領(lǐng)導(dǎo)干部濕地自然資源資產(chǎn)離任審計探索

劉俊民　張閩軍　劉仲文

濕地自然資源保護審計是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中關(guān)鍵環(huán)節(jié)，江西省作為全國濕地大省之一，審計機關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中予以重點關(guān)注。我們根據(jù)十八大三中全會關(guān)于生態(tài)文明體制制度建設(shè)、四中全會關(guān)于嚴格生態(tài)保障、五中全會關(guān)于綠色發(fā)展理念，結(jié)合《江西省濕地保護條例》和跟蹤審計濕地自然資源資產(chǎn)保護情況，談?wù)勅绾伍_展?jié)竦刈匀毁Y源資產(chǎn)離任審計的一些思考。

一、關(guān)注審計重點內(nèi)容，把握濕地保護審計重點

1.審計濕地保有量。審計轄區(qū)內(nèi)濕地的年均實有面積。審計轄區(qū)內(nèi)濕地的年均實有面積領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制落實情況。審計調(diào)查天然或人工、永久或暫時的沼澤地、泥炭地和水域地帶，以及帶有靜止或流動的淡水、半咸水和咸水水體，包括低潮時不超過6米的海域。

審計濕地與森林、海洋一道，為作三大生態(tài)系統(tǒng)體系，檢查保持水源、凈化水質(zhì)、調(diào)洪蓄水、儲碳固碳、調(diào)節(jié)氣候、保護生物多樣性等多種指標(biāo)，考核“地球之腎”、“淡水之源”、“物種基因庫”和“氣候調(diào)節(jié)器”環(huán)境，綠色審計發(fā)展理念。

審計省政府對地方政府的考核底線，2011年第二次在全國范圍內(nèi)進行了濕地資源調(diào)查，此次調(diào)查的數(shù)據(jù)被作為濕地保有量紅線。濕地保有量穩(wěn)定在91.01萬公頃。沙化土地治理面積2015年達到0.4萬公頃，2017年達到0.45萬公頃，2020年達到0.5萬公頃。11個設(shè)區(qū)市和95個縣轄區(qū)范圍內(nèi)的濕地紅線面積進行分解。

2.審查濕地功能區(qū)劃的執(zhí)行情況。審查政府在制定涉及濕地發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和編制規(guī)劃時，是否征求濕地保護行政主管部門意見；沿濕地土地利用總體規(guī)劃、濕地使用，是否與濕地功能區(qū)劃相銜接；在審批建設(shè)、開發(fā)項目使用濕地時，是否以濕地功能區(qū)劃為依據(jù)，符合濕地功能區(qū)劃的要求。

3.審查濕地環(huán)境質(zhì)量情況。政府下達了沿濕地設(shè)環(huán)保責(zé)任目標(biāo)，規(guī)定了主要指標(biāo)，審查指標(biāo)是否達到政府下達的比例要求。審查濕地污染控制情況。主要審查沿濕地重點直排污工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)污水集中處理廠污水排放達標(biāo)率是否達到政府下達的指標(biāo)。審計調(diào)查和了解當(dāng)?shù)貪竦丨h(huán)境污染的情況。

4.審查濕地工程性補償情況。審查濕地域使用建設(shè)項目責(zé)任人是否實施相應(yīng)的濕地生態(tài)修復(fù)工程、異地重建或替代方式等對由其造成的濕地生態(tài)損害進行補償，重建或者替代方式進行生態(tài)補償?shù)拿娣e、質(zhì)量、資金等是否足額到位，生態(tài)效益能否體現(xiàn)。

5.審查濕地專項資金的使用情況。審查中央及地方配套的濕地域?qū)ｍ椯Y金的分配、管理、使用是否合法合規(guī)，是否按照規(guī)定項目使用，有無擠占挪用情況，地方配套資金是否足額到位。

二、對準審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)注濕地保護實施細節(jié)

