農村基礎設施困境的解決之道

李翔

[摘要]自古以來人們都想方設法保證農村基礎設施的健康可持續運行，因為其關系到農業和農村的發展，為探求更為合理的治理方式，人們做了很多的嘗試。“多中心治理”有著其獨特的優勢，它強調自治與分權，并且通過彼此間的合作取得良好的效果。在農村基礎設施中引入多中心的治理模式，能夠保證農村基礎設施在融資、建設、運行、維護等方面取得更為理想的效果。

[關鍵詞]農村 基礎設施 困境 多中心治理

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）04-0040-02

作為農村十分重要的公共物品，農村基礎設施在農業及非農活動、農民增收、農村發展等方面有著顯著的作用。其包括與農業生產息息相關的生產性基礎設施，及與農民生活密不可分的生活性基礎設施。①目前，我國農村基礎設施，存在一些問題，需探求適當的治理方式，以保證其健康可持續運行。

一、當前農村基礎設施面臨的困境

農村基礎設施的有效運行關乎農村生產的發展和農民的幸福生活，作為農村一項重要的公共物品，有必要在其融資、建設、運行、維護等方面，進行合理的管理。作為農業大國，我國政府向來重視三農問題，但目前農村基礎設施存在一些亟待解決的問題。

（一）建設運營資金不足

在長期“二元制”的經濟結構下，城鎮與農村公共產品供給制度相分離，致使農村基礎設施的建設嚴重滯后，難以滿足發展的需求。基礎設施的建設會限制對農村基礎設施建設的貸款。在經濟欠發達的農村地區，若不能爭取到足夠的財政支持，就難以完成基礎設施的建設，即使有可能完成，在隨后的運營、維護等方面，也會因缺乏資金，而導致基礎設施不能發揮其應有的作用。

（二）供給制度亟待完善

我國公共物品的供給機制不完善，農民沒有合適的表達自己需求的渠道，同時由于缺乏對公共資源的監督，導致很多農村基礎設施，雖然建成，卻成為擺設。壓力型行政體制使得基層政府向上級政府看齊而忽視農民提出的需求，供給主體不能很好地了解農民對于基礎設施的相關需求，造成了供給與需求的不符；農村基礎設施，受各級政府之間、政府與村民自治組織之間供給公共產品的權限劃分不明的影響，很難達到有效供給。

（三）基礎設施缺乏維護

目前，我國大部分地區普遍只重視農村基礎設施的投資建設，致使有些設施運行不暢。建成后的基礎設施，面臨著人為使用和自然磨損，需有一定的資金用于對于其的運營和維護，而在偏遠的農村地區，對基礎設施的養護工作量比較大，缺乏規范的養護和運營。由于資金的缺乏，維護技術的落后以及維護工作的不及時，這些基礎設施往往達不到預期的效果，或者是有效運行的時間大大短于預期時間，造成資源的浪費。

（四）區域性差異大

我國東部地區的市場化進程快，在農村基礎設施供給方面較早地引入多種供給方式，并且依仗發達的經濟、充足的人才，先進的技術和管理經驗，在農村基礎設施的建設、運行，管理等方面做得相對較好。總的來說，東部地區農村基礎設施相對完善，并且維護工作做得也比較好，而中西部地區卻較為落后。

二、“多中心”治理理論的提出

邁克爾·波蘭尼最早提出了“多中心”，他在《自由的邏輯》一書中用“多中心”來證明自發秩序的合理性，闡明社會管理可能性的限度。他將社會秩序區分為指揮的秩序和多中心的秩序，前者指憑借權威，通過上下級的之間的指揮服從，維系自身協調、運轉，實現分化、整合；后者指相互獨立的各單位，既能追求各自的利益，又能通過相互協調，在特定的規則中找到自己定位，實現整合。

埃莉諾·奧斯特羅姆在《制度激勵與可持續發展》中分析了六中特定制度安排下的基礎設施的開發與維護，并且通過對比分析這六種制度，指出了“多中心”優越性。

這六種制度安排包括：簡單市場、細分市場、用戶團體、集權、分權，多中心。所謂的簡單市場，就是所有消費者都是供給主體，他們必須尋求各自承擔項目的實施者，由他們來完成基礎設施的設計、建造、運行和維護等工作；與簡單市場相比，細分市場是一種比較復雜的市場，每個消費者不必去和諸多的技術工人協商，他們可以從較多的建造公司中進行選擇，由公司提供技術工人；用戶團體是在細分市場的基礎上出現的制度安排，與細分市場相比，其生產方面的市場結構不變，但消費方面則發生了變化。用戶團體按比例享有基礎設施使用權，對于基礎設施的維護，每一持股人每年有責任貢獻一定份額的努力。

通過對比分析簡單市場、細分市場和用戶團體這三種制度安排，埃莉諾·奧斯特羅姆指出，在私人基礎設施開發中，細分市場能夠比簡單市場產生更高的經濟效率；在公共基礎設施的開發中，簡單市場和細分市場都難以避免搭便車的出現，而用戶團體則能夠很好地解決這一問題。

奧斯特羅姆筆下的集權制度安排，是指由公民選舉專職官員，負責對基礎設施等其他供給問題的決策，并組織專門生產機構進行生產，但是這種制度安排，難以避免信息成本和逃避責任、尋租及腐敗的問題；所謂的分權制度安排，是指放松中央政府的權力控制，將其分散轉移到各地的政府官員，賦予地方政府一定的權力，負責本地區基礎設施的建設及維護。這樣信息成本降低，但由于許多方面無實質性變化，分權的努力往往是“集權的分權”，許多重要的政策決定權依然掌握在全國政府手中，一旦分權出現問題，易立即恢復集權。

