美、英、法公共文化服務體系中的政府定位※

趙鵬 金業欽

（中共遼寧省委黨校，遼寧沈陽110004）

美、英、法公共文化服務體系中的政府定位※

趙鵬 金業欽

（中共遼寧省委黨校，遼寧沈陽110004）

不同的政府權力定位會形成不同的公共文化服務體系。根據不同的政府定位，公共文化服務體系模式可以分為三種類型：政府主導型、政府分權型和社會運作型。法、英、美分別是這三種類型的典型代表。有較長專制主義傳統的法國政府重視對公共文化的干預，它通過國家文化與通訊部以及地方派駐代表對公共文化進行統一管理。同時，通過“文化分散”政策調整中央主導的管理模式帶來文化資源分配不均衡的問題。有較長自由主義傳統的英國在公共文化服務模式上堅持政府“不能不管，也不能多管”的原則，雖然在中央設立文化行政主管機構進行統籌管理，各地方政府在公共文化服務方面擁有較大的自主權，同時又設立準行政機構進行具體運營，形成了公共文化管理的“分權”體制。美國自由主義的建國理念使得美國政府對公共文化服務的干預十分有限，公共文化服務主要依靠社會力量開展，各級政府不設置專門的公共文化管理機構，美國政府對公共文化事業的管理主要通過法律法規形式實現。

公共文化；公共文化服務；政府定位

公共文化服務是政府基本服務職能之一。特定國家的公共文化服務模式受該國政治制度、經濟狀況、文化傳統、意識形態等多方面影響。世界各國公共文化服務存在多種模式，根據政府在公共文化服務中發揮的作用可以分為三種類型：政府主導型、政府分權型和社會運作型。我國正處于服務型政府的建構時期，政府在公共文化服務中該如何定位還在探索中，研究其他國家公共文化服務模式，了解其管理體制、運行機制、服務方式等，對于建構我國公共文化服務體系具有重要借鑒和參考意義。

一、政府主導型的公共文化服務模式

政府主導型的公共文化服務模式強調國家對文化資源的控制，政府設立從中央到地方的各級文化管理機構，這些管理機構掌管著重要的文化設施和大量的資金，中央政府通過各級管理機構統一管理全國的公共文化服務事務，并通過對各類文化組織、團體、個人進行資助以提供相關的公共文化產品和服務。法國是這一模式的典型代表。

（一）法國政府主導模式的形成

國家政治形態規定了國家處理公共問題的基本模式。較長的專制主義政治文化傳統使得法國政府歷來就重視文化問題，確保法蘭西文化的一致性是國家整合的重要方式。17世紀路易十四就將自己確立為藝術的保護者，鼓勵、資助文化事業，創辦了法蘭西舞蹈學院、音樂學院、喜劇院、建筑學院和科學院等。雖然路易十四對文化的重視是基于其個人的愛好，但這在客觀上促進了現代國家文化職能的發展。基于這種歷史傳統，法國歷屆政府將文化建設視為國家建設的重要一部分，發展和傳承民族文化成為法國政府重要的職能。法國大革命時期，法國政府創建了國家檔案館、國家圖書館和中央藝術館三個國家文化機構。此后的歷屆法國政權均強調國家干預文化的合法性。1959年，法國第五共和國正式成立文化事務部，其“作為國家在文化領域的化身，文化部代表國家發揮四個主要職能：立法與限制的職能；直接管理文化機構的職能；再分配資金的職能以及活躍文化氛圍的職能。”［1］這標志著法國政府主導型公共文化服務模式的形成。這之后的歷屆都強調政府在文化發展中的主導作用，幾乎每屆政府都實施一項重大公共文化工程，蓬皮杜時期政府修建了現代藝術中心，德斯坦時期政府修建了近代藝術博物館，密特朗時期政府修建了巴士底歌劇院和國家圖書館，希拉克時期政府修建了原始藝術博物館。可見，法國在王國時期、帝國時期、共和國時期對國家在文化中主導作用有很高的一致性。

