關于地方立法科學化的課題研究

司皓潔

[摘要]地方立法的科學化不僅對政治、經濟和社會事業的科學發展具有現實性，而且具有未來性和全局性。淄博作為最早享有地方立法權的城市之一，具備很多成功的經驗做法，對其他城市地方立法科學化有著重要的指導作用和意義。本課題旨在以淄博市地方立法過程中的成功做法為研究基礎，探討如何使其他城市地方立法更加科學化、有序化，針對地方立法過程中存在的一些問題進行思考和探索，提出更有價值的對策措施，從而提高地方立法整體質量水平。

[關鍵詞]地方立法 科學化 淄博 對策

[中圖分類號]D901 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）04-0030-03

我國《立法法》對地方立法權限的規定經過了一個長期的發展和演變過程，其規定指“省、自治區、直轄市、較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下可以制定地方性法規的權利”。而隨著經濟社會的快速發展，地方政府在進行社會服務和管理過程中所承擔的職責和自主權更大，對地方立法權的呼聲也越來越高。基于此，2014年8月26日，全國人大常委會對《立法法》的部分內容進行了修訂和調整，將原有享有立法權的49個城市擴大到282個設區的市。地方政府行使立法權是一項系統性的工程，考驗著地方政府的立法技術和水平，從實踐層面看，地方政府在行使立法權過程中還存在不同程度的問題。基于此，圍繞如何實現立法科學化進行分析和研究，就具有非常重要的理論研究價值和實踐參考價值。

一、地方立法權概述

依據我國現行的國家治理體系和權力結構，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會擁有立法權，而將立法權下放到市一級，可以說是我國圍繞立法權分配的一大創新和突破，是依法治國方略的題中之義。但是也應該看到，立法權的下放也有其雙面性，其優勢是適應了中央和地方治理分工的需要，賦予地方政府更大的自主管理權，更能調動其積極性、更好履行好社會服務和治理職責推動地方政府之間展開良性的競爭，激活社會治理活力，實現現代化治理體系的創新。[1]其劣勢是可能導致“泛立法”傾向日益明顯，并且立法程序繁瑣西密，如果立法技術不成熟，反而適得其反；同時，受制于立法水平，不同地方在行使立法權過程中，可能出現立法質量不高、地方特色不明顯等問題，甚至在地方保護主義因素的制約下，法律沖突現象可能出現。

隨著中國特色社會主義法律體系的日益完備和依法治國方略的持續推進，在全面建成小康社會的當前形勢下，立法工作所面臨的和解決的問題已不僅僅是有法可依、依法辦事的問題，而是要解決治國理政的方略問題。[2]地方立法的科學化水平關系到政治、經濟、社會的方方面面。特別是未來，地方立法的主體進一步擴容，這就要求，作為地方政府要積極借鑒好經驗、好做法，堅持因地制宜的原則，將提高立法科學化水平作為推進此項工作的首要任務。

二、淄博市地方立法工作的成功經驗

1992年，淄博市被國務院認定為“較大的市”，進而獲得了立法權，地方經濟社會發展進入了一個全新的階段，地方政府自治功能更加凸顯和明確。作為首批行使地方立法權的設區的市，淄博市黨委積極組織政府、政協和人大等部門，積極發揮市人大常委會的立法職責，從調整機構設置、配備專業人員、強化立法能力建設等方面入手，采取了行之有效的措施，確保了立法工作的有序開展。

（一）明確立法范圍

遵循《立法法》的規定和要求，將立法事項的范圍嚴格限定在城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面，位立法工作的開展劃定了“邊界”。而在立法位階認定上，也嚴格按照“有上位法，依據上位法；沒有上位法，再進行地方立法”[3]，如此一來，就避免了不同層級的法律沖突，有助于進一步理順內部管理流程。這樣的前置性程序設定，為后續的立法工作奠定了扎實的基礎，將立法工作的指向凸顯為推進城市管理和環境保護等方面，實現了對實際發展中熱點、難點問題的解決。

