引漢濟渭工程移民長期補償安置方式探討

李　妮　潘　登　朱嘉偉　李厚峰

（1.長安大學政治與行政學院陜西西安710064；2.陜西省水利廳陜西西安710004；3.陜西省水利電力勘測設計研究院陜西西安710001；4.陜西省引漢濟渭工程建設公司陜西西安710017）

引漢濟渭工程移民長期補償安置方式探討

李妮1潘登2朱嘉偉3李厚峰4

（1.長安大學政治與行政學院陜西西安710064；2.陜西省水利廳陜西西安710004；3.陜西省水利電力勘測設計研究院陜西西安710001；4.陜西省引漢濟渭工程建設公司陜西西安710017）

引漢濟渭工程移民安置范圍廣、數量大、任務重，移民故土難移情節嚴重，地處秦巴山區，經濟發展水平低，生態環境脆弱，土地資源貧乏，安置容量不足，移民安置成為工程順利建設的關鍵部分。本文闡述了長期補償安置方式的優點及風險，根據引漢濟渭工程移民特點，分析實施長期補償安置的必要性及預期效果，并提出相關建議。

引漢濟渭；移民；長期補償；安置方式

D632.4

A

1　引漢濟渭工程移民概況

1.1工程概況

引漢濟渭工程是從陜南長江流域漢江干流及其支流子午河調水至關中渭河流域的大（1）型Ⅰ等跨流域調水工程，主要由黃金峽、三河口2座水利樞紐及秦嶺輸水隧洞組成。黃金峽水庫正常蓄水位450m，總庫容2.21億m3，電站裝機容量135MW，泵站裝機容量126MW，設計抽水流量為70 m3/s。三河口水庫正常蓄水位643m，總庫容7.10億m3，電站裝機容量60MW，可逆式機組設計抽水流量18 m3/s。秦嶺輸水隧洞設計流量70 m3/s。

1.2規劃移民安置規模

引漢濟渭工程水庫淹沒和工程占地涉及安康市寧陜縣、漢中市佛坪縣、洋縣及西安市周至縣等4縣的22個鄉鎮、80個村，以及4個集鎮，征占土地面積78297畝，其中耕地面積16131畝，規劃水平年生產安置人口9142人（洋縣5314人、寧陜縣1320人、佛坪縣2454人、周至縣54人），搬遷安置人口9612人（洋縣5087人、寧陜縣1774人、佛坪縣2705人、周至縣46人），遠遷人口2255人。

（1）生產安置人口

引漢濟渭工程規劃水平年（2018年）生產安置人口共計9142人，其中，黃金峽水庫生產安置人口為5273人（洋縣），三河口水庫生產安置人口3486人（寧陜縣1160人，佛坪縣2326人），秦嶺輸水隧洞生產安置人口231人（佛坪17人，寧陜160人，周至54人），大黃路生產安置人口為152人（佛坪111人，洋縣41人）。

（2）搬遷安置人口

引漢濟渭工程規劃水平年（2018年）搬遷安置人口共計9612人，其中，黃金峽水庫搬遷安置人口為5001人（洋縣），三河口水庫搬遷安置人口4144人（寧陜1570人，佛坪2574人），秦嶺輸水隧洞搬遷安置人口317人（佛坪67人，寧陜204人，周至46人），大黃路搬遷安置人口為150人（佛坪64人，洋縣86人）。

2　長期補償安置方式的提出

多年來水利水電工程征占耕（園）地的生產安置主要采用“有土安置”方式，具體方式有組內后靠有土安置、出組外遷分散有土安置、集中有土安置等，這些生產安置的實施以及后期扶持均由縣人民政府組織，項目業主單位基本不參與。實踐證明，組內后靠有土安置往往因可開發資源不足，移民生產資料安置往往不到位，造成移民生活長期困難；出組外遷分散有土安置、集中有土安置往往因風俗習慣不同及“故土難移”情節等與遷入地融合較慢或遷入地的排外，造成社會不穩定因素；總之，一次性有土安置方式，未考慮土地補償費的資金時間價值，難以充分體現移民對工程效益分享的內在要求，剝奪了移民應享有土地資源因工程開發帶來的增值效益，缺乏保障移民生活水平在搬遷后的恢復和改善的長效機制。