（二）法國中央主導的公共文化管理模式

在公共文化的管理體制上，國家文化與通訊部是法國公共文化服務模式的核心，它是法國政府文化主管機構。通過向地方派駐代表，文化與通訊部對全國文化事業實行管理，例如制定文化政策和法規，執行國家文化政策，分配國家文化財政資源，管理重點文化設施和團體，促進文化和藝術創作，提供公共文化服務，與外國進行文化交流等。

一是文化與通訊部向各地方派駐文化局局長。文化局局長是法國文化與通訊部官員，其接受文化與通訊部和大區政府的雙重領導。文化局長一方面要執行中央政府的文化政策，同時還要根據本地的情況制定當地的文化發展規劃。二是文化與通訊部向各地方派駐“文化顧問”。這些顧問由文化與通訊部的專業司局派駐，他們接受文化局局長的領導，協助其完成文化與通訊部部署的各項專業工作。三是文化與通訊部向各地方派遣專業技術人員。法國地方所屬各類文化服務機構的主要專業技術人員均由文化與通訊部派遣，這些人員具有較高的專業知識水平，這一方面加強了地方文化服務的技術力量，同時通過技術人員也加強了了中央對全國文化服務進行統一管理。［2］24－31四是文化與通訊部對各文化機構和管理部門直接撥款。法國國家財政預算中文化預算的比例多年來都穩定在1%上下，官辦文化機構直接獲得的政府財政支持占到其經費的60%以上。公益性文化機構的經費完全由政府負擔，例如圖書館、博物館等，這些機構的工作人員享受與公務員同等的待遇。此外，政府對與國家有合同關系的非官辦文化團體也給予固定資助，且金額每年都在增長。

中央主導的公共文化管理模式一方面可以集中國家力量促進文化事業發展，另一方面也會造成地方發展文化事業缺乏自主性，國家的干預削弱了文化機構和藝術團體的活力。因此，法國近些年開始調整其文化管理模式，加大地方管理文化事業的權力，通過行政、法律、稅收等多方面渠道來實現中央對文化事業的管理。

（三）法國公共文化服務中的中央與地方權力定位

中央主導的管理模式可能會帶來文化資源的不均衡的分配。這首先表現在首都與地方的不均衡。巴黎是法國的文化中心，法國的文化設施和服務主要集中在巴黎，在政府文化投入有限的情況下，這必然會影響地方的文化服務。例如法國國家歌劇院、法蘭西戲劇院、國家交響樂團等重要國家文化設施、團體及其活動大部分都在首都舉行，外省的文化設施和文化服務相對貧乏。不均衡還表現在城市和農村間公共文化服務的差異。法國的公共文化服務集中在城市，鄉村的文化設施和相關服務相對匱乏，城市居民擁有更多的機會享受公共文化服務。為了實現公共文化服務均等化，密特朗在執政期制定了“文化分散”政策。

一是法國政府將公共文化設施和項目的管理權下放到地方。中央政府將地方藝術院校、圖書館、檔案館、博物館、劇場等公共文化服務設施的管理權下放給各級地方，加大地方政府在公共文化服務方面的自主性。二是將公共文化服務的經費分散到各地方大區。希拉克上任后，決定不再在巴黎興建大型文化設施。文化與通訊部將經費分散到各大區的地方文化部門，將三分之二的國家文化投資交由地方政府管理。這些舉措縮小了地區間公共文化服務的差距，減少社會排斥現象，促進了地區間的文化共進和穩定。中央政府的資金支持促進了地方公共文化服務的發展，同時向地方的分權也調動了地方政府在公共文化服務方面的自主性與積極性。法國的“文化分散”政策實際上是中央與地方在公共文化服務方面的權力調整。中央與地方合理的分權，有利于公共文化資源分配在中央與地方、城市與鄉村實現平衡，以維護各地的公民享受平等的文化權利。

