領(lǐng)導(dǎo)干部濕地自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探索

劉俊民　張閩軍　劉仲文

濕地自然資源保護(hù)審計(jì)是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中關(guān)鍵環(huán)節(jié)，江西省作為全國濕地大省之一，審計(jì)機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中予以重點(diǎn)關(guān)注。我們根據(jù)十八大三中全會(huì)關(guān)于生態(tài)文明體制制度建設(shè)、四中全會(huì)關(guān)于嚴(yán)格生態(tài)保障、五中全會(huì)關(guān)于綠色發(fā)展理念，結(jié)合《江西省濕地保護(hù)條例》和跟蹤審計(jì)濕地自然資源資產(chǎn)保護(hù)情況，談?wù)勅绾伍_展?jié)竦刈匀毁Y源資產(chǎn)離任審計(jì)的一些思考。

一、關(guān)注審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容，把握濕地保護(hù)審計(jì)重點(diǎn)

1.審計(jì)濕地保有量。審計(jì)轄區(qū)內(nèi)濕地的年均實(shí)有面積。審計(jì)轄區(qū)內(nèi)濕地的年均實(shí)有面積領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制落實(shí)情況。審計(jì)調(diào)查天然或人工、永久或暫時(shí)的沼澤地、泥炭地和水域地帶，以及帶有靜止或流動(dòng)的淡水、半咸水和咸水水體，包括低潮時(shí)不超過6米的海域。

審計(jì)濕地與森林、海洋一道，為作三大生態(tài)系統(tǒng)體系，檢查保持水源、凈化水質(zhì)、調(diào)洪蓄水、儲(chǔ)碳固碳、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)生物多樣性等多種指標(biāo)，考核“地球之腎”、“淡水之源”、“物種基因庫”和“氣候調(diào)節(jié)器”環(huán)境，綠色審計(jì)發(fā)展理念。

審計(jì)省政府對地方政府的考核底線，2011年第二次在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了濕地資源調(diào)查，此次調(diào)查的數(shù)據(jù)被作為濕地保有量紅線。濕地保有量穩(wěn)定在91.01萬公頃。沙化土地治理面積2015年達(dá)到0.4萬公頃，2017年達(dá)到0.45萬公頃，2020年達(dá)到0.5萬公頃。11個(gè)設(shè)區(qū)市和95個(gè)縣轄區(qū)范圍內(nèi)的濕地紅線面積進(jìn)行分解。

2.審查濕地功能區(qū)劃的執(zhí)行情況。審查政府在制定涉及濕地發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和編制規(guī)劃時(shí)，是否征求濕地保護(hù)行政主管部門意見；沿濕地土地利用總體規(guī)劃、濕地使用，是否與濕地功能區(qū)劃相銜接；在審批建設(shè)、開發(fā)項(xiàng)目使用濕地時(shí)，是否以濕地功能區(qū)劃為依據(jù)，符合濕地功能區(qū)劃的要求。

3.審查濕地環(huán)境質(zhì)量情況。政府下達(dá)了沿濕地設(shè)環(huán)保責(zé)任目標(biāo)，規(guī)定了主要指標(biāo)，審查指標(biāo)是否達(dá)到政府下達(dá)的比例要求。審查濕地污染控制情況。主要審查沿濕地重點(diǎn)直排污工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)污水集中處理廠污水排放達(dá)標(biāo)率是否達(dá)到政府下達(dá)的指標(biāo)。審計(jì)調(diào)查和了解當(dāng)?shù)貪竦丨h(huán)境污染的情況。

4.審查濕地工程性補(bǔ)償情況。審查濕地域使用建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任人是否實(shí)施相應(yīng)的濕地生態(tài)修復(fù)工程、異地重建或替代方式等對由其造成的濕地生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償，重建或者替代方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿娣e、質(zhì)量、資金等是否足額到位，生態(tài)效益能否體現(xiàn)。

5.審查濕地專項(xiàng)資金的使用情況。審查中央及地方配套的濕地域?qū)ｍ?xiàng)資金的分配、管理、使用是否合法合規(guī)，是否按照規(guī)定項(xiàng)目使用，有無擠占挪用情況，地方配套資金是否足額到位。

二、對準(zhǔn)審計(jì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)注濕地保護(hù)實(shí)施細(xì)節(jié)