為此，自20世紀80年代末期開始，全國各地都積極探索并實踐采取長期補償安置方式，并取得了一定的成效。引漢濟渭工程移民數量多、涉及范圍廣，試點和推廣實施長期補償安置，有利于提高移民安置效果、解決移民長遠生計問題，對整個陜西省大中型水庫移民安置具有重要的示范和指導意義。

2.1長期補償的概念

移民長期補償，是以被征用耕地所涉及的承包農戶為補償對象，按照“淹多少、補多少”的原則，由水利水電工程項目法人按移民主管部門批準的補償標準，逐年以貨幣或糧食形式實行長期補償，補償期限從耕地實際被征用之日起，直至水利水電工程運行期結束之后，利用工程上交的耕地開墾費對耕地進行復墾，還地于民。工程建設期，長期補償費計入水庫淹沒補償投資概算，工程運行期，從工程效益中提取。長期補償過程中，應考慮社會生產力發展影響，根據同地區耕地產量的提高或糧食價格的上漲等情況，對補償標準進行動態調整。

另外，對于農村集體經濟組織所有的耕地以外的其他地類及實物指標實行一次性補償，不做詳細生產安置，由農村集體經濟組織自行發展生產。［1］

2.2長期補償的優點及風險分析

2.2.1優點分析

（1）解決移民長遠生計，拓寬移民就（創）業渠道

長期補償安置使移民在獲得耕地以外的其他地類及實物指標的一次性補償外，還能從工程效益中獲得長期的、穩定的經濟收入，解決了移民長遠生計問題，同時將部分勞動力從土地中解放出來，外出打工、發展鄉村旅游或從事第三產業，拓寬增收渠道，提高生活水平。

（2）緩解政府安置壓力，促進庫區和諧穩定

長期補償安置將搬遷后移民生活水平恢復和改善的責任分攤至項目法人，發揮項目法人在移民安置過程中的積極性，減輕了政府移民安置的壓力。另外，在分享工程開發效益的激勵下，移民由阻工堵路變為支持工程建設、由抵制搬遷變為積極搬遷，從而促進了政府、項目法人與移民的和諧。

（3）減輕建設初期投入，降低工程移民投資

長期補償安置將原有的一次性補償方式變為分期支付補償，征地不征房須搬遷人口的房屋以及附屬實物如零星樹木等及遠遷人口淹沒線以上剩余資源不再補償，搬遷運輸補助、安置基礎設施等補償也大相應減少，減輕建設初期的項目法人融資困難和利息負擔，緩解公益性水利建設項目建設資金來源不足的問題。

（4）減少庫周水土流失，避免生態環境破壞

長期補償安置對征地不征房生產安置人口不再進行耕地分配，減少了林草地的開墾及植被的毀壞，避免了對隨遷人口淹沒線以上零星樹木的砍伐，進而減少水土流失及對生態環境的破壞，促進區域經濟、社會可持續發展的。

2.2.2風險分析

長期補償安置考慮了耕地資源的增值效益，可能造成項目法人運行期資金壓力，公益性項目需要以地方財政作為資金兌付保障；移民不能一次性獲得賠償資金進行投資，且因無地可種而帶來剩余勞動力，可能形成對項目法人的長期依賴。［2］

3　引漢濟渭工程移民實施長期補償的必要性及預期效果

3.1基本條件

引漢濟渭工程淹沒和影響區域、范圍為三河口水庫及黃金峽水庫樞紐建設區、淹沒和影響區，秦嶺越嶺隧洞占地區及其他占地區，涉及安康市寧陜縣、漢中市佛坪縣、洋縣及西安市周至縣等4縣，測算至規劃水平年2017/2018年，生產安置人口共計9142（3426，5328，315，）人，搬遷安置人口共計9612人（4022，4312），其中，遠遷人口2255人，征地不征房（淹地不淹房）須搬遷人口197人（三河口水庫108人，黃金峽水庫89人）。