二、政府分權型的公共文化服務模式

政府分權型的公共文化服務模式在公共文化服務方面實行中央與地方的分權管理，各級政府雖然負責公共文化服務的管理，但是并不與公共文化組織、公共文化活動、公共文化產品發生直接關系，而是由各種非政府機構來進行公共文化服務和文化資源分配，英國是這一模式的典型代表，它在公共文化服務模式上堅持政府“不能不管，也不能多管”的運行原則。

（一）英國政府分權模式形成的歷史文化因素

英國有較長的自由主義傳統，這使得它沒有像法國那樣積極地干預文化發展，英國中央政府長期以來對文化一直采取放任的態度。同時，英國的各級地方有悠久的自治傳統，民眾通過選舉產生的各級政府管理本地的公共事務，因此，各地方在公共文化服務方面擁有較大的自主權。

第二次世界大戰之前，英國政府不直接參與公共文化服務，僅僅通過博物館和美術館對藝術珍品進行保護，以及資助一些藝術教育。二戰期間，1939年英國政府建立國家主導下的“音樂與藝術促進委員會”，進行戰爭動員。1946年，音樂與藝術促進委員會擴建為“大不列顛藝術委員會”，它是負責對政府資金進行分配的非政府文化中介組織，成為公共文化服務的重要機構。此后，英國成立了許多公共文化組織，如電影協會、旅游委員會、廣播標準理事會、遺產委員會、體育理事會、博物館和美術館委員會、劇場管委會等。這些公共文化組織不是政府機構，它代表政府在各自的領域中發揮管理和服務職能，政府主要承擔公共文化服務的宏觀決策。1965年，英國政府成立公共文化主管部門——藝術與圖書館部，對各類文化委員會負責政策指導和撥款。1992年，英國政府成立國家文化遺產部，將原來分散于多個部門的文化管理權統一于一個部門。1997年，國家文化遺產部更名為“文化、新聞和體育部”。1998年，英國國會頒布《蘇格蘭法》《北愛爾蘭法》《威爾士政府法》，進一步加強了蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士的自治權，也進一步加強了地方公共文化自治權，形成了單一制框架內聯邦化的分權文化管理體制。［3］4－30

（二）英國公共文化服務模式中的分權管理

英國公共文化服務管理體制在中央設立文化行政主管機構進行統籌，同時又設立國家藝術理事會這一準行政機構進行具體運營，形成了公共文化管理的“分權”體制。國家藝術理事會與中央文化行政主管機構不是行政隸屬關系，而是兩個獨立而相互聯系的系統。中央文化行政主管機構負責協調地方政府和國家級文化遺產等。國家藝術理事會負責為各項國家文化政策提供咨詢和建議，同時負責執行文化部的政策，管理國家文化基金的申請、審批和資金管理。［4］63

1．建立從中央到地方的三級公共文化管理體制。第一級是文化、新聞與體育部，它負責制定文化政策、劃撥經費和監督其實施。第二級是各類藝術委員會，它是非政府組織，主要分為兩種類型，一類是非政府公共執行機構，負責執行各類文化政策和分配文化經費，例如英格蘭藝術委員會、大英圖書館、大英博物館、英國遺產委員會等；另一類是非政府公共咨詢機構，負責向部長和主管部門提供咨詢意見，例如藝術品收藏咨詢委員會等。第三級是地方藝術理事會和基層地方政府，負責向本地區的藝術活動、藝術項目、藝術組織以及藝術家等提供資助。三級管理機構不是垂直行政關系，它們通過文化政策，文化項目和文化經費聯系在一起。