（二）細化立法流程

獲得地方立法權只是一個開始，想要使其發揮在促進地方經濟社會發展、服務保障大局中的重要作用，還應該對立法流程進行細化，并做好相應的輔助工作。在此方面，淄博市人大常委會要在市委的領導下，在每年年初兩會之際，制定年度立法計劃和規劃；加強機構和人員配備，按照不同領域的立法需求，遴選有相關工作經驗和理論學識的人員參加立法小組，做好立法議題的調研和明年立法草案的起草等工作[4]；對工作組成員進行專項培訓，認真學習新修訂的《立法法》和山東省關于立法法的相關解讀，提高立法人員法律素養和能力，實現科學立法，依規立法。認真做好意見征集工作，對立法立項、起草、審議等過程開展立法協商，根據需要，廣泛征求政協委員、民主黨派、工商聯和無黨派人士、人民團體、社會組織的意見。[5]邀請各有關專委、法工委對地方法規有關規定進行立法后評估，并根據專業不同、門類、知識結構等維度，設立常態化的專家顧問庫。搭建人大代表和人民群眾聯系溝通的渠道，廣泛深入群眾中開展調研，使制定的地方性法規既符合現行立法法的規定，又切合淄博市經濟社會發展形勢。

（三）規范立法審批

立法是一項基礎性極高的工作，不僅關乎法律的尊嚴和權威，更關系著是否能夠對客觀社會經濟發展帶來鮮明的促進作用。在行使立法權過程中，淄博市嚴格按照中央人大常委會的立法審批流程，即出臺的法律法規在經過本級人大常委會充分研討后，及時提交省人民代表大會常務委員會批準，待批準通過后才實施。而對于省一級人大常委會對上報的法規審查，主要體現在合法性、合規性和程序性審查，核查審議流程和立法內容是否與現行的上位法相抵觸、相沖突；如果沒有此類問題，則應該在四個月之內予以批準實施，提高了立法效率。

淄博市作為首批具有立法權的較大的市，起在長期的發展中，通過不斷摸索和創新，提煉和總結出具有嚴格程序、較高標準化的立法流程，并且在每個流程、每個環節都有相應的措施去對應，促使最終制定的地方性法規具有較高的科學性、規范性和指導性，為地方經濟社會發展和確保改革發展成果全民共享目標的實現提供了強有力的支撐。

三、存在的問題和不足

我們在肯定淄博市在行使立法權所取得成績的同時，還應該清醒認識到其中還存在諸多問題，比如不同法律權重比例欠合理、地方法規與客觀經濟社會協調、公眾參與度不高等問題，需要著力進行解決和優化。結合淄博市實際發展情況，總結出以下四類問題：

（一）執行型法規與先行型法規數量失衡

執行性地方法規一詞最早出現在《立法法》第六十四條第一款，是指“為執行法律、行政法規的規定而制定的地方性法規”[6]，由于此類執行性地方法規具有非常明顯的操作性，因此在多數地方立法權行使過程中，此類法規數量所占的比重較大。這與傳統地方政府所承擔的管理職責密不可分，以往地方政府作為社會治理的“中堅力量”，很重要一項職責是貫徹和執行上級政府的決策部署，即便是其身已經獲得了立法權，但是這種執行意識還根深蒂固，難以在一時改變。這種執行性法規比例過大的現象，已經成為所有地方政府立法權行使過程中的一個普遍性問題，雖然本身并沒有破壞這一政策的初衷，但是與當前客觀社會發展形勢不相適應。

在我國提出打造效能型政府的背景下，地方政府的中央政府、上級政府的依賴度在逐步減弱，其自主意識日益增強，即地方政府有著健全的政策規劃、執行落實、督促監督等一整套社會治理體系，其決策和立法的先行性、補充性和實驗性應該更加明顯。但是從實際中看，具有先行性、補充性和實驗性的法規數量卻不多，更多的是依據上級法律法規做出的更加精細化的條例解讀，缺乏立法創新性，不利于地方政府自主選擇發展路徑，地方性法規的實效性也打了折扣。

