我國環境影響評價中存在問題及對策研究進展

劉玲

中國科學院南海海洋研究所, 廣州, 510301

我國環境影響評價中存在問題及對策研究進展

劉玲

中國科學院南海海洋研究所, 廣州, 510301

劉玲. 我國環境影響評價中存在問題及對策研究進展[J]. 生態科學, 2016, 35(2): 189-194.

LIU Ling. Research progress on problems of environmental impact assessment and the countermeasures research in China[J]. Ecological Science, 2016, 35(2): 189-194.

中國于2003年9月開始實施環境影響評價法, 該法的實施有效遏制了國家日益惡化的環境狀況, 在科學地預見環境問題、有效防止環境污染等方面起到了積極的作用。然而, 目前的環境影響評價(EIA)體系尚不夠完備, 在EIA涉及的范圍、時間、內容及導則等方面存在一些制度的缺失。文章分析了環境影響評價實踐中存在的主要問題, 提出了相應的改進建議, 包括拓展 EIA的范圍, 加強政府部門的協調, 統一環評的時間點, 強化EIA技術導則中的替代方案內容等, 制定更符合我國國情的EIA技術導則。此外, 根據目前EIA狀況, 對其今后的發展方向做了預測。

環境影響評價( EIA); 環境影響評價法; 環境影響評價體系; 導則; 制度缺失

1 前言

環境影響評價(EIA)概念最早是學者們 1964年在加拿大召開的國際環境質量評價會議上提出的。我國在1979年發布的《環境保護法(試行)》[1]首次對EIA制度作了原則性的規定, 1989年頒布的《環境保護法》[2]再次確立了該制度, 1998年11月, 國務院頒布《建設項目環境保護管理條例》[3], 2002年10月28日, 第九屆全國人大常委會第三十次會議通過并于2003年9月1日開始實施《環境影響評價法》[4](以下簡稱《環評法》), 《環評法》對規劃和建設項目的EIA內容、程序以及相應的法律責任都作了具體的規定。

EIA作為我國的基本環境管理制度之一, 在協調經濟發展和環境保護方面發揮了重要作用。隨著EIA 實踐的深入, 我國的 EIA體系也暴露了一些問題。針對我國的 EIA 體系進行系統的評估, 找出EIA 體系的缺陷, 提出完善我國 EIA 體系針對性建議和發展方向, 使 EIA 真正成為實現可持續發展的有效工具。

2 我國EIA中存在的一些問題

2.1 EIA范圍過窄

中國《環境影響評價法》對EIA的范圍作了規定,主要是對規劃和建設項目實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評估, 但對政策、立法等宏觀活動的EIA并未涉及。在規劃的EIA中, 也僅僅是指土地利用的有關規劃、區域、流域、海域的建設、開發利用規劃、特別是對綜合規劃中地位最高、作用最大的“國民經濟和社會發展計劃”并未納入該法的適用范圍。長期以來, 中國的EIA主要是針對具體的建設項目, 并未涉及立法、政策和規劃層次。無數經驗證明, 政策和規劃失誤帶來的環境破壞要遠遠超過建設項目[5]。由此看出我國環評立法思想還不夠解放, 無論從理論上或實踐上都有必要進一步充實, 使 EIA從點源評價擴大到面源評價, 從微觀層面擴大到宏觀層面進行評價。

2.2 EIA的時間問題

EIA的目的是預測開發活動對于環境影響的重要程度, 并決定采取何種措施來減緩和控制不利的環境影響。因此, 要發揮EIA的作用很關鍵的一點是選擇評價時機。一般說來, 越在建設前期進行其作用也越大, 但是由于建設項目資金大多在可行性研究報告以后到位, 而環評需在可行性報告以前完成, 建設單位在項目不確定時不想投入資金搞環評手續, 而在項目基本確定后卻想加快進度盡快拿到環評批復文件, 給環評工作造成極大的壓力和困難。 并且, 可行性研究階段只解決擬建項目的可行性問題, 還不能為EIA提供必要的、詳細的基礎資料, 如擬建項目的確切規模、設備、工藝流程、“三廢”排放資料等, 這些資料往往要在總體設計方案或規劃設計方案提出后才能提供, 因此影響到評價工作的正常進行和評價的可靠性。環評單位出于支持項目建設, 往往迎合建設單位的意圖和要求, 使得環評在某種程度上流于形式。EIA成為一種補課性質的工作, 或者是一種履行的手續, 在規劃、設計和建設中無法顯示和發揮其應有的作用[6]。