2．建立權力下放的分權管理模式。英國的公共文化管理堅持“政府行政只管文化不辦文化”的基本原則，政府僅通過制定文化政策來調控對公共文化事業的發展，而不對具體的文化服務機構進行干預。一方面，中央政府的文化行政主管部門將權力下放給地方政府，中央政府只統管大范圍的文化，而地方政府又不干涉基層文化組織的具體事務；另一方面，政府還將大量公共文化服務職能交給非政府組織。同時，英國的公共文化管理還堅持“一臂之距”（Arm＇s length）的原則。政府的文化行政機構僅負責制定文化政策，不直接與文化團體發生關系，政府通過非政府中介機構，如英格蘭藝術委員會、工藝美術委員會、博物館和美術館委員會等機構，對公共文化服務進行評估和資助。這一方面減少了政府機構的行政事務，同時也有利于監督和避免腐敗。英國的分權管理模式既保持了政府文化行政主管部門的精干和高效，也有利于文化藝術事業的繁榮發展。

3．通過非政府組織進行公共文化的資助和評估。英國公共文化的中央主管部門“文化、新聞與體育部”，在公共文化的投資方面不與文化團體和文化事業機構發生直接關系，它只負責公共文化的財政預算和劃撥。具體的公共文化投資和采購通過非政府組織實現，例如英格蘭藝術委員會、工藝美術委員會、博物館與美術館委員會等，這些非政府組織由相關領域的專家組成，他們運用自己的專業知識對公共文化設施、產品、服務進行評估和撥款。政府可以通過政策傾向和具體撥款方式對特定的公共文化項目給予重點支持。

4．通過政策引導和經濟調控方式進行宏觀調控。英國政府并不直接管理公共文化組織，也不直接提供公共文化服務。各類公共文化組織都是獨立進行經營管理。英國政府通過財政撥款對政府認為重點的公共文化服務進行支持。未列為重要支持的公共文化項目如果經營不善，其服務得不到民眾的認可，則政府便不會給予資助。同時，為了促使資助項目能夠提供良好的公共文化服務，政府還通過各種委員進行監督，具體做法包括簽訂資助協議、年度審核、持續評審等。因此，公共文化組織要想得到政府長期資助，必須不斷提高公共文化產品和服務的質量。［5］42－97

（三）英國公共文化服模式中的政府與社會組織定位

從公共文化服務模式產生的過程看，英國對公共文化服務的政府干預是逐步建立起來的，但是其模式建立后仍保持著傳統的公共權力有限性，政府并不直接干預公共文化服務，而是通過教育、保護與資助三種形式間接推動公共文化服務。

1．英國建立了以國家立法機構主導的公共文化服務管理模式。不同于其他國家的行政管理模式，英國通過國會立法形式授權設立國家公共文化基金專門管理機構，國會直接對這一機構進行監管，而將中央行政機構的權力排斥在外。這使得公共文化基金的分配能夠直接體現最高決策機關的意志。同時，在議會下設立國家藝術理事會等組織，一方面擴大了國會干預公共文化服務的范圍，另一方面制約了中央文化行政管理機構的管理權，從而形成了英國公共文化服務管理的結構性的制衡機制。

2．英國建立了以文化專業人士主導的公共文化服務評估模式。專業人士組成的專業機構能夠自主決定國家文化基金的分配方案，專業評估使基金分配能更加符合公共文化服務生產的實際情況，也能促使各種團體生產出更符合民眾需求的公共文化產品。

3．英國建立了以準行政組織為主導的公共文化服務決策咨詢模式。準行政組織提供的決策咨詢補充了中央文化行政機構決策缺乏專業知識的缺陷，它能夠為合理公共文化服務政策的制定提供保障，同時它也是中央文化行政機構權力的延伸，能夠使行政機構整合更多的社會資源。

三、社會運作型公共文化服務模式

社會運作型公共文化服務模式主要依靠社會力量開展公共文化事業，各級政府不設置專門的公共文化管理機構。政府在公共文化服務方面的作用主要是通過立法、政策、中介組織等方式實現。美國是社會運作型公共文化服務模式的典型代表。

