暴恐案件背景下警察安全執法研究*

□張青磊，鄭　群（浙江警察學院，浙江杭州　310053）

?

暴恐案件背景下警察安全執法研究*

□張青磊，鄭群
（浙江警察學院，浙江杭州310053）

摘要：暴力恐怖主義是影響社會穩定、造成社會恐慌的重要因素。警察是打擊各種犯罪、維護國內安全和社會政治穩定的主力軍，也是和平時期傷亡最大、犧牲最多的職業群體之一。近幾年，中國暴恐案件高發，而且出現了新的特點和發展趨勢，成為警察安全執法的重大挑戰之一。實現警察安全執法，就要加強警察安全文化建設，重視警察反暴恐犯罪綜合素質培訓，突出警察反暴恐預警機制建設，尤其是情報信息工作。

關鍵詞：暴力恐怖主義；公安民警；安全執法

*此文系浙江警察學院校級科研項目“暴恐案件背景下警察安全執法研究”（項目編號：20140623）之成果。

中國自實行改革開放的20世紀70年代末期至20世紀80年代末90年代初，即東歐劇變、蘇聯解體之前，一直處于一個相對穩定的發展時期，國家和人民的主要精力都用在了發展經濟、改善百姓生活方面，也取得了很大成就，國家綜合實力步步攀升，百姓收入和生活水平穩步提高，社會相對和諧穩定?？傮w而言，當時的中國是一個遠離恐怖主義犯罪的“安全島”，作為維護社會政治穩定中堅力量的公安民警（包括武警），安全執法并沒有受到暴力恐怖襲擊案件的挑戰。然而，20世紀90年代以來，中國已經不是遠離暴力恐怖犯罪的“凈土”，暴恐案件經歷了由少到多、由邊疆到內地的發展，新疆部分地區甚至出現了多起暴恐分子襲擊縣級公安局和派出所的案件，在這種暴恐犯罪案件越來越突出的背景下，警察安全執法問題也就愈來愈引起社會的關注。

一、當前中國面臨的暴力恐怖主義形勢

（一）20世紀90年代以來中國暴力恐怖主義的發展現狀。20世紀80年代末90年代初，受東歐劇變、蘇聯解體及世界范圍內民族分離主義浪潮、伊斯蘭原教旨主義極端思潮和恐怖主義活動泛濫的影響，加上“泛伊斯蘭主義”“泛突厥主義”歷史上長期對中國新疆部分少數民族成員產生的重要影響，1990年4月5日至4月6日，在新疆維吾爾自治區克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣巴仁鄉發生武裝暴亂。1989年創建“東突厥斯坦伊斯蘭黨”的則丁·玉素甫是組織策劃者，他鼓動拉攏200余人念誦改編的《古蘭經》經文，表達“圣戰”決心，圍攻巴仁鄉人民政府，成立“東突厥斯坦共和國”。該事件的平定造成6名武警和公安民警犧牲，成為20世紀90年代中國新疆暴力恐怖活動的開端?！皳煌耆y計，自1990年至2001年，境內外‘東突’恐怖勢力在新疆境內制造了至少200余起恐怖暴力事件，造成民族群眾、基層干部、宗教人士等162人喪生、440多人受傷”，[1]其中也包含在處置恐怖暴力事件過程中犧牲的武警和公安民警。而2001年至2015年在中國已發生或未發生（發生前被打掉）的涉恐犯罪案件多達近千起，2014年5月至2015年5月僅新疆一個地方就打掉暴恐團伙181個。2001年至2015年的15年中，2008年是個轉折點，2013年、2014年出現了我國暴恐犯罪的高峰，發生了多起危害嚴重、影響全國的暴恐案件，如2013年的新疆巴楚縣“4·23”暴恐襲擊案、新疆鄯善縣“6·26”暴恐襲擊案、北京天安門“10·28”暴恐案，2014年的云南昆明“3·01”暴恐案、新疆烏魯木齊“5·22”暴恐襲擊案、新疆莎車縣“7·28”暴恐案、新疆暴力恐怖犯罪輪臺縣“9·21”暴恐襲擊案等。