2.3 EIA內容與替代方案

EIA評價內容應增加對項目以外的“社會經濟環境”的評價, 即“二級影響”的評價, 這符合“可持續發展原則”, 同時, 應當增加對生態環境正面影響的評價。考察替代方案是EIA的核心, 其可以促使評價者在活動的早期階段就開始檢驗或審視實施既定目標的不同方法, 從而幫助最終選擇既能實現既定發展目標, 又能滿足環境保護目標要求的替代方案, 這個過程實際上也就是一個環境與發展綜合決策的過程。

事實上, EIA進程中如果沒有可供選擇方案用來做比較的基礎, 決策者將無法就擬議活動的優劣、對環境影響程度的大小、方案的可執行性以及是否存在比擬議活動更好的方案進行比較和選擇,也就無法就審核的方案做出合理判斷和決定, 使我們無法充分考慮出現各種意外情況下, 有針對性地設計出相應的對策, 給決策部門和公眾以選擇權[7]。沒有替代方案EIA的客觀性受開發者主觀意志影響太大, 導致EIA單位為了評價而評價。

2.4 EIA導則不完備

我國尚未制定出完整的一套環評技術導則, 單要素環評技術導則尚不健全, 適用于不同類型開發活動的專項導則較為缺乏。已發布的EIA技術導則包括總綱、大氣環境、地面水環境、聲環境等[8], 已頒發的行業EIA規范有《民用機場建設項目環境影響評價規范》[9]和《鐵路建設項目環境影響評價技術標準》[10]等。目前, 國家環保部正在進一步制定其他方面的技術導則和評價規范, 完備的環評技術導則是環評有效性的基本保障之一。技術導則可以規范環評的方法、內容和文本, 減少評價人員素質高低對環評有效性的影響。除了各要素環評技術導則和不同類型開發活動的環評技術導則外, 環境影響報告書( EIS) 的審查也需要技術導則或審查標準,以減少審查過程中的主觀性, 提高 EIS審查的規范性和公平性。

2.5 EIA過程中環保監管體制不健全

在我國環評管理機構中, 國家環保部是核心機關, 環評的執行是分權的, 由國家環保部和地方各級環保局共同實施, 分級管理[11–12]。建設單位主管部門內建立了環保管理機構, 負責對 EIS的預審工作。國家環保部環境工程評估中心承擔大中型建設項目環評技術評估咨詢, 作為國家環保部審批報告書的主要技術支持機構。環評管理和執行是分權的,該現象的突出表現是權力分散, 我國地方各級環保部門受國家環保部與地方政府的雙重領導, 中央政府和地方政府設立了專職環保機構, 但其他職能部門也承擔了本部門內某一類專項環境保護工作的管理, 政府的環境保護職能分散在環保、水利、交通、國土、農業管理、公安交通管理部門。環保部門與這些機構之間存在職權重疊, 重復監管, 導致各機構之間互相推諉, 爭搶管轄權。另外, 對于一些重大建設項目, 因為體制的缺陷環保部門不能在立項、審批、開工之前, 就積極介入, 做到全程跟蹤, 所以一旦在中途發現問題強迫停工, 不僅容易造成重大損失, 更凸顯出了環保行為在經濟考量時的弱勢。

我國的環保部門一直沒有獨立的執法地位, 環境執法者并沒有被賦予監管環境的權利, 導致其在執法過程中處境尷尬, 經常碰壁, 無功而返。在強制執行方面, 我國的法規較為原則, 可操作性稍弱。監管力度不夠, 客觀上容易導致建設單位和環評單位在 EIA文件中弄虛作假, 隨意更改環保設施, 影響該項制度的嚴肅性。由于主要的環評法規均為行政法規, 所以環評決策的強制執行缺少司法機構強有力的參與, 這影響了環評決策的有效執行和落實。

2.6 EIA中清潔生產分析問題

目前, 環評單位編制環境影響報告書(表)的技術依據是我國的EIA技術導則, 而現行的EIA技術導則中都沒有涉及到清潔生產的內容, EIA報告中清潔生產部分的編寫沒有技術依據, 缺乏清潔生產分析的標準方法和規范, 造成在實際操作過程中清潔生產分析篇章編寫的盲目性和隨意性[13]。由于清潔生產指標體系的缺乏、EIA人員清潔生產知識的短缺和行業數據的缺少, 在環境影響報告書中有關清潔生產的論述, 一般僅就什么是清潔生產、清潔生產的作用、清潔生產的目的等方面論述, 沒有真正從清潔的原料、清潔的生產過程、清潔的能源、清潔的產品方面進行全方位比較, 缺少有利的技術保證。