（二）禁止型法規與促進型法規數量失衡

禁止型法規依然是我國先行法律法規體系的主要部分，其通過規定諸多禁止性條文，明確社會大眾的行為規范。[7]從法律起源來看，禁止型法規具有非常嚴密的內在邏輯性和規范性，其代表的是法律制度的精神內核，在長期的社會發展過程中，發揮了極為重要的作用，指引和規范著現代文明制度的建立和演變。但是應該看到的是，隨著社會經濟的發展和“公民意識”的覺醒，這種禁止型法規比例的不斷下降已經成為一種趨勢，因為在一個法治意識普及的社會里，質疑精神和權利意識必然會與日俱增，任何追求同一性規范秩序的企圖都不再具有現實性，法律秩序必須只有以人的自身需求為組織手段而不是壓制這些需求，才能獲得合法性進而有效性。而縱觀現實，地方性法規還是以禁止型、限制型法規為主，其本質還是對人們行為的約束，而不是一種鼓勵性、引導性的法律指引，不利于激發社會大眾的創造力和活力。當禁止型、限制型法規數量落后于引導型、鼓勵型的法規數量時，就會造成地方政府法律體系的不完備和失衡，不利于客觀經濟社會的發展。

（三）地方立法與改革創新的平衡問題

立法活動是政府行使行政職能的重要手段之一，創新性是其精神內核之一，地方立法的目的在于推進經濟社會發展創新，但是在立法過程中，出于穩妥的目的，立法往往遵循守舊地因素多，而開拓創新的因素少。從國內外立法規律來看，地方立法和改革創新應該具有同步性，否則法規的預期效果則得不到有效的發揮。從淄博市地方立法工作開展情況來看，地方立法還不具備創新因素，在引領科學發展、推進現代化社會治理方面還不能完全發揮作用。而從當前地方政府的立法技術和水平來看，立法者的創新精神和能力不足也成為這一問題的誘發因素之一。綜上所述，如何協調立法與改革創新的精神也成為今后改進此項工作的途徑。

（四）地方立法應擴大公眾參與

立法從根本上是為了人民，讓人民享有更多的合法權益，因此，在立法過程中應該有人民的參與、人民的意見。我國實行的是人民民主專政的體制，作為法律發給制定機關的人民代表大會也是人民利益的代表。但是從實際中看，地方立法過程中，人民卻始終不見蹤影。按照現行的立法程序，無論是聽取議案、討論、編制、審批等重要環節，都是政府相關部門人員在運作，而人民參與僅僅體現在聽取意見環節，如此制度安排不利于最大范圍內民意的收集和呈現。[8]而從立法立法規律來看，法律法規只有最大限度地體現人民的意志，才能保持旺盛的生命力。因此，在立法過程中，要充分尊重人民的主體地位，發揮首創精神，通過多種形式吸引人民群眾參與到立法中來，讓人民的意志上升為地方政府意見，真正體現人民民主專政的優越性。

四、提高地方立法科學化水平的對策措施

基于淄博市行使立法權的現狀以及其中存在的問題、原因分析，筆者認為，在實行依法治國、推進社會治理現代化的宏觀形勢下，提高地方立法科學化水平，需要始終堅持科學立法、民主立法、以人為本、與時俱進的原則，突出地方特色，圍繞服務大局、服務經濟社會發展的思路，在發揮人大作用、吸收公眾參與、堅持立法導向等方面有所作為和突破。

（一）發揮人大在立法中的主導作用

發揮人大在立法中的主導作用，是新形勢下提高地方政府立法水平的重要著力點，也是凸顯立法引領和指導功能的必然要求。同時，發揮人大主體作用，也是克服部分地方部門利益影響的有效途徑。具體而言，發揮主體性作用，可以從以下幾方面入手：一是健全立法立項機制，改變以往根據提議而審議的模式，而是人大根據實際發展需要，劃定議案提出的范圍，邀請相關部門和常委會提出議案；人大根據該議案進行審議，才能提高法規的的針對性和實效性。同時，加強立法前評估和論證，嚴格履行立法程序和標準，對不是經濟發展急需、不具備立法條件、針對性不強等項目，不再進行審議，提高人大的工作效率。二是加強立法組織協調，提前介入法律議案審議中，掌握工作的主動權和進度，著力抓住每一件法規案中的“關鍵幾條”，對其中存在爭議較大或是存在問題的難點，堅持大局當先的原則，在維護整體工作平穩的前提下，加強與專家委員會等部門的溝通協調，有效防止部門利益和地方保護。三是堅持以問題為導向的立法思路，通過形式多樣的調研活動，廣泛聽取各部門、各主體的意見建議，妥善處理法律規范的穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性與可操作性的關系，確保地方法規的實效性和創新性相統一，符合經濟社會發展的客觀要求。

