度較為模糊。目前網貸平臺所采用的其他擔保方式主要有三種：

一是風險備用金模式。即由網貸平臺建立一個壞賬的衡量標準和強制性的風險備用金制度用以沖抵壞賬和風險，但在征求意見稿已將網貸平臺明確定位為信息中介的前提下，建立風險備用金的做法恐將被禁止。

二是引入擔保機構進行第三方擔保，擔保機構一般由融資性擔保公司充當[11]。但現實中融資性擔保公司實際承擔的擔保數額往往要高出規定的擔保限額數倍之多(擔保資產規模與其注冊資本規模之比應當小于10)，再加上近兩年來各地方金融管理部門紛紛收縮融資性擔保公司對P2P平臺擔保的尺度，使其擔保責任的承擔成為一句空話。如果允許網貸平臺和第三方擔保機構進行合作，其合作規則、責任劃分等問題都有待進一步明確。

三是P2P平臺與保險公司之間的保險業務合作。通過保單質押融資保證資金安全性，或由保險公司承保網貸業務中借款人的還貸風險，在貸款人無法還貸時，由保險公司向借款人支付保險金額，彌補其資金損失。

建議從平臺經營的實際出發，嚴格禁止平臺自身為貸款提供擔保，但對能夠保護投資者利益的通過平臺而完成的其他機構的擔保，不應絕對禁止。

(3)P2P網貸平臺的資金托管問題。征求意見稿規定網貸平臺應選擇符合條件的銀行業金融機構作為出借人與借款人的資金托管機構。但若只是將資金存放在托管人處由其完全按照平臺的指示使用資金，那么這種“托管”對于風險的預防毫無意義。應規定當平臺的資金運用信息出現異常情況時，托管機構應當及時提示風險；每季度向監管部門出具資金托管使用報告，該報告不僅僅報告資金的使用情況，更加要分析大額或可疑資金流的去向途徑，提出建議，使監管部門了解和掌握P2P業務經營情況，及時預防和化解金融風險。

另外，征求意見稿將資金托管機構劃定為銀行業金融機構，但長期以來在實踐中為大量網貸平臺提供資金托管業務的都是客戶體驗和便捷性皆佳的第三方支付平臺。建議監管法規正式出臺時，對存管人的機構類型、存管和監督資質的認定標準、具體職責范圍、第三方賬戶的類型、開立和使用要求做列舉式的明確規定，而不是武斷地直接確定為銀行機構。

3．金融消費者權益保護監管

與傳統的銀行等金融機構相比，P2P網貸平臺所針對的金融消費者涉及面更廣，門檻更低，缺乏專業知識的金融消費者也更加容易受到侵害。監管機關應當明確保護金融消費者權益，這在其他發達國家是伴隨著金融創新和金融改革已經達成的共識。

對于P2P平臺來說，首先要建立信息披露和風險提示制度。網貸平臺應向投資者和借款人公開披露平臺業務經營的重要數據例如累計用戶數、總借貸金額、平均單筆借貸金額、借貸期限、利率、服務費率、還款方式等，保證消費者自主選擇權；對平臺自身重要信息如公司資本構成、治理情況、不良貸款率、逾期率等等指標皆應定期公開，保證消費者知情權；對于單筆業務超過一定規模的，應對消費者進行一定的風險提示和風險告知。其次，要保護消費者隱私權。對于投資者和借款人的具體身份信息、投資項目、具體收益、在本平臺的歷史交易等涉及到個人隱私的部分需采取保密措施，不得隨意向其他單位或個人披露，更不允許進行交易。最后，監管機關應當要求在平臺內部建立高效和公正透明的投訴和處理機制，及時有效地處理相關爭議；設立消費者向監管部門的投訴通道；宣傳和普及新型金融產品的特點和經營模式，提醒金融消費者增強風險意識。

4．市場退出監管

當前的P2P平臺缺乏市場退出機制，很多經營不良或資金困難的平臺跑路給投資者和借款人造成了極大的損害。當務之急是在監管部門主持下形成完整而有效的市場退出制度，對存在經營危機的平臺進行正確處置，將平臺解散的負面影響控制在最小程度。

市場退出制度可以由以下部分組成：a)救助制度：當P2P平臺出現經營困難時，應上報至行業協會及監管部門，由后者視情況提供行業內自助或行政救濟。b)退出形式：可以是解散、撤銷關閉、破產等。嚴重影響投資人和借款人利益的，監管機構可以依法對其實行業接管或者重組。c)善后事宜：平臺退出市場后，對未到期的貸款的處置可借鑒英國做法：資金借貸中介退出后，借貸關系和借貸合同仍然有效，未到期貸款在監管部門監督下交由其他平臺或者專門債務管理人(如律所、小貸公司、擔保性融資公司等)進行后續管理，處理本金及利息的償還、延期支付或違約貸款等事項，貸款的利息收入優先支付管理費用。

