轉型升級背景下政府在建筑市場中的職能初探

曾 進(四川大學錦城學院, 四川成都 610000)

轉型升級背景下政府在建筑市場中的職能初探

曾 進
(四川大學錦城學院, 四川成都 610000)

建筑產業作為我國國民經濟的重要支柱，對我國的經濟發展和就業等有著不可替代的作用，政府在建筑產業轉型升級中具有舉足輕重的作用。但目前我國建筑市場還存在著一系列的問題，政府作為公共管理者，其職能的準確定位極其重要。

轉型升級；建筑市場；社會保障；誠信

黨的十八屆三中全會明確提出要加快轉變政府職能，我國政府職能轉變進入新的改革階段，面臨巨大挑戰與機遇。新時期的政府職能轉變，同發展社會主義市場經濟、建設社會主義民主政治和社會主義先進文化，共同構成了社會主義現代化建設的總體布局，是實現中華民族偉大復興中國夢的基本保障。

建筑業作為我國國民經濟的重要支柱，對我國的經濟發展和就業等有著不可替代的重要作用，對于構建和諧社會同樣舉足輕重。近年來，隨著市場經濟體制的不斷完善，建筑市場有了日新月異的發展，投資主體日趨多元化，各種管理制度逐步完善。為了充分發揮市場機制對資源配置的基礎作用并有效維護投資者和社會公眾的利益，我國建筑市場在政府的調控下，迅速地打破了部門或地區的分割和封閉。但同時，由于政府職能沒有準確定位，時有缺位或越位的現象，致使我國建筑市場發展過程中出現了一些深層次的問題，出臺的各種政策措施的效果不明顯，如招投標制度不夠完善，招投標范圍太寬，造成社會資源浪費；業主行為不規范，造成虛假招標、明暗招標、商業腐敗等問題，各類工程質量和安全生產事故問題頻繁；市場公平交易秩序維護不夠，拖欠款問題嚴重，工程擔保制度以及誠信體系尚未完善；對弱勢群體的保護和援助缺乏有力的措施，其中包括農民工的工資拖欠、職業培訓缺失及工傷保險保障不到位等諸多問題。

推進政府職能轉變，要準確把握全能政府向有限政府轉變、人治政府向法治政府轉變、封閉政府向透明政府轉變、管制政府向服務政府轉變四個目標指向[1]，樹立更高的工作標準，提高核心競爭力，更好地適應、把握、引領經濟發展新常態，下力氣推進供給側結構性改革，避免直接干預企業的市場行為，按照市場經濟發展需求做好宏觀指導、引導、服務和監管工作。政府在轉型升級中需不斷完善法律制度，加強社會管理，維護社會穩定，建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能；完善公共財政制度，加大財政在教育、衛生、就業、公共設施和社會保障等方面的投入；培育文明道德風尚，堅持依法治國和以德治國相結合，樹立“八榮八恥”為主要內容的社會主義榮辱觀，倡導誠信、友善、敬業、愛國的道德規范。

1 社會和諧的基本條件

社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，保障人民在政治、經濟、文化、社會等方面的權利和利益，引導公民依法行使權利、履行義務。完善法律制度，夯實社會和諧的法制基礎。

1.1 不斷完善配套法規

在建筑市場上，法律法規是市場運行有序的基礎，是建筑市場主體進行交易和生產活動的法律準繩。我國已經相繼頒布了《建筑法》、《合同法》、《招投標法》和《建筑質量管理條例》、《建筑工程勘察設計條例》、《建筑工程安全生產條例》及工程建設標準強制性文件，并且還要不斷完善配套法規，盡快完善房地產開發經營管理條例、城市物業管理條例以及名勝景區管理條例等一系列法規，形成一個相對完整的建筑法規體系。

1.2 制定完善技術法規體系

我國現行的技術標準和規范存在一些問題，比如專業性較差；技術標準和規范作為技術壁壘的隱蔽性較為明顯，不利于保護我國施工企業；技術標準和規范的強制性帶有計劃經濟的烙印，嚴重挫傷了設計和施工方面技術人員的創新性。