在項目建議書和可行性研究階段, 各參與方對清潔生產的認識和理解不深, 只注重末端治理, 項目建議書和可行性研究報告中缺少清潔生產的相關內容, 致使環境影響報告書中清潔生產分析無標準,可行性研究報告和環評報告審批方沒有硬性指標對清潔生產水平提出明確的要求, 無法在審批過程中把關定向。

2.7 EIA公眾參與流于形式

公眾參與的內容非常有限。首先, 允許公眾參與的對象范圍太窄。根據《環境影響評價法》第 77條和第 97 條的規定, 只有對“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”和“對環境可能造成重大影響, 應當編制EIS的建設項目”(并不是針對所有納入EIA范圍的規劃和建設項目), 公眾才有發表意見、提出異議的機會。其次, 公眾參與的涉及面不夠廣。從現有立法的有關內容來看,公眾主要是針對EIS的具體內容提出意見和建議,對于某一建設項目或規劃應否進行評價以及評價的時間、范圍、方法等, 公眾并沒有提出意見或要求審查的權利, 這些都是行政部門依據職權進行審查并進行決策的范圍, 完全摒棄公眾參與和司法介入。

盡管中國早已將公眾參與納入了EIA程序, 并且環境保護部還專門發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》來規范這一行為, 但從目前來看, 公眾參與在很大程度上仍流于形式, 沒有真正參與到EIA中來。我國的驗收監測中也缺乏公眾參與, 而且驗收監測結果不對公眾公開, 這是與我國環評過程中缺乏公眾參與的情況有關。環評驗收監測中的公眾參與必須在環評過程和環評決策公眾參與的基礎上才能有效開展[14]。在歐美國家公眾參與是EIA的重要環節, 對于投資決策往往會產生明顯影響。我國環評程序中存在不足主要是公眾參與不夠, 在一定程度上影響著環評的質量, 使環評難以充分發揮其解釋和傳播環境影響的作用。

2.8 EIA主體的職責問題

我國EIA的評價者在我國僅為取得國務院環境保護行政主管部門頒發的資格證書, 按照資格證書規定的等級和范圍從事EIA工作的單位。實踐中, 由于審批者往往將其做出的EIS結論以及審查意見作為決策的重要依據, 評價者的地位特殊, 作用關鍵,又具有工程、環境、生態、社會經濟等相關方面的專業技術和能力。所以對于評價者需要專業的監督者, 以防止評價者不負責任或者弄虛作假。

目前, 我國還沒有對EIA的規劃與建設者、評價者和審批者的職責規定的專門法律法規。然而,實際工作中正是由于參評者、評價者和審批者的職責不清, 權責不明[15], 造成 EIA制度在實踐過程中出現官僚主義、不盡職責、徇私枉法等問題。這樣在實踐中建設者、評價者、審批者不認真履行其法定義務或法定職責, 易造成EIA流于形式而沒有人承擔責任的狀況, 極大影響了EIA制度的實效。

2.9 EIA過程中信息和技術支持問題

服務于 EIA體系的信息資源較為缺乏, 如水文、氣象、土壤、生態、社會經濟等基礎數據資料不能完全滿足EIA的工作需求, 且上述信息資源分布在多個部門, 難以高效共享, 在一定程度上影響了EIA預測的準確性和對策的有效性。為使環境信息資源( 尤其是環境監測數據) 高效共享, 更好地服務于環境保護工作, 我國正在建立國家環境數據庫, 該數據庫一旦建成, 將極大地方便EIA工作, 提高EIA的科學性。

中國環境科學研究院正在研制EIA決策支持系統。目前, 大氣EIA決策支持系統已研制完成并向全國推廣, 水EIA決策支持系統正在研制之中[16]。EIA決策支持系統的建立有助于提高EIA的科學性和效率。部分大型建設項目和區域EIA中已開始應用 GIS 技術。

3 對策和建議

為提高EIA體系的完備性和有效性, 針對本文所指出的EIA體系的缺陷, 提出建議如下:

(1) 通過試點研究, 拓展EIA的范圍, 逐步開展戰略環境評價, 并制定戰略環境評價技術導則, 將EIA 的范圍拓展到立法、政策和規劃, 在國家宏觀活動層次上提高EIA的有效性, 目前歐美國家確立的EIA范圍較我國廣泛, 值得借鑒[17]。

(2) 進一步制定合適的, 符合我國國情的 EIA技術導則, 以形成一套完整的可適用于不同類型開發活動, 不同環境要素的 EIA技術導則; 加強各政府部門之間的協調, 統一EIA的時間點, 把EIA的時間及替代方案的內容在導則中明確下來, 避免在EIA過程中隨意化; 制定 EIS 審查標準或導則, 以保證EIS 審查的規范性和公平性[18]。

(3) 加強EIS審議后的監督性監測工作

在EIS完成之后, 對項目的實際影響進行監測,是整個EIA中一個很重要的過程。通過監測, 可以判斷項目的環境影響是否符合環境標準, 進而改進工程的環境措施和管理手段。同時, 把監測結果與預測結果相比較, 可以提高將來類似項目環境預測的準確性, 目前歐美國家 EIS完成之后對項目的實際影響進行監測的要求已經在相應的規范中確定,我國在這方面的要求就比較薄弱[19]。

(4) 建議制定專門的 EIA法, 將行政法規升級為法律, 為 EIA制度提供堅實的法律基礎, 并使EIA決策強制執行得到司法機構強有力的參與[20]。

(5) 將清潔生產審核納入基本建設程序, 企業開展清潔生產審核全面評價產排污狀況, 從而系統產生清潔生產方案, 建議在進行EIA之前先作清潔生產審核, 環評中對清潔生產審核報告中提出的清潔生產方案從環境保護的角度作出評價, 竣工驗收時核實清潔生產方案的實施情況, 建議國家環保部盡快組織力量, 編制并頒布行業清潔生產技術標準,為環評提供清潔生產技術指標。在環評中參照該標準對建設項目的清潔生產水平給予明確評價, 建議有關部門在修改《環境影響評價導則》時加入清潔生產的內容, 單獨成章[21]。

(6) 健全公眾參與制度

一是健全公眾參與的立法體系, 使公眾參與制度具有可操作性, 并對公眾具有鼓勵性, 建議 EIA法規中對公眾參與作出明確的要求。在EIA過程中, EIA決策和 EIA驗收監測中都應有充分的公眾參與。公眾參與可通過召開公開說明會, EIA大綱和EIS 在公眾場所陳列供公眾閱覽, EIS 審批意見, EIA驗收監測結果通過媒體向公眾公開等形式來進行; 二是全面開展環境信息公開工作, 環保部門和建設項目要向全社會公開重要環評信息, 為公眾參與環評工作提供咨詢平臺, 使得EIA工作更具廣泛性和科學性; 三是加大環保知識的普及, 提高公眾的環境意識, 給公眾提供了解項目, 學習環境知識的機會; 四是構建我國的環境公益訴訟制度, 在環境公益訴訟制度方面歐美國家有專門的公益組織從事這項工作, 我國在這方面還有待進一步完善[22]。

(7) 明確EIA主體的法律責任, 加大對違反EIA行為的懲罰力度。

首先, 對規劃與建設者在原有規定職責的基礎上, 進一步完善其在環境技術評價方面的職責, 細化其在組織公眾參與, 跟進工作以及后評價中的職責。對規劃編制機關進一步明確其在EIA活動中的法律地位, 進而便于明確其在法律訴訟中的地位,法律訴訟的性質, 以便法律的適用更具有操作性。其次, 由于審批單位時常涉及到預審、審核、審批三方面部門或單位, 法律對其職責的劃分必須清楚,避免因職責不清而相互推諉, 影響EIA工作的開展。最后, 在EIA活動中, EIA單位對自己所出具的EIS的真實性必須承擔法律責任。

(8) 盡快建立完善項目環境管理檔案制度和項目跟蹤管理信息系統, 對建設項目實施從環評審批到建成投產全過程跟蹤管理。通過多種方式, 動態掌握項目建設進展和環保措施落實情況, 使“三同時”和驗收管理做到及時和主動。在此基礎上對重點項目進行環境影響后評估, 這是提高EIA有效性的重要途徑。同時盡快完成國家環境信息庫的建設,實現環境信息的高效共享, 保證 EIS采用更新、更完整、更準確的數據資料。同時建議國家環保部建立評審專家資格認定制度, 并盡快建立EIA評審專家數據庫。可根據評審專家的專長進行分組, 各組評審專家評審相應類別的項目。各級環保局可組織有一定任期的EIA審查委員會, 委員會由指定的評審專家組成。