5．對P2P網貸平臺可采取的監管手段

因為P2P網貸平臺不同于傳統銀行業的業務經營特點及風險隱患，對其監管除了常規的財務報表核查，經營場所檢查、風控制度建設等檢查之外，還可就P2P平臺經營中存在的重大違規行為，采取行政命令、行政處罰及其他特別強制措施予以處理或處罰。2014年12月31日，一家P2P網站因其虛報撮合的借貸利率而被溫州市蒼南縣金融辦依據《溫州市民間融資管理條例》作出罰款一萬元的行政處罰，成為P2P企業行政處罰第一案[12]。按照此條例，達到強制備案標準的民間融資行為皆需向有關部門進行備案，否則各縣(市、區)金融辦對其有行政執法權和行政處罰權。此案件對之后類似事件的處理具有積極的借鑒意義。另外，監管部門的監管職責的協調分工也應納入考慮當中，對同一監管對象的監管態度和監管措施應當保持一致性，防止政出多門或各自為政的現象，提高監管效率。

(四)行業自律和監管立法相互補充

2014年中國人民銀行條法司牽頭組建的中國互聯網金融協會已經正式獲得國務院批復，上報民政部批籌，同年上海網絡借貸服務業企業聯盟簽訂了《網絡借貸行業準入標準》，這表明行業有識之士已看到了自律監管的必要性和可行性。由政府承認此類自律組織的法律地位并賦予其協助監管機關創造良好市場環境、樹立市場形象等職責，是長遠且可行的做法。

借鑒國外經驗，我國P2P行業自律監管應首先從兩方面展開：a)建立初步的行業標準，出臺P2P行業規范和操作準則，按照協會章程和懲戒機制在成員中強制推行；建立行業信息共享平臺，依法監督成員的合法合規運營，提高整個行業的風險管理水平[13]。b)建立行業保障制度，通過保障基金等方式在成員出現緊急問題時提供援助；對破產倒閉的會員未執行完畢的借貸合同予以善后處理，將破產的行業影響減低到最小。

(五)建立和完善行業征信體系

征信業的發達是P2P高效運作與經營的基礎，英美等國正是因為有健全發達的征信制度，其國內的互聯網金融創新才得以如火如荼地發展。征信系統的落后和欠缺極大影響了我國P2P網貸平臺的規范化發展，因此建立完善和征信體系勢在必行。首先要整合征信信息，在人行征信系統基礎之上，將分散于工商、稅務、公安、法院等部門的信息予以整合，增加互聯網的信用數據包括交易記錄、支付記錄、評價記錄，建立一個包括所有企業和個人在內的全面征信數據庫，以此作為P2P行業評價和預防經營風險的重要依據。其次在全面數據庫尚未建成時，允許P2P網貸平臺在合理范圍內查詢、對接和使用人行個人征信系統的相關信息。最后由行業協會出面在P2P平臺之間建立信息共享機制，形成由各個平臺分布式錄入又可獨立查詢的系統，以數據共享的方式解決行業難題。日前已經有一些較大規模的平臺開始探討建立“云征信”機制：通過各平臺開放查詢端口的方式，各平臺既可以即時查詢征信信息，又可以保持自身平臺數據的管理不受影響。類似的行業數據共享機制，非常具有可行性。

五、結　語

P2P網貸平臺在我國出現較晚，但發展速度和勢頭非常迅猛，如何對其適當予以監管，使其既能發揮互聯網脫媒金融與普惠金融的創新性自主性優勢，又能夠防范預防和控制新型金融風險，尋得二者之間的協調與平衡，為其創造良好的成長環境，促進行業健康發展，保護消費者權益，達到“發展”和“監管”的平衡，還有待相關部門繼續在實踐中摸索和改進。

[1] 網貸之家．網貸數據[EB/OL].(2016-04-15)[2016-04-20]．http://shuju.wdzj.com/industry-list.html．

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(責任編輯：任中峰)

Research on Construction of Legal Supervision Framework of P2P Lending Platform

ZHOU Yiming

(School of Law and Politics, Zhejiang Sci-Tech University, Hangzhou 310018, China)

In recent years, P2P lending platforms have made great progress in China.Due to lack of special legislation and regulations, various risks exist in its operation.This article analyzes all kinds of risks and supervision dilemma of P2P lending platforms which exist in our country, compares regulation experience of USA and UK and proposes the basic thought of constructing and improving P2P supervision in China.We need to strengthen the construction of laws and regulations, combine government regulation and industrial self-discipline, and accelerate the construction of credit system.This article also proposes some suggestions on the regulatory principles, the regulatory authorities, the regulatory content and the regulatory means of P2P lending platform in our country.

P2P Lending platform; risk analysis; financial regulation

10.3969/j.issn.1673-3851.2016.08.005

2015-12-21

周亦鳴(1976-)，女，陜西西安人，碩士，講師，主要從事金融法、經濟法方面的研究。

DF4

A

1673-3851 (2016) 04-0346-08引用頁碼：080105