關于地方立法科學化的課題研究

司皓潔

[摘要]地方立法的科學化不僅對政治、經(jīng)濟和社會事業(yè)的科學發(fā)展具有現(xiàn)實性，而且具有未來性和全局性。淄博作為最早享有地方立法權(quán)的城市之一，具備很多成功的經(jīng)驗做法，對其他城市地方立法科學化有著重要的指導作用和意義。本課題旨在以淄博市地方立法過程中的成功做法為研究基礎，探討如何使其他城市地方立法更加科學化、有序化，針對地方立法過程中存在的一些問題進行思考和探索，提出更有價值的對策措施，從而提高地方立法整體質(zhì)量水平。

[關鍵詞]地方立法 科學化 淄博 對策

[中圖分類號]D901 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）04-0030-03

我國《立法法》對地方立法權(quán)限的規(guī)定經(jīng)過了一個長期的發(fā)展和演變過程，其規(guī)定指“省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)的權(quán)利”。而隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，地方政府在進行社會服務和管理過程中所承擔的職責和自主權(quán)更大，對地方立法權(quán)的呼聲也越來越高。基于此，2014年8月26日，全國人大常委會對《立法法》的部分內(nèi)容進行了修訂和調(diào)整，將原有享有立法權(quán)的49個城市擴大到282個設區(qū)的市。地方政府行使立法權(quán)是一項系統(tǒng)性的工程，考驗著地方政府的立法技術(shù)和水平，從實踐層面看，地方政府在行使立法權(quán)過程中還存在不同程度的問題。基于此，圍繞如何實現(xiàn)立法科學化進行分析和研究，就具有非常重要的理論研究價值和實踐參考價值。

一、地方立法權(quán)概述

依據(jù)我國現(xiàn)行的國家治理體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會擁有立法權(quán)，而將立法權(quán)下放到市一級，可以說是我國圍繞立法權(quán)分配的一大創(chuàng)新和突破，是依法治國方略的題中之義。但是也應該看到，立法權(quán)的下放也有其雙面性，其優(yōu)勢是適應了中央和地方治理分工的需要，賦予地方政府更大的自主管理權(quán)，更能調(diào)動其積極性、更好履行好社會服務和治理職責推動地方政府之間展開良性的競爭，激活社會治理活力，實現(xiàn)現(xiàn)代化治理體系的創(chuàng)新。[1]其劣勢是可能導致“泛立法”傾向日益明顯，并且立法程序繁瑣西密，如果立法技術(shù)不成熟，反而適得其反；同時，受制于立法水平，不同地方在行使立法權(quán)過程中，可能出現(xiàn)立法質(zhì)量不高、地方特色不明顯等問題，甚至在地方保護主義因素的制約下，法律沖突現(xiàn)象可能出現(xiàn)。

隨著中國特色社會主義法律體系的日益完備和依法治國方略的持續(xù)推進，在全面建成小康社會的當前形勢下，立法工作所面臨的和解決的問題已不僅僅是有法可依、依法辦事的問題，而是要解決治國理政的方略問題。[2]地方立法的科學化水平關系到政治、經(jīng)濟、社會的方方面面。特別是未來，地方立法的主體進一步擴容，這就要求，作為地方政府要積極借鑒好經(jīng)驗、好做法，堅持因地制宜的原則，將提高立法科學化水平作為推進此項工作的首要任務。

二、淄博市地方立法工作的成功經(jīng)驗

1992年，淄博市被國務院認定為“較大的市”，進而獲得了立法權(quán)，地方經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個全新的階段，地方政府自治功能更加凸顯和明確。作為首批行使地方立法權(quán)的設區(qū)的市，淄博市黨委積極組織政府、政協(xié)和人大等部門，積極發(fā)揮市人大常委會的立法職責，從調(diào)整機構(gòu)設置、配備專業(yè)人員、強化立法能力建設等方面入手，采取了行之有效的措施，確保了立法工作的有序開展。

