新《環境保護法》視野下的煤炭企業污染治理分析

孔翠翠

（1.中國政法大學，北京 100088；2.山西省晉中市司法局，山西 榆次 030600）

新《環境保護法》視野下的煤炭企業污染治理分析

孔翠翠1，2

（1.中國政法大學，北京 100088；2.山西省晉中市司法局，山西 榆次 030600）

摘要：煤炭是我國基礎能源之一，但煤炭行業也是我國高耗能、高污染行業之一，存在煤炭開采利用率低以及大氣污染、水污染、固體廢棄物污染等一系列的環境污染與破壞，這日益成為制約煤炭行業經濟轉型發展的主要阻礙。新《環境保護法》實施后，明確了“保護優先”原則，強化企業的污染治理責任和違法責任追究等，在規范煤炭企業污染治理方面提出了新的標準和要求。增強環保責任意識，加強環保設施管理，提高污染治理能力和水平是煤炭企業實現經濟轉型發展的關鍵。

關鍵詞：煤炭企業；污染治理；新《環境保護法》；對策

目前全球能源供應仍以煤炭、石油、天然氣等化石能源為主，我國是世界上最大的煤炭生產國和消費國［1］，煤炭資源的開采和利用為我國國民經濟發展提供了有力支持，但也造成了環境污染與破壞的沉重代價。

1　新《環境保護法》實施前煤炭企業污染治理概況

改革開放初期，我國面臨著能源短缺和經濟發展水平低的問題，鼓勵煤炭資源的開發利用，形成了“多、小、散、亂”的格局［2］。此后國家先后多次對煤炭行業進行整改，2009年，中央下發了《關于深化煤礦整頓關閉工作的指導意見》，提出加快煤炭產業結構調整，淘汰落后生產能力，鼓勵煤礦企業兼并重組，以煤炭資源大省山西為例，山西省率先開展煤炭資源整合及企業兼并重組，大量關停了生產力不足、環保要求不達標的小煤礦，將辦礦企業數量由原來的2000多家減少到130家，到2011年基本上完成煤炭資源整合［3］。提高了煤炭產能和管理水平，對大型煤礦企業通過環保技術對廢水、廢氣、固體廢棄物進行“綠色轉型”，一定程度上減輕了環境污染的壓力。

當前與煤炭企業污染治理和環境保護相關的法律主要有：《環境保護法》，《礦產資源法》（1997年），《煤炭法》（2011年修訂），《大氣污染防治法》（2000年修訂），《清潔生產促進法》（2012年修訂），《環境影響評價法》（2003年）等，在新《環境保護法》實施前，在環境污染治理上的法律規定多為輔助性、倡導性規定，可操作性差。主要表現在：

1）立法理念上，將立法目的定位為“促進社會主義現代化的發展”、“促進經濟社會和環境的協調發展”等，使污染治理與環境保護輔助或協調于國民經濟發展，容易形成“經濟發展優先”的思想。此外，將環境保護工作主要放在污染“防治”上，而缺乏“治理”、“保護”的工作思路和方法。

2）環境污染治理的主體和責任模糊，可操作性差。目前的環境管理主要是“自我管理”，環境監測體系不完善，內容模糊。將煤炭企業定位為污染治理主體和環境責任主體，讓煤炭企業進行環境的“自我監管”，這種道德要求對于企業自身趨利性本質而言是難以達到理想效果的。由于政府部門的工作考核并未將環境責任列入目標責任考核中，煤炭管理部門和環境監管部門對煤炭企業的環境監管也往往以GDP論，使得企業的污染治理能力得不到提高，環境保護更加弱化。法律法規對污染企業的責任追究多為口號性、倡導性規定，對違法行為的責任追究缺失，“沒有強制性懲罰措施的規定是無用的。當懲罰不再適用時，制度也就失效了”［4］。

3）環境污染與破壞的處罰力度弱，環境違法現象屢禁不止。從企業的環境保護責任而言，“是道德責任與法律責任的統一體”［5］。目前環境責任追究主要有：行政責任，主要為警告、罰款、責令停產、關閉等；民事責任，主要為損害賠償責任；刑事責任，對污染企業處以罰金，對主管人員和直接責任人員追究刑事責任。由于現實執法行為不規范以及違法成本過低，而使環境違法現象泛濫，法律規定難以為煤炭經濟發展保駕護航。