（一）美國社會運作型模式形成的歷史文化因素

自由主義是美國國家建構和公共服務的基本原則，美國社會運作型公共文化服務模式也是按照自由主義原則逐漸展開。美國的政治文化十分警惕政府權力對各個領域的干預，公眾普遍認為文化應該自由發展，政府對文化的介入越少越好，反對政府直接干涉文化事務。在美國的政治文化中，所謂的文化主管部們是以政府的名義來定義和統領文化。但是美國從建國起就是一個移民國家，美國文化不是一個單一的形式，也沒有單一的發展方向。任何一個政府主導的公共文化發展方向抖經無法代表和滿足全體美國民眾的公共文化需求。因此美國一直沒有設立所謂的“文化主管部門”。曾經有議員在國會提出過成立“文化主管部門”機構的想法，但都未能形成議案，更沒有機會在參議院或眾議院進行表決。

20世紀30年代，羅斯福政府推行“新政”政策，美國聯邦政府開始積極干預經濟和社會。此后的歷任政府對公共文化事務逐漸有所關注。二次大戰后，美國的軍事和經濟實力飛速增長，而文化的發展速度并不與之相稱，文化軟實力的發展成為國家戰略的重要組成部分，聯邦政府開始通過資助和扶持公共文化事業，以實現美國的全面發展。

20世紀60年代，肯尼迪政府對美國的公共文化事業表現出很大的關注，肯尼迪認為：“這個國家不能承受物質富有而精神貧窮的后果”。［6］1411965年，美國國會通過《國家藝術及人文基金會法》，成立國家藝術基金會和國家人文基金會，向文化團體和個人提供財力和技術援助，以推動美國公共文化事業的發展。這兩個基金會的成立標志著美國公共文化政策從“文藝純屬私人和地方事務”向“國家適度介入”的轉變。

1984年，美國聯邦政府成立“博物館學會”，它是一個獨立的聯邦政府機構，負責全美的博物館事業項目和資助。1996年，聯邦政府又根據《博物館圖書館事業法》將聯邦圖書項目劃到博物館學會，增加了對圖書館的資助內容，并改名為“博物館圖書館學會”。在公共文化服務的管理上，美國也成為以國家藝術理事會來進行文化管理的國家，政府主要依靠社會來提供各種公共文化產品和服務。

（二）美國公共文化服務中的社會運作

美國直接提供公共文化服務和產品的主體主要是民間的各類文化組織，例如工會、公會、行會、友好團體、專業協會和社團、學術交流機構等。這些民間文化組織大都是非營利組織，它們獨立經營，不受政府的直接管理，它們的資金也不是主要來自政府，而是有著多元的資金來源，例如政府資助、基金會、公司、個人、會員會費等。民間組織成為公共文化服務提供的主要主體，符合文化發展的自由特性，這使得美國文化蓬勃發展，陽春白雪的高雅文化，下里巴人的大眾文化，商業性質的娛樂產品，公益性質的文化保護項目等各類文化都充滿活力。各種主體可以自由地生產公共文化產品，這些公共文化產品通過市場來得到大眾的消費和認可。自由市場使得不同的公共文化產品得到不同的群體的認可，這使得美國的公共文化產品呈現多樣化模式。美國政府在公共文化發展方面不直接干預，主要通過法律對公共文化事業進行宏觀調控，政府不扶植特定的文化類型、文化風格、文化品質，也不干涉各類文化的傳播與交流，而是讓民眾通過市場競爭機制選擇公共文化產品，達到優勝劣汰、來實現公共文化的整體發展和繁榮。