（一）明確立法范圍

遵循《立法法》的規(guī)定和要求，將立法事項的范圍嚴格限定在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面，位立法工作的開展劃定了“邊界”。而在立法位階認定上，也嚴格按照“有上位法，依據(jù)上位法；沒有上位法，再進行地方立法”[3]，如此一來，就避免了不同層級的法律沖突，有助于進一步理順內(nèi)部管理流程。這樣的前置性程序設定，為后續(xù)的立法工作奠定了扎實的基礎，將立法工作的指向凸顯為推進城市管理和環(huán)境保護等方面，實現(xiàn)了對實際發(fā)展中熱點、難點問題的解決。

（二）細化立法流程

獲得地方立法權(quán)只是一個開始，想要使其發(fā)揮在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展、服務保障大局中的重要作用，還應該對立法流程進行細化，并做好相應的輔助工作。在此方面，淄博市人大常委會要在市委的領導下，在每年年初兩會之際，制定年度立法計劃和規(guī)劃；加強機構(gòu)和人員配備，按照不同領域的立法需求，遴選有相關工作經(jīng)驗和理論學識的人員參加立法小組，做好立法議題的調(diào)研和明年立法草案的起草等工作[4]；對工作組成員進行專項培訓，認真學習新修訂的《立法法》和山東省關于立法法的相關解讀，提高立法人員法律素養(yǎng)和能力，實現(xiàn)科學立法，依規(guī)立法。認真做好意見征集工作，對立法立項、起草、審議等過程開展立法協(xié)商，根據(jù)需要，廣泛征求政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士、人民團體、社會組織的意見。[5]邀請各有關專委、法工委對地方法規(guī)有關規(guī)定進行立法后評估，并根據(jù)專業(yè)不同、門類、知識結(jié)構(gòu)等維度，設立常態(tài)化的專家顧問庫。搭建人大代表和人民群眾聯(lián)系溝通的渠道，廣泛深入群眾中開展調(diào)研，使制定的地方性法規(guī)既符合現(xiàn)行立法法的規(guī)定，又切合淄博市經(jīng)濟社會發(fā)展形勢。

（三）規(guī)范立法審批

立法是一項基礎性極高的工作，不僅關乎法律的尊嚴和權(quán)威，更關系著是否能夠?qū)陀^社會經(jīng)濟發(fā)展帶來鮮明的促進作用。在行使立法權(quán)過程中，淄博市嚴格按照中央人大常委會的立法審批流程，即出臺的法律法規(guī)在經(jīng)過本級人大常委會充分研討后，及時提交省人民代表大會常務委員會批準，待批準通過后才實施。而對于省一級人大常委會對上報的法規(guī)審查，主要體現(xiàn)在合法性、合規(guī)性和程序性審查，核查審議流程和立法內(nèi)容是否與現(xiàn)行的上位法相抵觸、相沖突；如果沒有此類問題，則應該在四個月之內(nèi)予以批準實施，提高了立法效率。

淄博市作為首批具有立法權(quán)的較大的市，起在長期的發(fā)展中，通過不斷摸索和創(chuàng)新，提煉和總結(jié)出具有嚴格程序、較高標準化的立法流程，并且在每個流程、每個環(huán)節(jié)都有相應的措施去對應，促使最終制定的地方性法規(guī)具有較高的科學性、規(guī)范性和指導性，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展和確保改革發(fā)展成果全民共享目標的實現(xiàn)提供了強有力的支撐。

三、存在的問題和不足

我們在肯定淄博市在行使立法權(quán)所取得成績的同時，還應該清醒認識到其中還存在諸多問題，比如不同法律權(quán)重比例欠合理、地方法規(guī)與客觀經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、公眾參與度不高等問題，需要著力進行解決和優(yōu)化。結(jié)合淄博市實際發(fā)展情況，總結(jié)出以下四類問題：