當今中國已經不是遠離暴力恐怖主義犯罪的“安全島”，2013年北京天安門“10·28”暴恐事件的發生，是中國暴恐事件由新疆向內地轉移的一個開端；2014年昆明火車站暴恐事件，2015年遼寧沈陽擊斃拒捕暴恐分子、浙江溫州和義烏暴恐事件、河北石家莊預謀襲擊商場暴恐未遂案等的發生警示我們：中國的暴力恐怖主義犯罪形勢已經非常嚴峻，暴恐威脅更加現實、更加直接了。在這種背景下，加上我們國家“警力維穩”的主導模式，公安民警肩負的反恐責任更重了，公安民警的安全執法也面臨著嚴峻的考驗。

（二）當今中國暴力恐怖主義犯罪的特點。暴力恐怖主義犯罪與其他刑事暴力犯罪相比，傷及無辜面廣，危害性大，影響也非常惡劣。當今發生在中國的暴力恐怖主義犯罪以“東突”暴恐犯罪為主，其具有與國際暴力恐怖主義相同的特點，也有自身的特點。

1.暴力性強，手段殘忍。通過武裝暴力或以暴力相威脅而達到其目的是恐怖活動的基本特征，也是各類恐怖組織達成目的的基本手段和途徑。很多恐怖組織的行動綱領明確規定：實現“斗爭目標”的基本手段是“暴力”。[2]1990年，在新疆發生的巴仁鄉暴恐案中，6名公安干警被殺害，暴徒手段殘忍令人發旨。[3]2008年以來，在中國發生的諸多暴恐案件中，從公開的新聞報道中我們都能看到暴力恐怖主義犯罪的手段不僅暴力殘忍，而且不斷升級，作案工具也從原始棍棒鐵鍬發展到自制槍支炸彈等。

2.女性暴恐分子增多，家族式暴恐犯罪團伙出現。暴力恐怖主義犯罪發生初期，多是男性極端暴恐分子，女性基本沒有。2008年發生的南航劫機事件，首次出現了女性暴力恐怖分子，其偽裝成殘疾人，將裝有汽油的易拉罐帶上飛機，企圖點燃引爆，但未得逞；2014年昆明“3·01”暴恐案、2015年義烏“7·21”暴恐案，都出現了女性暴恐分子，而且年齡小，下手殘忍。此外，近年來在中國發生的暴恐案件中，還出現了多起家屬、宗親抱團串聯策劃暴恐案件的家族式暴恐犯罪團伙，如2013年北京“10·28”暴恐案中的暴恐分子是一家三口，2014年新疆輪臺縣“9·21”暴恐案的40名暴徒中，夫妻、兄弟、父子、連襟關系多達18人等，這在以前是沒有的。

3.暴恐犯罪活動從新疆向內地外溢。一直以來，在中國發生的暴力恐怖主義犯罪活動集中在新疆地區，沒有涉及到內地。2013年在北京天安門發生的“10·28”暴恐案件改變了人們的傳統觀點。恐怖主義活動是不受地域限制的，只要有機可乘，暴恐分子會在任何一個地方制造恐怖襲擊案件。2014年在云南昆明，2015年在遼寧沈陽、浙江溫州和義烏、河北石家莊等地發生或破獲的暴恐案件，都證實了這一點。