1.關(guān)注濕度保護(hù)有關(guān)管理約束性指標(biāo)和目標(biāo)責(zé)任制完成方面。審查當(dāng)?shù)卣欠駥竦乇Ｗo(hù)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，審查有關(guān)濕地保護(hù)、濕地建設(shè)等方面的相關(guān)規(guī)劃的編制、落實(shí)情況。審查濕地保有量，包括天然或人工、永久或暫時(shí)的沼澤地、泥炭地和水域地帶，以及帶有靜止或流動(dòng)的淡水、半咸水和咸水水體等。審查有關(guān)規(guī)劃中提出的保護(hù)及建設(shè)目標(biāo)及目標(biāo)落實(shí)情況。審查濕地功能區(qū)劃的執(zhí)行情況。劃定濕地保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、開發(fā)利用區(qū)等有關(guān)情況。建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度情況。

2.關(guān)注濕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)及政策措施貫徹落實(shí)情況。審查濕地資源保護(hù)政策措施執(zhí)行情況。審查當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行國家和省有關(guān)濕地資源管理保護(hù)政策情況，以及當(dāng)?shù)卣贫ㄏ嚓P(guān)濕地保護(hù)及開發(fā)利用方面政策措施的情況。審查有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部涉及濕地資源開發(fā)利用保護(hù)事項(xiàng)決策情況。審查有關(guān)濕地保護(hù)第一責(zé)任人的制度建設(shè)和執(zhí)行情況以及濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制度。

3.關(guān)注濕地保護(hù)開發(fā)利用情況。審查濕地保護(hù)管理責(zé)任體系構(gòu)建和落實(shí)情況。包括構(gòu)建濕地管理責(zé)任體系，濕地公園、濕地自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理清潔。建立健全濕地保護(hù)行政執(zhí)法的有效機(jī)制等情況。審查濕地保護(hù)過程中行政執(zhí)法的落實(shí)情況，跟蹤是否按照法律法規(guī)處理破壞濕地的有關(guān)案件。審查濕地域使用建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任人是否實(shí)施相應(yīng)的濕地生態(tài)修復(fù)工程、異地重建或替代方式等對由其造成的濕地生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償。

4.關(guān)注濕地保護(hù)資金征收管理使用和投入機(jī)制建立及重大項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況。審查當(dāng)?shù)卣欠駥竦乇Ｗo(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，查看資金到位情況及使用情況，審查有關(guān)濕地保護(hù)中中央專項(xiàng)資金的分配及地方配套資金的到位情況及使用情況。審查濕地生態(tài)補(bǔ)償資金收取情況、行政執(zhí)法執(zhí)法收入及使用情況。關(guān)注建立濕地保護(hù)相關(guān)投入機(jī)制情況，審查濕地保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施情況。主要包括各級各類財(cái)政投資濕地保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)完成情況，重點(diǎn)審查有無弄虛作假、擠占挪用、套取騙取資金以及項(xiàng)目工程質(zhì)量和后期管護(hù)等情況。審查重點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)營情況，重點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)營情況。抽查使用資金的重點(diǎn)單位和重點(diǎn)項(xiàng)目，了解項(xiàng)目是否達(dá)到建設(shè)目標(biāo)，政府是否采取措施保障項(xiàng)目運(yùn)營。

5.關(guān)注濕地保護(hù)重大安全隱患及預(yù)警機(jī)制建立情況。審查是否建立濕地保護(hù)地突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，是否建立濕地污染處置應(yīng)急預(yù)案，審查濕地中水體、水質(zhì)、動(dòng)物、植物監(jiān)測情況，分析該區(qū)域環(huán)境變化情況，建立濕地惡化倒查機(jī)制情況，是否落實(shí)有關(guān)整治責(zé)任和限期整改措施。審查是否出現(xiàn)濕地破壞或污染影響人民群眾生產(chǎn)和生活安全的重大事件，采取了何種緊急治理和長效治理措施，存在濕地破壞或污染隱患的重大問題，突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制的建立和執(zhí)行情況。

三、注重審計(jì)方法，科學(xué)實(shí)施濕地保護(hù)審計(jì)