（一）執(zhí)行型法規(guī)與先行型法規(guī)數(shù)量失衡

執(zhí)行性地方法規(guī)一詞最早出現(xiàn)在《立法法》第六十四條第一款，是指“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定而制定的地方性法規(guī)”[6]，由于此類執(zhí)行性地方法規(guī)具有非常明顯的操作性，因此在多數(shù)地方立法權(quán)行使過程中，此類法規(guī)數(shù)量所占的比重較大。這與傳統(tǒng)地方政府所承擔的管理職責密不可分，以往地方政府作為社會治理的“中堅力量”，很重要一項職責是貫徹和執(zhí)行上級政府的決策部署，即便是其身已經(jīng)獲得了立法權(quán)，但是這種執(zhí)行意識還根深蒂固，難以在一時改變。這種執(zhí)行性法規(guī)比例過大的現(xiàn)象，已經(jīng)成為所有地方政府立法權(quán)行使過程中的一個普遍性問題，雖然本身并沒有破壞這一政策的初衷，但是與當前客觀社會發(fā)展形勢不相適應。

在我國提出打造效能型政府的背景下，地方政府的中央政府、上級政府的依賴度在逐步減弱，其自主意識日益增強，即地方政府有著健全的政策規(guī)劃、執(zhí)行落實、督促監(jiān)督等一整套社會治理體系，其決策和立法的先行性、補充性和實驗性應該更加明顯。但是從實際中看，具有先行性、補充性和實驗性的法規(guī)數(shù)量卻不多，更多的是依據(jù)上級法律法規(guī)做出的更加精細化的條例解讀，缺乏立法創(chuàng)新性，不利于地方政府自主選擇發(fā)展路徑，地方性法規(guī)的實效性也打了折扣。

（二）禁止型法規(guī)與促進型法規(guī)數(shù)量失衡

禁止型法規(guī)依然是我國先行法律法規(guī)體系的主要部分，其通過規(guī)定諸多禁止性條文，明確社會大眾的行為規(guī)范。[7]從法律起源來看，禁止型法規(guī)具有非常嚴密的內(nèi)在邏輯性和規(guī)范性，其代表的是法律制度的精神內(nèi)核，在長期的社會發(fā)展過程中，發(fā)揮了極為重要的作用，指引和規(guī)范著現(xiàn)代文明制度的建立和演變。但是應該看到的是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和“公民意識”的覺醒，這種禁止型法規(guī)比例的不斷下降已經(jīng)成為一種趨勢，因為在一個法治意識普及的社會里，質(zhì)疑精神和權(quán)利意識必然會與日俱增，任何追求同一性規(guī)范秩序的企圖都不再具有現(xiàn)實性，法律秩序必須只有以人的自身需求為組織手段而不是壓制這些需求，才能獲得合法性進而有效性。而縱觀現(xiàn)實，地方性法規(guī)還是以禁止型、限制型法規(guī)為主，其本質(zhì)還是對人們行為的約束，而不是一種鼓勵性、引導性的法律指引，不利于激發(fā)社會大眾的創(chuàng)造力和活力。當禁止型、限制型法規(guī)數(shù)量落后于引導型、鼓勵型的法規(guī)數(shù)量時，就會造成地方政府法律體系的不完備和失衡，不利于客觀經(jīng)濟社會的發(fā)展。

（三）地方立法與改革創(chuàng)新的平衡問題

立法活動是政府行使行政職能的重要手段之一，創(chuàng)新性是其精神內(nèi)核之一，地方立法的目的在于推進經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)新，但是在立法過程中，出于穩(wěn)妥的目的，立法往往遵循守舊地因素多，而開拓創(chuàng)新的因素少。從國內(nèi)外立法規(guī)律來看，地方立法和改革創(chuàng)新應該具有同步性，否則法規(guī)的預期效果則得不到有效的發(fā)揮。從淄博市地方立法工作開展情況來看，地方立法還不具備創(chuàng)新因素，在引領科學發(fā)展、推進現(xiàn)代化社會治理方面還不能完全發(fā)揮作用。而從當前地方政府的立法技術(shù)和水平來看，立法者的創(chuàng)新精神和能力不足也成為這一問題的誘發(fā)因素之一。綜上所述，如何協(xié)調(diào)立法與改革創(chuàng)新的精神也成為今后改進此項工作的途徑。