因此，在技術標準和規范的建設中，我們應著重從以下方面入手：

(1)加大對技術標準和規范的投入，編制具有中國特色的技術標準和規范，設置多重(國家協會或學會、地區、企業)技術防線；

(2)通過制定技術標準和規范，設置隱蔽性較強的技術壁壘，保護我國工程承包商權益[2]；

(3)組織制定建設系統信息化技術標準體系，規范建設領域信息市場。

目前，我國根據WTO/TBT和建筑業新技術發展要求，全面修訂了標準基礎、設計、施工規范，推出了建筑結構可靠度設計統一標準(GB50068-2001)、建筑工程質量驗收統一標準(GB50300-2001)等新技術標準。此外，建設領域信息技術應用的標準化工作也取得長足進步：2000年，“住宅小區智能化系統技術分類”等標準項目被建設部列入2000～2001年度新的行業標準制定計劃；2001年，“城市建設信息數字化與城市規劃數據標準”、“數字社區應用標準”、“社區電子商務綜合管理軟件通用標準”、“建設企業管理信息系統軟件通用標準”等標準項目被列入2001年度建設部第一批工業產品行業標準制(修)定計劃。

1.3 加速制度的創新和完善

積極推進以工程擔保和工程保險為主要內容的建筑工程風險管理機制的完善。

工程保證擔保是一種維護市場秩序，保證工程參與各方守信履約的風險管理機制。在控制工程風險、保證工程質量、遏制拖欠工程款和農民工資等方面具有重要作用，是加強建筑市場信用建設、完善建筑市場信用體系的重要組成部分。

(1)開展宣傳和培訓工作，普及工程擔保知識，選擇有條件的工程試點并逐步推行，培育擔保人市場，形成具有競爭機制的擔保市場。在公共投資工程領域，進行高保額有條件擔保，擔保形式主要有投標保證擔保、履約保證擔保、業主支付擔保及保修擔保等。對于開發商投資的商業性工程，可借鑒國際慣例，選擇穩健的低保額擔保逐漸過渡到高保額擔保。

(2)強制性要求業主和承包商在辦理建設工程施工許可證前將支付保函和履約保函送到政府有關部門備案防止虛假保函現象。招投標工作結束后至竣工驗收期間的建設工程，政府管理部門要跟蹤監督，落實合同的執行情況，發揮工程擔保的有效作用，預防各種風險發生[3]。

2 引導建筑業供給側結構性改革，重塑建筑業發展生態

2015年，全國建筑業總產值同比僅增長2.3 %，是近20年來增速最低的一年。建筑業靠投資拉動的增長模式已經顯露疲態，面臨產能過剩、樓市庫存和債務高起的三重風險。要使建筑業改革真正見成效、擴大有效供給，必須改變思維，深化建筑業簡政放權，有效化解過剩產能，提升產業核心競爭力，深入推進市場化發展。

2.1 不斷優化產業結構

在供給側結構性改革趨勢下，從規劃設計、項目審批、融投資、建材生產、施工承包、工程監理及市場準入等方面，整合資源、科學設置、合理分工，鼓勵支持企業間兼并重組與股權多元化，實現跨地區、跨行業和跨國經營，開發具有個性的、可滿足不同人群需求的新型建筑。

2.2 大力推進生產方式的深層次變革

順應行業發展趨勢，實現建筑產品生產的全壽命期集成化，充分發揮政府、市場、資本和企業各自優勢，提升資源整合能力，用現代工業化的生產方式建造建筑產品，徹底改變目前傳統的以現場手工作業為主的施工方法，在建筑產業化等方面加大投入，提高生產效率。

2.3 “走出去”發展

緊隨“一帶一路”戰略，著力創新升級，努力開拓外部市場，“走出去”發展既可以消化國內過剩的建筑產能，又能提升建筑業整體競爭力，實現建設領域的互利共贏、優勢互補、資源互換。