4 環境影響評價發展方向

EIA制度自1970年在美國首次出現以來, 目前世界上已有80多個國家建立了自己的EIA制度。由于各個國家在政治制度、經濟水平、文化傳統等方面的差異, 相應的EIA制度的特點也不盡相同。近年來, 在歐美一些國家, EIA的對象、范圍、程序、方法等方面都有許多變化, 出現了一些新的方向,這些都是值得我國現行的EIA制度借鑒的。可概括為以下幾個方面[23–26]。

(1) 發展清潔生產戰略, 積極推進循環經濟

建設項目的EIA是環境保護“防患于未然”政策的具體體現, 是做好經濟與環境協調發展的關鍵措施。我國產品結構不合理、高消耗、高污染、低產出問題十分嚴重, 當前的EIA在某種程度上更側重于環境的末端治理, 無法將污染控制與生產過程控制密切結合, 資源和能源不能在生產過程中得到充分利用。而清潔生產在這方面卻有著獨特的特點和優勢, 把清潔生產納入到 EIA工作中, 將有利于調整和優化產業結構, 保持經濟與環境的協調發展。

(2) 推進生態型建設項目EIA

評價對象由對單個建設項目的EIA轉化為對大型綜合項目的累積影響評價, 由對工程的影響評價擴展到對政府政策的影響評價, 即戰略影響評價。對于資源開發, 能源利用等方面的環境影響給以越來越多的關注, 對評價的理解由單純的環境污染評價擴大到整體的生態EIA。

(3) 評價的范圍由單純考慮對自然因素的影響發展到包括社會和經濟影響在內的全面環境影響,出現了一些新的EIA形式, 如環境風險評價、視覺影響評價、健康影響評價、社會影響評價等, 越來越受到了人們的重視。

(4) 完善環境風險評價體系

目前國內外環境風險評價具有如下的特點和趨勢: 第一, 研究熱點已由人體健康風險評價轉移到生態風險評價; 第二, 從污染物數量來說已由單一污染物作用進一步考慮到多種污染物的復合作用;第三, 從環境風險類型來說, 不僅考慮化學污染物特別是有毒有害化學物, 而且還要考慮到非化學因子對環境的不利影響; 第四, 從評價范圍方面來說,由局部環境風險發展到區域性環境風險, 乃至全球環境風險; 第五, 生態風險不僅僅只考慮到生物個體和群體, 而且考慮到群落, 甚至整個生態系統;第六, 技術處理上由定性向半定量, 定量方向發展。

(5) 完善戰略環境評價理論和制度

我國的戰略環境評價理論和實踐剛剛起步, 應盡快建立和完善有中國特色的戰略環境評價理論和制度。我國的一些研究學者在這方面做了許多工作,一大批學者對戰略環境評價實施的原則和影響因素、戰略環境評價理論、戰略環境評價的研究方法和技術以及在我國的實踐開展了大量富有成效的研究工作。

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Research progress on problems of environmental impact assessment and the countermeasures research in China

LIU Ling
South China Sea Institute of Oceanology,Chinese Academy of Sciences,Guangzhou510301,China

The Environmental Impact Assessment Law was implemented in September, 2003 in China. The implementation of the law played important roles in preventing environmental degradation, predicting of environmental issues and controlling environmental pollution effectively. However, the environmental impact assessment (EIT) system is still imperfect in China. There are some deficiencies in the EIA’s range, time, content and guide rule. In this paper, we analyzed the main problems in the EIA practice and put forward corresponding suggestions for EIT improvement, including expanding the range of EIA, strengthening the coordination among government departments, and defining alternative content of EIA technical guidelines. Meanwhile, we predicted the development trend of EIA based on its present status.

Environmental impact assessment (EIA); EIA law ; EIA system; guide rule; deficiency of system

10.14108/j.cnki.1008-8873.2016.02.028

X3

A

1008-8873(2016)02-189-06

2015-05-15;

2015-06-15

廣東省自然科學基金重點項目(S2013020012823)

劉玲(1977—), 女, 碩士, 主要從事環境影響評價工作, 國家注冊環評工程師, E-mail: 792600067@qq.com