（四）地方立法應擴大公眾參與

立法從根本上是為了人民，讓人民享有更多的合法權(quán)益，因此，在立法過程中應該有人民的參與、人民的意見。我國實行的是人民民主專政的體制，作為法律發(fā)給制定機關的人民代表大會也是人民利益的代表。但是從實際中看，地方立法過程中，人民卻始終不見蹤影。按照現(xiàn)行的立法程序，無論是聽取議案、討論、編制、審批等重要環(huán)節(jié)，都是政府相關部門人員在運作，而人民參與僅僅體現(xiàn)在聽取意見環(huán)節(jié)，如此制度安排不利于最大范圍內(nèi)民意的收集和呈現(xiàn)。[8]而從立法立法規(guī)律來看，法律法規(guī)只有最大限度地體現(xiàn)人民的意志，才能保持旺盛的生命力。因此，在立法過程中，要充分尊重人民的主體地位，發(fā)揮首創(chuàng)精神，通過多種形式吸引人民群眾參與到立法中來，讓人民的意志上升為地方政府意見，真正體現(xiàn)人民民主專政的優(yōu)越性。

四、提高地方立法科學化水平的對策措施

基于淄博市行使立法權(quán)的現(xiàn)狀以及其中存在的問題、原因分析，筆者認為，在實行依法治國、推進社會治理現(xiàn)代化的宏觀形勢下，提高地方立法科學化水平，需要始終堅持科學立法、民主立法、以人為本、與時俱進的原則，突出地方特色，圍繞服務大局、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的思路，在發(fā)揮人大作用、吸收公眾參與、堅持立法導向等方面有所作為和突破。

（一）發(fā)揮人大在立法中的主導作用

發(fā)揮人大在立法中的主導作用，是新形勢下提高地方政府立法水平的重要著力點，也是凸顯立法引領和指導功能的必然要求。同時，發(fā)揮人大主體作用，也是克服部分地方部門利益影響的有效途徑。具體而言，發(fā)揮主體性作用，可以從以下幾方面入手：一是健全立法立項機制，改變以往根據(jù)提議而審議的模式，而是人大根據(jù)實際發(fā)展需要，劃定議案提出的范圍，邀請相關部門和常委會提出議案；人大根據(jù)該議案進行審議，才能提高法規(guī)的的針對性和實效性。同時，加強立法前評估和論證，嚴格履行立法程序和標準，對不是經(jīng)濟發(fā)展急需、不具備立法條件、針對性不強等項目，不再進行審議，提高人大的工作效率。二是加強立法組織協(xié)調(diào)，提前介入法律議案審議中，掌握工作的主動權(quán)和進度，著力抓住每一件法規(guī)案中的“關鍵幾條”，對其中存在爭議較大或是存在問題的難點，堅持大局當先的原則，在維護整體工作平穩(wěn)的前提下，加強與專家委員會等部門的溝通協(xié)調(diào)，有效防止部門利益和地方保護。三是堅持以問題為導向的立法思路，通過形式多樣的調(diào)研活動，廣泛聽取各部門、各主體的意見建議，妥善處理法律規(guī)范的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性、原則性與可操作性的關系，確保地方法規(guī)的實效性和創(chuàng)新性相統(tǒng)一，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。

（二）擴大公眾參與度，推進民主立法進程

立法為民，這是我國法治建設的重要核心，也是現(xiàn)代法治精神的集中體現(xiàn)。地方經(jīng)濟社會發(fā)展哪里需要立法，哪里就需要人民，人民在這方面最有發(fā)言權(quán)，因為經(jīng)濟發(fā)展和社會治理的最終結(jié)果就是要實現(xiàn)人民共享改革成果，法律法規(guī)則是最根本的保障。因此，地方政府在進行立法活動時，應該堅持規(guī)劃先行、開門納諫的原則，圍繞與人民群眾切身利益相關的、人民群眾最關心的問題開展立法項目的篩選和梳理，通過召開專題聽證會和意見會等形式，向社會公開征求意見。提高立法意見聽取的覆蓋面，將包括公民、利害關系人以及其他主體納入聽證對象范圍中，最大限度地吸收公眾對審議議題的意見和建議，并最終形成規(guī)范的法律議案向社會公示。[9]同時，還要積極發(fā)揮電視、報紙、網(wǎng)絡等傳統(tǒng)和新媒體傳播載體，將其納入到議案審議過程中，組織電視或者網(wǎng)絡進行直播，讓全社會了解和知曉相關議案誕生的過程，實現(xiàn)社會監(jiān)督的效果。