2015年12月，中央經濟工作會議明確提出“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務，“供給側改革”進入市場的視野，成為國家戰略，為建筑業結構性改革確定了行動指南，建筑企業要把握行業發展趨勢、加快轉型升級，不斷改善經濟增長的基礎，提高經濟增長的穩定性和可持續性。

3 建設服務型政府

建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能是構建和諧社會的必然要求

(1)公共物品和公共服務具有非競爭性和非排他性。我們日常接觸的大部分物品都是在市場中配置的，“對于這些物品來說，價格是引導買者與賣者決策的信號。但是當一些物品可以免費得到時，在正常情況下，經濟中配置資源的市場力量就不存在了[4]。由于公共物品效益外溢的特征，沒有私人愿意提供諸如免費道路、國防、基礎研究等公共物品。在此，政府的作用就在于代替市場對社會資源進行配置。

(2)建設和諧社會過程中，公共物品和公共服務的作用是舉足輕重的。和諧的建筑市場體現的是資源、環境和人的和諧，即在維護人類利益的同時，維護自然界的平衡，提高資源利用效率，改善生態環境，確保社會系統和自然生態系統的協調發展。而在我國目前卻存在著基礎設施數量和結構的不均衡、建筑資源(包括土地)的不合理利用和建筑技術創新速度慢的問題，而這些必須通過國家的公共物品和公共服務來實現。

(3)目前，政府作為公共品的提供者需要做好以下三個方面的工作：

首先，加強基礎設施建設，尤其是中西部地區關系經濟發展的基礎工程建設。

第二，嚴格土地規劃管理，努力減少用于建筑的耕地數量，加強土地整理工作，嚴格控制粘土制實心砌塊的制造和使用。

第三，重視建筑技術的創新和積累，鼓勵節能環保建材的科研活動。

4 建立誠信友愛的社會環境

建立誠信友愛的社會環境，形成良好的道德風尚，是構建和諧社會的目標和首要任務。按照國務院對整頓和規范市場經濟秩序的整體部署和要求，建設部全面開展了工程建設信息體系和房地產信用檔案系統建設工作，構建建筑市場的誠信體系。

4.1 建立符合我國建筑領域實際情況的信用評價法律法規體系

我國的《刑法》、《民法》對失信行為缺乏懲罰措施的規定，應該盡快進行修改，增加強制性懲罰措施，明確規定對于惡意拖欠工程款的要追究其刑事責任，使失信者受到法律的嚴懲；同時盡快出臺《建筑市場管理條例》，對各地方管理進行統一規定。對工程建設各方主體的建筑市場行為做出嚴格規范，包括工程發承包、市場準入與清出、工程款支付及其他合同管理等，并對違法行為做出嚴厲的處罰規定[5]。

4.2 建立和完善企業信用體系和失信約束懲罰機制

首先要完善行政性懲戒機制，在資質管理、項目招標投標、行政審批、執法檢查等方面對失信者懲戒，依法加大查處力度，切實扭轉失信違規成本小的狀況。其次要逐步形成社會性懲戒機制，通過信用信息的廣泛使用，把失信者對某一方的失信轉化為對全社會的失信，使其一處失信、處處制約，切實形成誠信激勵機制。

4.3 建立企業信用檔案，促進建筑市場信用體系建設

建立企業信用檔案管理制度，將企業的信用信息以檔案方式進行管理，表彰信用企業，揭露不良行為信用單位，可以激勵企業自身信用建設，保障工程擔保的順利實施，提高整個建筑市場的信用水平，規范建筑市場信用體系建設。

4.4 建立有針對性的、科學的具體評價指標和評價標準

建筑領域企業信用評價內容復雜，評價指標眾多，既有定量分析又有定性分析，因而選擇綜合評價法進行評價較為科學，首先，建立信用數據庫、信用檔案，進行評價數據收集；其次，選取統一的評價指標，對企業和個人進行全面定量評價和靜態、動態互動式管理；最后，加快培育中介組織，將信用評價管理主體由政府逐步過渡到中介機構。信用評價的結果將作為企業和個人投標、晉級、評優的重要依據，并定期向社會公布[6]。