4.跨境遷徙“圣戰”與就地“圣戰”相結合。近幾年來，國內暴恐案件的頻繁發生引起了黨和國家的高度重視，國家主席習近平在2014年亞信峰會上明確提出：“對恐怖主義、分裂主義、極端主義這‘三股勢力’，必須采取零容忍態度?！蓖?月，習近平總書記在新疆視察時著重強調：“對暴力恐怖活動，必須保持高壓態勢，先發制敵，露頭就打，打早、打小、打苗頭，以迅雷不及掩耳之勢、用鐵的手腕予以毀滅性打擊，堅決把暴力恐怖分子囂張氣焰打下去，以震懾敵人、鼓舞人民?！北┝植乐髁x犯罪分子面臨國內嚴打態勢，多選擇向邊境藏匿，突圍出境，參加“圣戰”。出境路線是從新疆到云南、廣西、廣東等地，然后從中越邊境偷渡出境，經東南亞國家周轉，到敘利亞等中東國家參加“圣戰”，而“從中東到東南亞的大片區域是激進組織和暴力恐怖分子的地盤”。[4]近年來，偷渡出境參加“圣戰”的犯罪案件和人數呈增加趨勢，2012年有25起107人；2013年增加到100起795人；2014年更是達到132起866人（見圖1）。①2015年7月中國成功從泰國遣返回國100余名非法偷渡人員和組織偷渡團伙成員，“他們中間不少人計劃通過東南亞國家輾轉到達土耳其，再到敘利亞、伊拉克參加恐怖組織和所謂的‘圣戰’”；[5]2015年8月17日，泰國四面佛發生爆炸案，泰國官方確認有新疆籍維族人涉案等等。暴恐分子在試圖偷渡出境參加“圣戰”或準備參加“圣戰”的過程中，如果被警方發現或出境未成，他們往往選擇就地“圣戰”，殉道升天。2013年“4·23”巴楚縣暴恐案就是暴恐活動實施前被發現而就地“圣戰”的；2014年發生多起暴恐分子出境不成而就地“圣戰”的情況，典型的有昆明火車站和廣州火車站暴恐案，在中越邊境還發生多起暴恐分子與兩國警方槍戰的就地“圣戰”情況等。另外，還有一部分是暴恐分子從國外參加“圣戰”培訓和戰斗后，偷偷返回國內實施暴恐活動的；2015年7月在河北石家莊抓獲的暴恐分子艾克拜爾就是在境外（敘利亞）接受東伊運恐怖組織暴恐襲擊訓練后返回中國境內準備實施犯罪。在國內發生的暴恐案中，有多起是境外恐怖分子幕后組織、策劃、支持實施的。

圖1：2012-2014年偷渡出境參加“圣戰”案件數和人數柱形圖，依據以上數據制作

5.當前中國暴恐犯罪具有網絡化的特點，即呈現出“網上指揮、網上培訓、網上發展”的特點。網絡成為暴恐音視頻、宗教極端思想和恐怖主義思想傳播的主要渠道。近幾年，公安機關破獲的大量暴恐案件，從2013年巴楚縣“4·23”暴恐案到2014年昆明“3·01”暴恐案再到2015年溫州“7·24”暴恐案，不論是發生在新疆的，還是發生在內地的，暴恐分子大部分都是通過網絡渠道學習如何制造武器炸彈，如何開展實施暴恐犯罪的。

二、暴恐案件背景下警察安全執法面臨的挑戰

所謂警察安全執法，主要是指公安民警在依法開展警務活動中，能有效地制止犯罪，同時保護自身安全、群眾生命財產安全和國家安全以及犯罪嫌疑人合法權益的行為和理念。警察隊伍強調忠誠和奉獻精神，在開展執法活動、制止犯罪時，要大膽勇為，要有犧牲精神，以有效保護群眾的生命財產安全和維護國家安全利益，但我們并不鼓勵做無謂的流血犧牲。一般而言，警察只有在自身安全得到保障的時候，才能有效開展執法活動，服務群眾，打擊和震懾犯罪。當今，作為我國反恐主力軍的武警和公安民警，在暴恐犯罪形勢嚴峻的背景下，安全執法面臨嚴峻挑戰。

（一）暴恐犯罪不斷升級而警力不足，警察安全執法壓力陡增。一方面，2008年以來，我國暴恐犯罪不斷升級，由邊疆向內地外溢，“由讓更多人看轉向讓更多人死”，重視恐怖犯罪的社會恐怖影響更重視暴恐活動造成的殺傷后果，在新疆地區還出現了多起暴恐分子襲擊邊防武警、公安民警及公安局和派出所的暴恐犯罪，如2008年喀什“8·4”襲警案和庫車縣“8·10”沖擊縣公安局案、2009年烏魯木齊“7·5”事件、2011年和田“7·18”沖擊派出所襲警案、2013年巴楚縣“4·23”和鄯善縣“6·26”暴恐案、葉城縣“12·17”和莎車縣“12·30”襲擊公安局案、2014年輪臺縣“9·21”暴恐案等都造成警察重大傷亡。據統計，2013年有298名公安民警因公犧牲，其中新疆最多，共有40名。他們多數是在處置暴力恐怖襲擊事件中殉職。2014年又有數十名警察犧牲在反恐斗爭的一線。[6]另一方面，我國存在警力配置不足問題。目前，按照我國的人口比例來算，和發達國家相比，警力遠遠不夠。從配置的數量來看，英美國家基本上達到萬分之三十五，我國現在是萬分之十五左右。“美國現在基本是267人中有一個警察，英國是288人，加拿大大概是400人，日本達到434人，而我們國家則將近1000人，928人才有一個警察?！盵7]也就是說，我國警察的工作量是西方國家的3-4倍，長期超負荷工作。暴恐犯罪升級和警力不足兩個問題同時存在，使我國警察安全執法壓力陡增，安全執法不能得到有效保證。