（二）擴大公眾參與度，推進民主立法進程

立法為民，這是我國法治建設的重要核心，也是現代法治精神的集中體現。地方經濟社會發展哪里需要立法，哪里就需要人民，人民在這方面最有發言權，因為經濟發展和社會治理的最終結果就是要實現人民共享改革成果，法律法規則是最根本的保障。因此，地方政府在進行立法活動時，應該堅持規劃先行、開門納諫的原則，圍繞與人民群眾切身利益相關的、人民群眾最關心的問題開展立法項目的篩選和梳理，通過召開專題聽證會和意見會等形式，向社會公開征求意見。提高立法意見聽取的覆蓋面，將包括公民、利害關系人以及其他主體納入聽證對象范圍中，最大限度地吸收公眾對審議議題的意見和建議，并最終形成規范的法律議案向社會公示。[9]同時，還要積極發揮電視、報紙、網絡等傳統和新媒體傳播載體，將其納入到議案審議過程中，組織電視或者網絡進行直播，讓全社會了解和知曉相關議案誕生的過程，實現社會監督的效果。

從淄博市地方法規立法過程可以看出，其已經積累了非常豐富的經驗和做法，比如開辟了形式多樣的公眾參與渠道，比如公開征集立法建議項目、立法聽證會、專家咨詢、公開登報征求意見、委托起草等形式，這些都為實現公開立法、科學立法、規范立法提供了非常好的借鑒，值得在今后的實際工作中在更大的范圍內推廣。也就是說，這種開門立法的方式將是今后立法的一個重要選擇，并且要在以往零散化、個體化的參與基礎上，不斷為公民集體參與、常態化參與、制度化參與提供必要的制度和物質保障。比如立法機關可以將在一個地區或行業具有典型代表作用的個人或是公共機構作為定點聯系單位，定期深入群眾中收集相關的意見建議，并及時對地方立法進展情況和取得成效進行反饋，實現公民和立法機關的互聯互通，最大限度調動公民參與立法的積極性，為立法工作營造良好的社會環境。

（三）堅持正確的立法導向，推進科學立法

立法導向是立法活動的前提和基礎，如果說公開立法是對立法過程的要求，那么科學立法就是從目標角度進行闡述和要求。在實際立法活動中，要將科學立法放置于首要位置，在具體立法活動開展的過程中，開展立法預測，即運用一定的方式，對立法未來狀況、需求趨勢、發展規律和預期效果的一種考察、判斷、推測和估計。我國已經有不少省市在進行這方面的嘗試，并取得了非常好的成效，可以說，這已經是現代立法活動廣泛使用的一種科學的方法和手段。通過立法預測，可以最大限度地協調本地立法與政治、經濟、文化、社會發展等方面的關系，對立法需求有一個系統、準確、客觀、全面的理解和把握，也可以克服立法過程中所出現的盲目性和隨意性，從根本上提高立法的水平和質量。

科學立法的另外一方面，就是要求將零散化的立法項目轉變為系統化立法體系，這是對立法資源的合理利用，進而實現動態化的立法規律和特點。科學化的立法程序，也要求立法機關將零散的項目整合梳理形成完備的體系，并且對于這種體系化立法體制的回顧，一直都是伴隨著形勢發展變化而不斷變化的。當地方政府在探索中形成相對穩定的立體體系后，就應該及時對舊有的項目進行處理，對新的項目還要積極預測其必要性和可行性，進而提高立法項目的議題的針對性，從而增強立法針對性、系統性和計劃性，為立法規劃和立法計劃的編制奠定良好基礎。

五、結語

地方立法權的出現和實施是我國依法治國發展到新階段的必然產物，也是地方政府進一步提高現代化治理能力的題中之義。在實踐中，不同地方政府都在此方面進行了有益的探索，有成功的經驗，也有失敗的教訓，更多是隨著現代化建設而不斷面臨的挑戰。各地方政府唯有立足發展實際，始終堅持科學立法、公開立法、規范立法，從制度構建、審議歷程、隊伍建設等多個方面入手，不斷創新高效的措施，才能最終提高地方立法水平，為地方治理提供堅實的法律保障。

【參考文獻】

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責任編輯：張麗