美國公共文化服務的資助也主要來自社會。美國公共文化服務的經費，50%來自于各類文化主體的收入，43%來自于社會上的資助，僅有7%來自政府的資助。［7］256捐贈是美國社會各類組織經費來源的重要渠道，它有著深厚的傳統。在各類社會捐贈中，2．5%來自企業，5%來自基金，高達35．5%的捐贈來自個人或遺贈。［8］256高額的社會捐贈是政府相關免稅政策推動的結果。《國家藝術和人文事業基金法》規定：政府對文化藝術給予有限支持的方式是對非營利性質的文化藝術團體和公共電臺、公共電視臺免征所得稅，并減免為其贊助的個人和公司的稅額。在美國，企業的稅收率一般為利潤的35%，根據《國家藝術和人文事業基金法》，如果企業向慈善性（包括文化）事業的捐款達到其利潤的10%，那企業稅收率就可減免30%。這極大地調動了企業贊助公共文化事業的積極性，每年這類企業捐款可達60億美元，在此資助下，全美有1．5萬個文化藝術團體常年活躍在藝術舞臺上，全美每年有1000多個不同類型的文化藝術節。［9］244美國政府的稅收減免政策廣泛動員了社會力量參與公共文化事業建設，社會各類主體最大限度地參與和投資公共文化事業，各類群體都能找到適合自身的文化生活，這極大地推動了美國公共文化的發展。

（三）美國公共文化服務模式中的政府定位

美國是聯邦制國家，聯邦政府、州政府、地方政府之間并不是隸屬關系，這就使得美國不可能形成統一的一套公共文化管理機構。美國的公共文化服務體系由三個層構成。第一層是聯邦公共文化機構，美國沒有設立統管全國公共文化事業的行政部門，而是通過經議會立法設立的國家藝術基金會、國家人文基金會、國家博物館圖書館學會等非營利中介機構，代表政府對公共文化事業進行有限的干預。三個機構雖屬于聯邦政府機構系統，但是它們只有協調和資助職能，并沒有真正的行政管轄權，在州和地方政府系統也沒有下屬分支機構。第二層是州和地方政府文化署，它們以鼓勵文化事業發展、提高人口文化素養、培養文化藝術欣賞為宗旨。在具體的公共文化事務中，文化署只是政府有限的直接補貼的發放者，它們不直接介入具體公共文化項目，只負責引導各階層民眾對公共文化的參與。第三層是民間文化組織，例如各類基金會、公益性文化機構、大學、社區文化組織、文化公司等，這些組織是美國公共文化產品和服務的生產者和供應者，它們通過市場向民眾提供公共文化產品，并接受市場的檢驗。

美國政府對公共文化事業的管理主要通過法律法規形式實現。美國《聯邦稅法》規定，非營利性文化團體和機構免征所得稅，并且減免資助者的稅額。《國家藝術及人文基金會法》創立了國家藝術基金會和國家人文基金會，并保證政府每年拿出相當比例的資金投入公共文化事業。政府的公共文化資助有三個特點：首先，通過代理機構實行財政資助的間接管理。聯邦政府不直接對文化組織撥款，而是通過國家藝術基金會、國家人文基金會和國家博物館圖書館學會等社會中介組織對文化實施資助，負責撥款的中間組織沒有在公共文化領域的立法、政策制定和行政管理的權力。其次，政府資助對象主要是非營利文化藝術團體。美國聯邦政府資助的公共文化組織必須是非營利性質的民間機構，以商業運作方式的營利性文化組織不在政府的資助范圍內。再次，政府實行資金匹配的有限資助方式。聯邦政府提供的資助不超過該公共文化項目所需經費的50%，剩下的資金要由申請者從政府以外的渠道籌集。這樣方式避免了文化團體對聯邦政府的過分依賴，也鼓勵了文化團體積極吸納社會資金來開展公共文化事業。

［1］張敏．法國當代文化政策的特色及其發展［J］．國外理論動態，2007，（3）．

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［6］孫維學主編．美國文化［M］．北京：文化藝術出版社，2004：141．

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責任編輯 張小莉

D 73

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1672－2426（2016）02－0057－06

趙鵬（1983－），男，山東泰安人，中共遼寧省委黨校信息中心編輯、講師，研究方向為傳播學、文化理論。

金業欽（1981－），男，黑龍江海林人，中共遼寧省委黨校政治學教研部副教授，政治學博士，研究方向為政治學理論、當代中國政治。

※本文系遼寧省社會科學規劃基金重點項目“完善我國公共文化服務體系結構研究”（項目號：L11AW J003）階段性成果。