1.濕地影像與矢量三比對方法。使用ARCGIS、MAPGIS、CAD等軟件，查看濕地規(guī)劃矢量圖件。運(yùn)用arcgis軟件查看濕地項(xiàng)目實(shí)施前后對比影像圖。一是通過影像與影像的疊加對比分析，在arcgis軟件平臺(tái)，通過添加圖層加載不同年份的影像數(shù)據(jù)，比如說2013年和2015年影像分析，可以通過對比分析初步判讀這三年期間圖斑變化區(qū)域，尤其是濕地變化區(qū)域。二是影像與矢量文件對比分析，矢量文件是根據(jù)幾何特性通過軟件來繪制的圖形，可以是點(diǎn)注記文件，也可以是線文件和面文件，可以自由無限制地重新組合編輯等，與影像圖最大的區(qū)別是與分辨率無關(guān)，放大或縮小圖像不會(huì)失真。三是矢量圖對比分析，通常是通過各類濕地項(xiàng)目立項(xiàng)范圍與竣工驗(yàn)收范圍套合分析，可以檢查和判斷地方實(shí)施項(xiàng)目是否在立項(xiàng)范圍內(nèi)，是否存在超立項(xiàng)范圍的現(xiàn)象，具體實(shí)施范圍在立項(xiàng)范圍內(nèi)且小于立項(xiàng)范圍面積符合規(guī)劃要求?；蛘呤遣煌甓鹊臐竦乇Ｗo(hù)項(xiàng)目范圍套合，不能存在重疊現(xiàn)象，否則就是重復(fù)立項(xiàng)，不符合相關(guān)規(guī)定等。

2.環(huán)境費(fèi)用效益法。濕地環(huán)境條件的差別可以通過周邊地價(jià)或房價(jià)來參考反映，據(jù)此推算濕地環(huán)境資源的價(jià)值，或者通過其產(chǎn)生的環(huán)境效益綜合考慮。常用回歸分析法計(jì)算，測定環(huán)境條件對地價(jià)的貢獻(xiàn)度，該貢獻(xiàn)度可視為濕地環(huán)境資源價(jià)值。濕地環(huán)境資源被破壞，改善的效益較難評價(jià)。也可以估計(jì)恢復(fù)或防護(hù)一種資源不受污染所需的最低費(fèi)用。也可將濕地環(huán)境質(zhì)量視為一個(gè)生產(chǎn)要素，其變化會(huì)引起生產(chǎn)率和生產(chǎn)成本的變化，從而導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格和產(chǎn)出水平的變化，通過對這種變化的觀察和量度并用貨幣價(jià)格測算可評估環(huán)境變化的影響。主要包括生產(chǎn)效應(yīng)法、人力資本法、機(jī)會(huì)成本法。

3.在線監(jiān)測法。利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收系統(tǒng)、GPS全球定位系統(tǒng)、GJS地理信息系統(tǒng)等系統(tǒng)，在審計(jì)期間進(jìn)行定期或不定期的利用在線監(jiān)測設(shè)備和系統(tǒng)進(jìn)行在線監(jiān)測，抽取有關(guān)濕地?cái)?shù)據(jù)資料，監(jiān)測審計(jì)范圍內(nèi)的濕地保護(hù)情況。如核實(shí)濕地的面積、地域，對比濕地前后發(fā)生的變化等等。利用環(huán)境在線監(jiān)測系統(tǒng)，調(diào)取審計(jì)年度內(nèi)監(jiān)測的濕地所在水域的有關(guān)水質(zhì)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，了解濕地所在區(qū)域水質(zhì)變化情況，形成對比評價(jià)；利用大氣在線監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測數(shù)據(jù)，調(diào)取審計(jì)年度內(nèi)監(jiān)測的濕地所在水域的有關(guān)大氣在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，了解濕地所在區(qū)域大氣變化情況，形成對比評價(jià)。

4.績效評估法。濕地保護(hù)審計(jì)不僅對資金使用規(guī)范性和績效進(jìn)行審計(jì)，還有對特定的濕地環(huán)保工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行分析評價(jià)，對比前后年度濕地面積、質(zhì)量的變化情況，產(chǎn)生的效果進(jìn)行分析對比評價(jià)，周邊居住人對濕地環(huán)境宜居評價(jià)的變化情況，動(dòng)植物生物群落及多樣性的變化情況，分析對比濕地保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施前后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等效益情況，借用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)值評估方法對環(huán)境績效審計(jì)項(xiàng)目所造成的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行計(jì)量。

濕地審計(jì)內(nèi)容廣泛、審計(jì)工作量大，因此要求審計(jì)人員要積極運(yùn)用信息技術(shù)和方法，利用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享的發(fā)展理念，學(xué)習(xí)借鑒問題風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向等先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法，提高審計(jì)工作績效和成果，探索開展跟蹤審計(jì)，積極推動(dòng)和促進(jìn)濕地保護(hù)工作。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）