最后奧斯特羅姆分析了多中心的制度安排，多中心的制度安排是指存在多個不同的治理當局，它們的權力有很大的差異，不同的治理當局，有著自己一套獨立的選舉系統。多中心的制度安排能夠解決集權的弊端，懲處試圖搭便車的人，提供了減少投機的手段，能夠充分地發揮地方的積極性和主動性，提供滿足當地人需求的基礎設施；同時又避免了分權改革所導致的（“一收就死，一放就亂”）的集權與分權兩難選擇。②奧斯特羅姆還指出發展中國家的本土制度符合多中心的基本原則，是多中心安排發育的基礎。多中心理論的提出為我們提供了治理公共事務的可借鑒之處，可以說多中心的制度安排也為解決我國農村基礎設施的困境提供了可借鑒之處。

三、“多中心”的治理之道

埃莉諾·奧斯特羅姆指出“多中心”制度，能調動多方力量參與到基礎設施的建設、運營及維護當中，從而避免集權制度下的搭便車、腐敗問題，以及分權制度下的權責不明，“一收就死，一放就亂”的怪圈。我國農村基礎設施建設及運營的困境，不利于基礎設施的健康可持續運行，嚴重阻礙了農業、農民及農村的發展。這就需要將“多中心治理”引入到農村基礎設施的建設、運營、維護中，保證我國農村基礎設施的長期有效運行。

（一）明確各主體的職責

多中心治理并不是說沒有中心，對農村基礎設施采取多中心治理，最重要的是明確各主體的職責。政府在多中心治理中扮演著重要的角色，其承擔著提供公共物品的職責，在農村基礎設施的建設中，需合理劃分各級政府的財權、事權，盡可能做到與責任相統一；中央政府要適度放權，適當擴大基層行政機關稅收管理權限，設置與基層行政機關事權相匹配的稅種，保證農村基礎設施建設有充足的財政支持；村民在農村基礎設施的建設、運營等過程中，負有監督的責任，對政府及承建企業進行監督，防止尋租等腐敗的出現；企業擁有比較先進的技術，在農村基礎設施的運營及維護過程中，可提供相應的技術支持。

（二）建立多元籌資模式

農村基礎設施的建設最重要的是要解決資金問題，目前農村基礎設施建設的資金主要來源于上級政府的財政撥款。多中心治理要求建立多元的籌資模式，除了政府的財政撥款，還需積極吸收社會上的資金，積極引導農村的企業、社會組織、個人參與到基礎設施的建設投資中，給予參與投資的企業以相應的政策優惠，鼓勵社會組織和村民個人參與募資。由于區域發展的不平衡，各地的經濟實力相差懸殊，多元籌資模式的建立應根據具體情況而定。

（三）構建多中心決策機制

農村基礎設施的建設需要建立在農民充分表達自己需求的基礎之上，這就需要構建多中心的決策機制。政府在決策機制中起主導作用，發揮其應有的職能，為消費者提供公共服務；積極引導農民等社會力量參與到決策活動中來，表達自己的意愿，參與基礎設施建設的表決；利用企業等私人部門的管理技術，使得做出的決策更加科學合理；多中心的決策機制，還離不開信息的公開、透明，需完善農村基礎設施的信息公示制度。

（四）整合多中心監督評估機制

政府在農村基礎設施的籌建過程中，需廣泛聽取農民及社會各界的聲音，做好對基礎設施社會效益、經濟效益、及相關風險的評估，主動接受來自農民和社會的監督，合理地利用建設資金；③政府、農民和社會在農村基礎設施的建設階段都需發揮其各自的監督作用，政府和社會有著技術的優勢，在基礎設施的建設過程中，需做好質量的評估，并需根據相關指標，對建成后的工程考核驗收；在運營維護階段，政府、村民和社會需相互配合，做好跟蹤監督及評估，村民是基礎設施的主要受益者，當發現其存在缺陷時，要積極向運營部門匯報，運營部門需及時作出回應，對基礎設施進行相應的維護、修繕。

多中心的治理模式強調打破以政府核心的傳統治理模式，構建政府、市場、社會協作的多中心治理模式。在農村基礎設施的建設和維護中，引入多中心的治理模式是可能的，它打破了基礎設施供給主體的單一性、彌補了建設和運營資金的不足，保證了農村基礎設施的長期有效運行，是走出農村基礎設施建設及運營的困境的有效方法。但是需要注意的是，多種中心的治理模式不代表無中心，在引入多中心治理的同時，要明確在治理過程中的各個主體的職責，我國的現實國情決定了政府在公共事務治理中的主要性將長期存在。

注釋：

①應珊艷.農村基礎設施的多中心治理模式[J].前沿，2008（24）：58-59.

②埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續發展[M].上海三聯書店，2000.

③王峰.走向多中心治理：農村基礎設施建設和運營長效機制研究——以湖州為研究對象[J].安徽行政學院學報，2013（02）：76-80.

【參考文獻】

[1]應珊艷.農村基礎設施的多中心治理模式[J].前沿，2008（24）：58-59.

[2]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續發展[M].上海三聯書店，2000.

[3]邁克爾·麥金尼斯.多中心之道與發展[M].上海三聯書店，2000.

[4]黃紅華.農村基礎設施多中心治理：理論基礎與現實路徑[J].浙江工商大學學報，2010（09）：84-89.

責任編輯：張麗