從淄博市地方法規(guī)立法過程可以看出，其已經(jīng)積累了非常豐富的經(jīng)驗和做法，比如開辟了形式多樣的公眾參與渠道，比如公開征集立法建議項目、立法聽證會、專家咨詢、公開登報征求意見、委托起草等形式，這些都為實現(xiàn)公開立法、科學立法、規(guī)范立法提供了非常好的借鑒，值得在今后的實際工作中在更大的范圍內(nèi)推廣。也就是說，這種開門立法的方式將是今后立法的一個重要選擇，并且要在以往零散化、個體化的參與基礎上，不斷為公民集體參與、常態(tài)化參與、制度化參與提供必要的制度和物質(zhì)保障。比如立法機關可以將在一個地區(qū)或行業(yè)具有典型代表作用的個人或是公共機構(gòu)作為定點聯(lián)系單位，定期深入群眾中收集相關的意見建議，并及時對地方立法進展情況和取得成效進行反饋，實現(xiàn)公民和立法機關的互聯(lián)互通，最大限度調(diào)動公民參與立法的積極性，為立法工作營造良好的社會環(huán)境。

（三）堅持正確的立法導向，推進科學立法

立法導向是立法活動的前提和基礎，如果說公開立法是對立法過程的要求，那么科學立法就是從目標角度進行闡述和要求。在實際立法活動中，要將科學立法放置于首要位置，在具體立法活動開展的過程中，開展立法預測，即運用一定的方式，對立法未來狀況、需求趨勢、發(fā)展規(guī)律和預期效果的一種考察、判斷、推測和估計。我國已經(jīng)有不少省市在進行這方面的嘗試，并取得了非常好的成效，可以說，這已經(jīng)是現(xiàn)代立法活動廣泛使用的一種科學的方法和手段。通過立法預測，可以最大限度地協(xié)調(diào)本地立法與政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展等方面的關系，對立法需求有一個系統(tǒng)、準確、客觀、全面的理解和把握，也可以克服立法過程中所出現(xiàn)的盲目性和隨意性，從根本上提高立法的水平和質(zhì)量。

科學立法的另外一方面，就是要求將零散化的立法項目轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)化立法體系，這是對立法資源的合理利用，進而實現(xiàn)動態(tài)化的立法規(guī)律和特點。科學化的立法程序，也要求立法機關將零散的項目整合梳理形成完備的體系，并且對于這種體系化立法體制的回顧，一直都是伴隨著形勢發(fā)展變化而不斷變化的。當?shù)胤秸谔剿髦行纬上鄬Ψ€(wěn)定的立體體系后，就應該及時對舊有的項目進行處理，對新的項目還要積極預測其必要性和可行性，進而提高立法項目的議題的針對性，從而增強立法針對性、系統(tǒng)性和計劃性，為立法規(guī)劃和立法計劃的編制奠定良好基礎。

五、結(jié)語

地方立法權(quán)的出現(xiàn)和實施是我國依法治國發(fā)展到新階段的必然產(chǎn)物，也是地方政府進一步提高現(xiàn)代化治理能力的題中之義。在實踐中，不同地方政府都在此方面進行了有益的探索，有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓，更多是隨著現(xiàn)代化建設而不斷面臨的挑戰(zhàn)。各地方政府唯有立足發(fā)展實際，始終堅持科學立法、公開立法、規(guī)范立法，從制度構(gòu)建、審議歷程、隊伍建設等多個方面入手，不斷創(chuàng)新高效的措施，才能最終提高地方立法水平，為地方治理提供堅實的法律保障。

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責任編輯：張麗