（二）部分警察反恐綜合素質不高且反恐業務培訓不夠全面。暴恐犯罪案件增多，警察安全執法面臨嚴峻挑戰，有內部自身因素也有外部因素。內部自身因素就是部分警察反恐綜合素質不高，表現在：安全防范意識不強，臨戰心理素質不過關，對暴恐活動蔓延趨勢沒有前瞻性認識，突發暴恐案件處置措施欠妥，包括武器裝備的使用不夠果斷精準等等，其中安全防范意識最關鍵，“在我國幾十年的警務活動中，警察傷亡的重要原因是自我防范意識淡薄”。[8]外部因素除了暴恐犯罪案件增多外，最主要的就是反恐業務培訓不夠全面。暴恐犯罪案件的增多引起了黨和國家的高度重視，公安機關也加大了防恐反恐執法力度和業務培訓，例如，巡特警荷槍實彈在街面和重點場所巡邏、反恐大演習、公安部教官團送教新疆、反恐應急處置和暴恐嫌疑人識別方法培訓等，并出版部級《反恐怖行動基礎訓練手冊》和多種地方自編的恐怖襲擊事件處置培訓教材，警察反恐綜合素質有了很大提高，也取得了反恐處突的優秀成績。但是，這種反恐業務培訓仍然不夠全面，雖然側重于“硬性”反恐處突能力和武器裝備使用等，但實彈射擊訓練相對不足，鳳凰周刊2015年5月對內地警察配槍情況的調查認為，“內地警察的訓練量遠遠低于香港、臺灣警察，視各地財政情況開展射擊訓練，普遍而言，一年能有2次實彈射擊已屬不易，且耗彈量一次為一個彈夾”；[9]更為重要的是，對“軟性”安全執法意識特別是警察安全文化建設、維吾爾族語言（“東突”恐怖組織以維語為主）和《古蘭經》相關知識的培訓等存在很大局限性。

（三）警察反暴恐犯罪預警機制不完善，是警察安全執法的又一關鍵挑戰。天安門“10·28”暴恐案發生前，警方得知烏斯曼·艾山購買了大量汽油，并對其進行了詢問，沒有發現暴恐活動跡象，這說明當時警方對暴恐犯罪活動會蔓延到內地沒有預警意識。昆明“3·01”案件發生后，3月4日，時任云南省委書記秦光榮通報說，這8人（即8名爆恐分子）原先是想參加“圣戰”，從云南走不出去后反過來跑到其他地方，到了廣東也出不去，重新回到云南，到了紅河，他們在紅河做的計劃就是，跑不出去的話就在紅河和昆明火車站或汽車站發動“圣戰”；并坦言“反恐意識不強”“情報信息工作有一些問題，事先沒有得到一些信息”，[10]暴露出警察反暴恐犯罪預警機制不健全問題。情報不靈和預警機制的不完善，給警察安全執法造成很大傷害。昆明“3·01”暴恐案發生后，各地警方都加強了反暴恐犯罪預警機制建設，更加重視反恐情報信息工作，2014年和2015年發生在內地的幾起暴恐案都得到了較好的處置。但是，警察反暴恐犯罪預警機制還要繼續完善，因為受國際恐怖活動影響，中國境內暴恐活動仍相對活躍，警察安全執法仍面臨挑戰。

三、暴恐案件背景下警察安全執法的實現路徑

公安民警是打擊各種犯罪、保護人民生命財產安全、服務改革開放和現代化建設的國家執法力量，是維護國內安全和社會政治穩定的主力軍，也是和平時期傷亡最大、犧牲最多的職業群體之一，“2010年至2014年，公安民警（含公安現役官兵）因公傷亡22870人，其中民警因公犧牲2129人”，[11]平均每年犧牲425人，部分民警就是在處置暴恐犯罪活動或遭受暴恐分子襲擊犧牲的。因此，暴恐犯罪背景下實現警察安全執法是一項緊迫的任務，可從以下幾個方面考慮。