2　新《環境保護法》的新的制度規定

2014年4月24日十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了新的《環境保護法》，并于2015年1月1日起施行。新《環境保護法》為規范煤炭企業法律行為及煤炭行業的環境保護提供了新的法律保障。

1）將環境保護融入到國民經濟發展中，確立為國家的基本國策。明確立法目的為“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”，同時將舊法中“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”調整為“使經濟社會發展和環境保護相協調”。首先，將環境保護上升為我國的基本國策，確立了環境保護在我國社會主義現代化建設中的重要地位，其次，改變了以前“經濟優先”的立法思維模式，變環境保護輔助于經濟發展為環境保護與治理和經濟發展并行的強制性保障。此外，這對我國現行的《煤炭法》第十一條規定進行了明確和加強，從法律層面對于煤炭企業污染治理起到很大的推動作用。

2）明確了政府對環境監管的責任和追究制度，更加具有可操作性。新《環境保護法》規定，“縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃”，“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度”。明確將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃、確立了環境保護考核評價制度，同時規定考核結果向社會公開，接受公眾監督。這些“硬性”的規劃、考核指標，使政府部門在工作中有憚于環境保護的考核，有利于環境監管更加科學、規范。此外，新法增加了重點污染物排放總量控制制度，有利于降低重大環境污染的發生風險，使對煤炭企業排放污染物的監管更加明確、清晰，增強了實際工作中的可操作性。對于新法頒布以前煤炭環境部門“多頭執法”而導致出現監管“真空”的現象起到減少作用，防止出現監管部門互相扯皮，推卸責任，有力解決了一些地方政府環境監管部門不作為、慢作為的問題，亦能有效抵制腐敗。

3）擴大環境責任追究主體，加大環境污染的處罰力度，強化煤炭企業的環保意識和責任。首先，新法增加了追究第三方機構的連帶責任，根據新法規定，第三方機構包括環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構，此類機構除依照有關法律法規規定接受處罰外，還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。其次，新法賦予了環境監管部門的強制執行權力，加大對污染企業和個人的處罰，同時對受到罰款處罰而拒不改正的，實行“按日計罰”，增加企業的違法成本。此外，規定了實行按日連續處罰的六類行為：違法排放污染物的，未經批準擅自拆除、閑置防治污染設施的，重點排污單位不公開或者不如實公開環境信息的，污染物集中處理單位不正常運行或者未經環境保護主管部門同意停止運行污染物集中處理設施的，建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，法律法規規定的其他行為。這些規定意味著，煤炭企業要加強污染治理力度和水平，否則就面臨著巨額罰款的風險。

3　新《環境保護法》對當前煤炭企業污染治理方面存在的不足與對策

新環保法出臺了諸多“新舉措”，其實施無疑對于煤炭環境保護與治理提供了有力的法律武器，但與當前的環境污染治理情況依然存在銜接漏洞，一些法律規定原則性強，有義務無法律責任的法條依然存在，操作性差，有待進一步細化。

1）新法仍停留在管理法范疇，而非權利法范疇。表現在：a.新法未將環境權列入其中，環境權是“環境立法和執法、環境管理的基礎，也是環境法學和環境法制建設中的基本理論”［6］。b.內容上，新法突出的是政府環境監管的權力，民眾保護環境的義務［7］，在立法設計上并未體現權利法的立法思維邏輯設計，而是按照管理法的方式修訂，雖規定了公民享有公眾對環境的知情權和參與權，但未對公民的環境權做出一般性規定。

2）處理好新環保法與其他相關法律、法規的關系。目前在煤炭環境保護方面的法律主要是《環境保護法》、《煤炭法》、《清潔生產促進法》、《大氣污染防治法》，法律規范多是原則性、抽象性規定，操作性差，且法律空白點較多。司法實踐中法官往往只能通過一些原則性法律規定進行裁決，司法裁決的難度大，而且執行效果差，許多法律規定需要進一步明確具體。根據新法優于后法、特殊法優于一般法等原則，在煤炭環境保護方面對污染物排放的監管和處罰措施應使用新環保法的規定，單行法如《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》等應進行相應修訂，引入環境監測預警、環境信息公開、環境公益訴訟等新內容，并進行細化，提出明確具體的規定，以適應新環保法的規定。