5 完善社會保險體系

安全生產、社會保障等關系群眾切身利益的問題是影響社會和諧的主要矛盾和癥結所在。逐步建立社會保險體系，加快工傷、失業和醫療保險制度建設，建立適應農民工特點的社會保障制度。

(1)建筑業是職業健康與安全風險高的行業，建筑產品的技術經濟特點決定了建筑業從業人員，特別是生產工人要在復雜危險的條件下工作，高空、地下、惡劣氣候、機械傷害等時刻威脅著建設者的生命與健康，這就要求監管部門以及建筑企業要做好建筑工人的安全管理工作，切實加強安全硬件設施；施工企業與勞務人員必須簽訂勞務合同并辦理工傷、醫療以及綜合保險。

(2)建筑業是典型的勞動密集型產業，建筑勞務人數龐大，其中農民工占絕大多數，而農民工又是及其特殊的群體，他們來自社會的最低層，受教育程度低，基本上沒有接受什么職業培訓。這就要求政府和建筑監管部門必須健全建筑勞務用工制度，強化勞務合同管理，嚴厲制止并懲罰拖欠勞工工資行為，勞務人員工資必須按時支付。不僅如此，還要保障勞務人員的生活、娛樂、學習條件，切實保障建筑農民工朋友的合法權益。

6 全面實施素質教育

推進教育公平，全面實施素質教育，注重發展社會事業是構建和諧社會的精神基礎。保障建筑農民工接受良好的培訓和教育是建筑市場和諧發展的必要條件。

6.1 加強農民工的培訓和教育

農民工是勞動階層中的弱勢群體，也是社會中的弱勢群體。大多數農民工受教育程度較低，未經職業培訓就進入建筑業，職業技能和整體素質不高。對于他們的教育和培訓是建筑業培訓領域不可忽視的一個方面，也是整個建筑市場和諧發展的基石。

(1)設立一定的建筑勞務培訓中心。注重實效性，主要進行熟練工種的技能培訓和職業健康與安全教育培訓；

(2)發揮建筑勞務基地的示范、帶動作用。做到培訓基地化、建制專業化、輸出定向化、后勤服務化，將勞務人員納入成建制的勞務企業，有組織地輸出勞務；

(3)嚴把職業技能鑒定關。加強建筑勞務技能鑒定機構建設，重點把好建筑勞務技能鑒定和市場準入關[7]；

(4)地方政府尤其是經濟不發達地區設立一定的勞務培訓中心，設置一定數量的建筑類技工學校，專門培養建筑技術工人，促進當地的就業，振興當地經濟，彌補現行建筑行業教育培訓的缺陷，有效地提高建筑行業從業人員的整體素質。

6.2 抓好建筑行業從業人員崗位培訓

以法律法規、專業知識、崗位技能和職業道德為主要內容，抓好建筑行業從業人員資格性崗位培訓。繼續做好各類建設職業師的培訓、考試和注冊工作[6]。同時，對于新技術標準、新的市場機制的普及和實施做好培訓工作，努力使建筑業人士和工人盡快熟悉、掌握新制度、新規范、新技術的規則，促進整個建筑市場的平穩、良好發展。

[1] 黃蓉生.新時期推進政府職能轉變再思考[J].社會科學家，2015(9)：39-43.

[2] 梁成柱.WTO與我國的建筑法規[J].陜西建筑，2003(4).

[3] 王淑娟.運用工程擔保 完善建筑市場信用體系[J].建筑市場與招標投標，2006(4).

[4] 曼昆.經濟學原理[M].梁小民，譯.3版.北京： 機械工業出版社，2005: 188.

[5] 王之文.談建筑領域的信用體系[J].研究探索，2006(4).

[6] 劉文鋒.黃衛珍.論WTO背景下建筑業政府職能[J].建筑經濟，2003(7).

[7] 廖玉平.和諧社會與建筑勞務用工制度改革[J].建筑經濟，2006(3).

曾進(1966～)，男，博士研究生，副教授，研究方向為工程管理。

D922.297

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[定稿日期]2016-10-31