（一）突出警察安全文化建設，強化警察安全執法意識。“警察安全文化是指公安機關在長期警務工作實踐中逐漸形成的或有意識塑造的，為全體民警所認同、接受并遵循的安全價值觀、意識態度、知識及相關行為、物態、環境和制度等的綜合”。[12]警察安全執法意識弱是造成警察執法過程中傷亡的第一位的因素，突出表現在自我安全防范意識差，追根溯源是因為沒有形成一種警察安全文化。因此，公安機關要探索出一套警察安全執法教育專項機制，突出警察安全文化建設，強化警察安全執法意識，尤其是自我安全防范意識培養，將安全文化建設，特別是安全執法教育融入日常的工作、學習中，天天講、月月講，并制定一定的考核規則，使警察形成“忠誠奉獻、機智勇為、安全第一”的安全執法價值觀，使安全執法理念根植于每位警察的腦海中，使警察安全執法變成一種工作習慣，讓習慣變得安全，安全便成為習慣。

（二）重視警察反暴恐犯罪綜合素質培訓，并形成固定交流輪訓模式。當前中國警察反恐業務培訓突出暴恐犯罪應急處置、武器裝備使用和應對暴恐犯罪心理素質訓練，例如反恐演習、公安部教官送教新疆等，這些培訓在暴恐犯罪突出的背景下，對警察安全執法來說是遠遠不夠的。警察反暴恐犯罪業務培訓應該綜合全面，并突出警察綜合素質培養，一方面，仍要加強暴恐犯罪應急處置、武器裝備使用等“硬性”應急處突能力的培訓，重視實彈射擊訓練；另一方面，也要重視警察反恐業務“軟性”知識培訓，如暴恐犯罪條件下安全執法理念與自我防范意識培養、維吾爾族語言和《古蘭經》相關知識的培訓以及當前暴恐犯罪的新特點與趨勢等的培訓，以提升警察反暴恐綜合素質，達到安全執法目的。在警察反暴恐犯罪綜合素質培訓中，我們要謹記“法治不得，民治不立”，要依法執法，更要安全執法；“知己知彼，百戰不殆”，知彼首先要懂暴恐分子的語言，因為現在暴恐犯罪已不局限于新疆，內地迫切需要懂維語的警察，以實現安全執法；“攻城為下，攻心為上”，攻心就是要了解他們的信仰，搞清楚“恐怖分子真正想要的是什么”，[13]如“襲擊平民是為了獲得政治收益”還是為了殉道升天等等，區分合法與非法、極端與正常，以便采取針對性措施，將暴恐犯罪活動處置在萌芽狀態，貫徹落實習近平總書記“打早、打小、打苗頭”的反恐維穩方針，防患于未然，甚至達到“不戰而屈人之兵”的反暴恐犯罪和安全執法效果。

另外，警察反暴恐犯罪業務培訓還要形成一種固定的交流輪訓模式，使每名工作在一線的警察都能得到一定的反暴恐犯罪業務的專項培訓和交流，實現優勢互補、資源共享，最大限度地提升警察反暴恐犯罪綜合素質和能力，確保安全。

（三）做好情報信息工作，健全警察反暴恐犯罪預警機制。情報主導警務，情報信息是公安工作的血液和營養，是反暴恐犯罪的前提和基礎，“反恐之關鍵就是情報戰，情報缺失是反恐工作最致命的一環，如果沒有情報支撐，無論是防范還是處置都將陷入被動”；[14]情報信息也是健全警察反暴恐犯罪預警機制的關鍵，有了及時、準確的情報信息，才能使警察反暴恐犯罪預警機制發揮作用，進而使警察實施有針對性的防范打擊措施，保護人民生命財產安全和自身安全，維護社會政治穩定，實現安全執法。