3）完善相應的司法解釋和配套法規定。對新規定中提出的對違法排污企業實行“按日計罰”，固然增加了違法成本，但應考慮企業的環保責任承受能力，對“按日計罰”有無上限，上限是多少尚無解釋性規定。對于環保監管部門執法操作帶來了困難，增加了執法部門任意執法的風險。下一步應當對“按日計罰”的標準進行明確，促進行政機關依法行政，科學執法。此外，新法提出環境保護公益訴訟，對于訴訟主體的認定、法院判決和執行問題需要落實細化的規定。新環保法實施后，2015年11月出現了我國首個環境保護公益訴訟案件——“南平生態破壞案”，在南平市中級人民法院作出一審宣判，引用專家輔助人對生態環境功能損失的認定作出判決，在我國環境保護公益訴訟司法實踐中邁出了第一步。對于公益訴訟判決執行問題仍有待司法實踐的檢驗，需要制定相應的法規規章進行細化和明確。

4）環境保護是一項綜合治理問題，需要企業、政府和社會公眾共同參與。企業是環境保護的落實主體，煤炭企業經過整改，依然存在污染治理的遺留問題，如設備更新淘汰的融資問題，環保技術引進問題，需要政府給予財政投入和政策引導，對企業環境保護責任進行積極正面引導，使經濟發展與環境保護并行而互不拖累。對于政府環境監管部門的執法力度和執法人員的綜合素質需要進一步跟上新環保法的要求。還應加強執法人員的培訓以及面向社會公眾尤其是企業主體的執法宣傳。

參考文獻：

［1］陳剛.煤炭環境保護的探討及治理對策［J］.北方環境，2012（4）：147-149.

［2］伍超.山西煤改法律問題研究［D］.武漢：華中科技大學，2011.

［3］山西煤礦兼并重組接管率達85%六產煤省區赴晉考察調研［EB/OL］.鳳凰網，［2015-12-10］.ht tp://f inanee.i feng.com/news/spcial/ sxmqcz/20091116/1469943.html.

［4］柯武剛，史漫飛.制度經濟學——社會秩序與公共政策［M］.韓朝華，譯.北京：商務印書館，2000.

［5］葉曉丹.論循環經濟條件下的企業環境責任［J］.福州大學學報哲學社會科學版，2007（4）：77-82.

［6］莊敬華.環境污染損害賠償立法研究［M］.北京：中國方正出版社，2012.

［7］彭本利，李愛年.新《環境保護法》的亮點、不足與展望［J］.環境污染與防治，2015，37（4）：91.

（編輯：楊鵬）

中圖分類號：DF468

文獻標識碼：A

文章編號：1672-5050（2016）03-076-03

DO I：10.3969/j.cnki.issn1672-5050sxmt.2016.06.023

收稿日期：2015-12-16

作者簡介：孔翠翠（1988-），女，河北滄州人，在讀碩士研究生，從事民商法學研究。

Pollution Controlof Coal Enterprises in the Perspective of Environmental Protection Law

KONG Cuicui1，2
（1.China University of Political Scierve and Law，Beijing 100088，China；2.Justice Bureau of Jinzhong City，Shanxi Province，Yuci030600，China）

Abstract：Coal is one basic energy in China.However，with high energy consumption and high pollution，coal industry has a series of environmental problems，including low mining and utilizing rate of coal，air pollution，water pollution，and solid waste pollution，which have been themajor obstacles against the transformation ofeconomic development.Theenactmentofnew Environmental Protection Law clarifies the principle of priority to protection and enhances the responsibility and liability investigation of the pollution control of the coal enterprises.New criteria and requirements are proposed in respect of the pollution control specification.It is the key for the economic transformation of the coal enterprises to improve consciousness，equipmentmanagement，and control levelof theenvironmentalprotection.

Keywords：coalenterprises；pollution control；new EnvironmentalProtection Law；measures