1.關(guān)注濕度保護有關(guān)管理約束性指標(biāo)和目標(biāo)責(zé)任制完成方面。審查當(dāng)?shù)卣欠駥竦乇Ｗo納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，審查有關(guān)濕地保護、濕地建設(shè)等方面的相關(guān)規(guī)劃的編制、落實情況。審查濕地保有量，包括天然或人工、永久或暫時的沼澤地、泥炭地和水域地帶，以及帶有靜止或流動的淡水、半咸水和咸水水體等。審查有關(guān)規(guī)劃中提出的保護及建設(shè)目標(biāo)及目標(biāo)落實情況。審查濕地功能區(qū)劃的執(zhí)行情況。劃定濕地保護區(qū)、保留區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、開發(fā)利用區(qū)等有關(guān)情況。建立濕地生態(tài)補償制度情況。

2.關(guān)注濕地保護相關(guān)法律法規(guī)及政策措施貫徹落實情況。審查濕地資源保護政策措施執(zhí)行情況。審查當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行國家和省有關(guān)濕地資源管理保護政策情況，以及當(dāng)?shù)卣贫ㄏ嚓P(guān)濕地保護及開發(fā)利用方面政策措施的情況。審查有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部涉及濕地資源開發(fā)利用保護事項決策情況。審查有關(guān)濕地保護第一責(zé)任人的制度建設(shè)和執(zhí)行情況以及濕地保護目標(biāo)責(zé)任考核制度。

3.關(guān)注濕地保護開發(fā)利用情況。審查濕地保護管理責(zé)任體系構(gòu)建和落實情況。包括構(gòu)建濕地管理責(zé)任體系，濕地公園、濕地自然保護區(qū)的建設(shè)和管理清潔。建立健全濕地保護行政執(zhí)法的有效機制等情況。審查濕地保護過程中行政執(zhí)法的落實情況，跟蹤是否按照法律法規(guī)處理破壞濕地的有關(guān)案件。審查濕地域使用建設(shè)項目責(zé)任人是否實施相應(yīng)的濕地生態(tài)修復(fù)工程、異地重建或替代方式等對由其造成的濕地生態(tài)損害進行補償。

4.關(guān)注濕地保護資金征收管理使用和投入機制建立及重大項目建設(shè)運行情況。審查當(dāng)?shù)卣欠駥竦乇Ｗo經(jīng)費納入財政預(yù)算，查看資金到位情況及使用情況，審查有關(guān)濕地保護中中央專項資金的分配及地方配套資金的到位情況及使用情況。審查濕地生態(tài)補償資金收取情況、行政執(zhí)法執(zhí)法收入及使用情況。關(guān)注建立濕地保護相關(guān)投入機制情況，審查濕地保護項目實施情況。主要包括各級各類財政投資濕地保護項目建設(shè)任務(wù)完成情況，重點審查有無弄虛作假、擠占挪用、套取騙取資金以及項目工程質(zhì)量和后期管護等情況。審查重點項目運營情況，重點項目運營情況。抽查使用資金的重點單位和重點項目，了解項目是否達到建設(shè)目標(biāo)，政府是否采取措施保障項目運營。

5.關(guān)注濕地保護重大安全隱患及預(yù)警機制建立情況。審查是否建立濕地保護地突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，是否建立濕地污染處置應(yīng)急預(yù)案，審查濕地中水體、水質(zhì)、動物、植物監(jiān)測情況，分析該區(qū)域環(huán)境變化情況，建立濕地惡化倒查機制情況，是否落實有關(guān)整治責(zé)任和限期整改措施。審查是否出現(xiàn)濕地破壞或污染影響人民群眾生產(chǎn)和生活安全的重大事件，采取了何種緊急治理和長效治理措施，存在濕地破壞或污染隱患的重大問題，突發(fā)事件應(yīng)急處置機制的建立和執(zhí)行情況。