近年來發生的多起暴恐犯罪案件，從反面證明了警察情報信息工作還有很大的提升空間，反恐預警機制有待進一步完善。要做好反暴恐犯罪情報信息工作，健全反暴恐犯罪預警機制，就需要國家提供人力、物力、財力支持，做好保障工作。一方面，在條件允許的情況下，充實警力，分散警察安全執法壓力，提高警察預警意識；加大財政投入，完善反暴恐犯罪武器裝備，比如向處在反恐一線的執法警察提供無人偵察機等先進裝備，偵察“東突”“伊扎布特”等組織人員活動；做好信息技術建設投入，突出網絡技術建設，明確責任分工，努力建設一個渠道暢通、靈敏度高、覆蓋社會面的情報信息網絡，為情報信息搜集工作創造有利條件，從內部加強警察反暴恐犯罪預警機制建設。另一方面，加強國際反恐合作，對何為“恐怖主義”達成共識；爭取建立一個負責國家間反恐情報信息聯絡的中心，實現國際反恐怖情報信息共享，及時了解“東突”“東伊運”等恐怖組織在國外的活動情況及其與國內特定人員的勾連情況，從外部加強反暴恐預警機制建設。“預防重于治理”，有效的反暴恐預警機制，是減少警察執法傷亡的最有效手段。隨著反暴恐犯罪預警機制的健全完善和作用的發揮，暴恐案件背景下警察安全執法主動性將得到加強，安全執法將變成可能和現實，警察安全、人民群眾的生命財產安全和國家安全將得到有力的保證。

注釋：

①數據來自于2015年1月19日央視《新聞1+1》欄目報道的《“遷徙圣戰”的真面目》中的統計數據。

參考文獻：

[1]孫先偉.“東突”恐怖勢力的活動特點及其對我國安全環境的影響[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2004（1）.

[2]鄭群.國內安全學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2012：251.

[3]邱永崢，徐冰川.驚心動魄一幕：1990年新疆巴仁鄉“東突”暴亂[EB/OL].[2015- 11- 23].http://news.ifeng.com/mil/history/de?tail_2008_07/24/497386_2.shtml.

[4]Brahma Chellaney，“Fighting Terrorism in Southern Asia: The Lessons of History”，International Security，Vol.26，No.3 （Winter，2001-2002）.p.96.

[5]范凌志.中方披露泰國遣返偷渡者內幕：多來自新疆[EB/ OL].[2015-11-23].新華網，http://news.xinhuanet.com/local/2015-07/ 10/c_1115879043.htm.

[6]王春燕.反恐維穩視角下警察執法安全問題探析[J].公安教育，2014（12）.

[7]唐佳蕾.公安部：我國警力長期不足和發達國家相比差距大[EB/OL].[2015- 11- 23].中國網，http://www.china.com.cn/txt/ 2007-01/23/content_7700100.htm.

[8]錢晉軍.聯合國維和警察與中國警察執法安全理念比較研究[J].中國人民公安大學學報（自然科學版），2011（4）.

[9]內地警察配槍調查：一年能有2次實彈射擊已屬不易[EB/OL].[2015- 11-23].鳳凰網，http://i.ifeng.com/news/sharenews.f? aid=98594995&from=groupmessage&isappinstalled=0.

[10]云南通報昆明3·01嚴重暴力恐怖事件始末（圖）[EB/ OL].[2015-11-23].新浪網，http://sc.sina.com.cn/news/z/2014-03-05/ 0942184643.html.

[11]李娜.4年公安民警因公傷亡22870人平均每年犧牲425人[EB/OL].[2015- 11- 23].鳳凰網，http://news.ifeng.com/a/ 20150404/43485036_0.shtml.

[12]李婧，詹偉.警察安全文化建設初探[J].山東警察學院學報，2013（9）.

[13]Max Abrahm，“What Terrorists Really Want: Terrorist Motives and Counterterrorism Strategy”，International Security，Vol.32，No.4（Spring，2008）.p.78-105.

[14]魏海亮，王振華.我國安全形勢與反恐情報戰略構建——基于國際恐怖主義的視角[J].情報雜志，2015（4）.

（責任編輯：錢江）

作者簡介：張青磊，浙江警察學院講師，上海師范大學馬克思主義中國化專業2014級博士研究生，主要研究方向為中國周邊外交環境、非傳統安全問題；鄭群，該校偵查系主任、教授、博士，主要研究方向為國家安全、公安教育。

收稿日期：2015-12-15

中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2016）01-0035-05