3.2必要性分析

（1）化解人地矛盾的需求

引漢濟渭工程移民安置區地處秦巴山區，大多山高坡陡，生態環境脆弱，特別是土地資源貧乏，移民安置容量不足，人地矛盾突出。實施長期補償安置，能夠避免或減少安置區原有耕地所有人向移民調整分配耕地或用于開墾耕地的其他用地，有利于增加安置區生活環境容量，化解人地矛盾。

（2）庫區長治久安的需求

引漢濟渭工程庫區移民安置能否“搬得出、穩得住、能致富”，最大程度制約庫區長治久安。對征地不征房須搬遷人口、遠遷人口實施長期補償安置，能夠避免移民因離開世代耕耘、生息的故土，失去許多故舊、鄰里、親友而產生不安全感和對立情緒，有助于促進庫區長治久安。

（3）水源地保護的需求

引漢濟渭工程移民所涉及的安康市寧陜縣、漢中市佛坪縣、洋縣均屬國家南水北調中線水源地丹江口庫區及上游水土保持重點治理區，原有農業生產結構簡單，生態用地不足，林草覆蓋率低，水土流失嚴重。因此，開展長期補償安置，盡可能地減少生產用地開發，實行陡坡地退耕還林，能夠有效減少水土流失，改善生態環境，確保“一江清水供京津”。

3.3預期效果

（1）經濟效益

三河口水庫開發易耕地821畝，改造林地3013畝，用于2110人生產安置，投資合計9336萬元，黃金峽水庫開發易耕地262畝，用于260人生產安置，投資合計3289萬元。三河口水庫淹地不淹房須搬遷人口108人，黃金峽水庫淹地不淹房須搬遷人口89人，補償投資合計865萬元。

以上2567人進行一次性補償，約需投資1.35億元，如果采取長期補償安置，可減少建設初期銀行貸款1.35億元，按照7.8%的年利率計算，每年減少1050萬元利息支出，而每年支付給移民長期補償資金為700萬元，比利息結余350萬元，人均每年可獲得2700元征地長期補償受益。

（2）社會政治效益

采取長期補償安置，首先減少了異地調劑耕地面積1400畝、林地面積2580畝，減少移民搬遷建設占地200余畝，大大緩解了安置區人地矛盾。其次，滿足了很多移民留守故土而不異地安置的夙愿，避免了移民安置后因生產生活不適或因遷入地排外而導致的社會不穩定因素，對構建和諧社會，維護社會穩定，具有重要的理論和現實意義。第三，部分移民利用征房補償資金購買城鎮住房，有利于推進當前社會城鎮化發展的需求。［3］

4　引漢濟渭工程移民實施長期補償的建議

（1）著力宣傳，提高認識

積極宣傳長期補償安置方式的指導思想及原則、補償范圍及標準、補償對象及時限等，提高移民對長期補償安置方式的了解和認識。

（2）密切溝通，制定方案

結合引漢濟渭工程移民特點及實際情況，由市級以上移民主管部門按照尊重移民意愿和移民穩妥安置的原則，加強組織領導，密切溝通調研，建立有效的工作機制，制定長期補償安置方案，充分體現移民分享工程效益。

（3）試點先行，穩步推進

由縣級移民主管部門根據“長期補償方案”，結合本縣庫區實際，制訂相應的實施細則，明確補償標準、適用范圍、補償對象和具體的管理辦法，并對淹地不淹房中必須動遷的人口適時開展長期補償試點工作，確保長期補償安置順利推進，促進庫區及移民安置區經濟社會長期、穩定、可持續發展。陜西水利

［1］王應政.貴州省大中型水電工程征地移民長效補償機制研究［J］.貴州社會科學，2009（5）.

［2］王應政.中國水利水電工程移民問題研究［M］.北京市：中國水利水電出版社，2010.

［3］朱嘉偉，周煒.水利水電工程移民安置人口分析［J］.電網與清潔能源，2011（4）.

（責任編輯：唐紅云）

2015年陜西省社科基金項目（2015R035）陜西省引漢濟渭工程移民安置研究資助。