三、注重審計方法，科學(xué)實施濕地保護審計

1.濕地影像與矢量三比對方法。使用ARCGIS、MAPGIS、CAD等軟件，查看濕地規(guī)劃矢量圖件。運用arcgis軟件查看濕地項目實施前后對比影像圖。一是通過影像與影像的疊加對比分析，在arcgis軟件平臺，通過添加圖層加載不同年份的影像數(shù)據(jù)，比如說2013年和2015年影像分析，可以通過對比分析初步判讀這三年期間圖斑變化區(qū)域，尤其是濕地變化區(qū)域。二是影像與矢量文件對比分析，矢量文件是根據(jù)幾何特性通過軟件來繪制的圖形，可以是點注記文件，也可以是線文件和面文件，可以自由無限制地重新組合編輯等，與影像圖最大的區(qū)別是與分辨率無關(guān)，放大或縮小圖像不會失真。三是矢量圖對比分析，通常是通過各類濕地項目立項范圍與竣工驗收范圍套合分析，可以檢查和判斷地方實施項目是否在立項范圍內(nèi)，是否存在超立項范圍的現(xiàn)象，具體實施范圍在立項范圍內(nèi)且小于立項范圍面積符合規(guī)劃要求。或者是不同年度的濕地保護項目范圍套合，不能存在重疊現(xiàn)象，否則就是重復(fù)立項，不符合相關(guān)規(guī)定等。

2.環(huán)境費用效益法。濕地環(huán)境條件的差別可以通過周邊地價或房價來參考反映，據(jù)此推算濕地環(huán)境資源的價值，或者通過其產(chǎn)生的環(huán)境效益綜合考慮。常用回歸分析法計算，測定環(huán)境條件對地價的貢獻度，該貢獻度可視為濕地環(huán)境資源價值。濕地環(huán)境資源被破壞，改善的效益較難評價。也可以估計恢復(fù)或防護一種資源不受污染所需的最低費用。也可將濕地環(huán)境質(zhì)量視為一個生產(chǎn)要素，其變化會引起生產(chǎn)率和生產(chǎn)成本的變化，從而導(dǎo)致產(chǎn)品價格和產(chǎn)出水平的變化，通過對這種變化的觀察和量度并用貨幣價格測算可評估環(huán)境變化的影響。主要包括生產(chǎn)效應(yīng)法、人力資本法、機會成本法。

3.在線監(jiān)測法。利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收系統(tǒng)、GPS全球定位系統(tǒng)、GJS地理信息系統(tǒng)等系統(tǒng)，在審計期間進行定期或不定期的利用在線監(jiān)測設(shè)備和系統(tǒng)進行在線監(jiān)測，抽取有關(guān)濕地數(shù)據(jù)資料，監(jiān)測審計范圍內(nèi)的濕地保護情況。如核實濕地的面積、地域，對比濕地前后發(fā)生的變化等等。利用環(huán)境在線監(jiān)測系統(tǒng)，調(diào)取審計年度內(nèi)監(jiān)測的濕地所在水域的有關(guān)水質(zhì)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，了解濕地所在區(qū)域水質(zhì)變化情況，形成對比評價；利用大氣在線監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測數(shù)據(jù)，調(diào)取審計年度內(nèi)監(jiān)測的濕地所在水域的有關(guān)大氣在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，了解濕地所在區(qū)域大氣變化情況，形成對比評價。

4.績效評估法。濕地保護審計不僅對資金使用規(guī)范性和績效進行審計，還有對特定的濕地環(huán)保工作目標(biāo)實現(xiàn)情況進行分析評價，對比前后年度濕地面積、質(zhì)量的變化情況，產(chǎn)生的效果進行分析對比評價，周邊居住人對濕地環(huán)境宜居評價的變化情況，動植物生物群落及多樣性的變化情況，分析對比濕地保護項目實施前后所產(chǎn)生的經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等效益情況，借用環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的價值評估方法對環(huán)境績效審計項目所造成的社會效益和經(jīng)濟效益進行計量。

濕地審計內(nèi)容廣泛、審計工作量大，因此要求審計人員要積極運用信息技術(shù)和方法，利用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享的發(fā)展理念，學(xué)習(xí)借鑒問題風(fēng)險導(dǎo)向等先進的審計技術(shù)方法，提高審計工作績效和成果，探索開展跟蹤審計，積極推動和促進濕地保護工作。

（作者單位：江西省審計廳）