風險管理視角下陜西省氣象災害應急管理工作探析

李美榮，段昌輝，王 川，吳林榮, 劉八一

(1.南京信息工程大學，南京 210044；2.陜西省氣象局減災服務中心，西安 710014；3.陜西省氣象局應急與減災處，西安 710014；4. 96177部隊，安徽黃山 245041)

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風險管理視角下陜西省氣象災害應急管理工作探析

李美榮1，2，段昌輝3，王 川3，吳林榮2, 劉八一4

(1.南京信息工程大學，南京 210044；2.陜西省氣象局減災服務中心，西安 710014；3.陜西省氣象局應急與減災處，西安 710014；4. 96177部隊，安徽黃山 245041)

在氣象災害風險概念的基礎上闡述了氣象災害應急管理，以陜西省氣象局開展氣象災害應急管理的實踐為例介紹了氣象部門開展氣象災害應急服務的工作思路和方式，定位了氣象災害風險管理在應急工作中的作用，指出了目前氣象災害風險管理的管理層面、研究層面和技術層面存在的問題，針對開展氣象災害應急管理工作中的風險管理支撐問題，分別針對上述三個層面的發展重點提出了相應的應對思考，以期推進氣象災害風險管理和氣象災害應急工作。

風險管理；氣象災害；災害風險管理；氣象應急

氣象災害作為自然災害的主要災種之一，已成為制約我國社會經濟發展的重要因素。因氣象災害導致的經濟損失約占整個自然災害損失的70%，中國平均每年因氣象災害死亡人數約3 700人，造成的直接經濟損失約2 000億元，相當于GDP的1%～3%。氣象部門是政府防災減災工作的重要部門之一。在全國范圍內，氣象應急管理于2005年起規范化開展，截止2016年上半年各省(區、市)氣象局已建立了氣象應急工作組織機構，在“一案三制”帶動下逐步形成具有氣象部門特點的應急管理體系，并且在應急服務中發揮了重要作用。隨著國家、省、地市、縣等各級氣象部門防災減災工作與政府綜合防災減災的對接、融合與推進，應急管理的內涵還在不斷豐富。然而，對于氣象應急管理的系統認識尚有待提高，以陜西省氣象應急管理工作為例分析風險管理視角下的氣象災害應急工作，為省市級氣象部門應急管理工作提供借鑒與參考。

1 氣象災害風險相關概念

風險是指在一定條件下和一定時期內可能發生的各種結果的變動程度，風險管理[1]的目標是降低風險程度至最低的管理過程。風險分析是對未來不利事件出現的可能性、規模、影響等進行分析，目的是為了客觀認識事件風險，為開展風險管理提供科學依據，通過人為干預使未來情景向好的方向轉變。也有觀點認為是在事件風險識別的基礎上綜合分析可能出現與帶來的任何后果，確定該事件發生的概率以及與可能影響的潛在的相關后果[2]。

中國是世界上自然災害發生頻繁、災害種類甚多，造成損失嚴重的少數國家之一。隨著經濟總量的提高，自然災害造成的損失亦呈上升趨勢，直接影響著社會和經濟的發展。氣象災害風險管理是我國自然災害領域風險管理的重點。政府間氣候變化專門委員會在2012年《管理極端事件和災害風險推進氣候變化適應特別報告》中對于災害風險有明確定義[3]。風險為一物理事件發生的概率(可能性)和潛在的相關后果(可能性造成的后果)的乘積，危險性、暴露性和脆弱性為潛在的相關后果的三個因素，危險性和脆弱性都可以有助于事件發生的概率。災害風險評估與管理是目前國際上防災減災和災害管理較先進的措施和模式[4]。

黃崇福[5]提出氣象災害風險是由于氣象因素導致人類社會造成損失的情景，此領域的研究成果多集中于以暴雨、洪澇、干旱、臺風、低溫冷害、雪災和雷電等發生頻率高、影響范圍廣、危害程度重的主要氣象災害為研究對象，在風險評價的基礎上，利用風險管理的理論與方法及信息融合理論，完成靜態風險分析。以災害風險分析為基礎的風險管理工作在防災減災中的作用和地位日益凸顯，國家氣象中心和國家氣候中心近年來在氣象災害風險管理領域也有一定進展[6-8]，這些工作為氣象行業針對氣象災害風險開展系統性的應急管理及定量化災害性天氣過程的風險評估提拱了基礎，帶動了暴雨誘發中小河流洪水和山洪地質災害氣象風險預警服務在全國的開展。

2 氣象災害應急管理及陜西現狀

2.1 氣象災害應急管理

氣象災害應急管理是一種處置、應對自然災害風險的方式，是防災減災軟實力的具體體現，其主要目標是減輕可能遭受的潛在損失，降低氣象災害風險程度。以氣象災害應急管理為重點的氣象應急管理既是組織防災減災工作的重要抓手[9]，又是防災減災工作中的重要內容，應急管理能力提升對促進防災減災能力提升具有重要意義。

氣象災害風險管理在技術層面分為靜態風險分析(氣候災害風險區劃)、動態風險分析(災害性天氣過程的風險動態評估、預警產品的滾動制作和更新)和實時風險分析(有可能致災或已致災的針對天氣過程監測資料開展的實時評估、預警產品)[7]。氣象災害風險分析作為氣象災害應急管理中的基本要素，扮演著重要角色，貫穿于應急過程的各個環節。氣象災害及衍生災害的風險程度決定了在事前和事發過程中是否啟動應急響應。目前，氣象災害應急管理中，氣象災害的預警(預警信號)信息是應急啟動的直接依據，由于預警(預警信號)的顏色表示了相應氣象災害的風險程度，因此氣象災害應急服務中會根據風險程度啟動相應級別的應急命令。

2.2 陜西現狀

陜西省級氣象災害應急服務工作思路是在靜態風險分析的基礎上，根據氣象災害風險預報、預警產品，并結合一定范圍內人、財產、社會資源和基礎設施有可能遭受損壞威脅的頻率和程度及不利影響的發展趨勢，綜合研判是否啟動應急。在應急過程中，根據實時風險分析產品，變更應急級別或解除應急狀態。

2010年7月,陜西省人民政府出臺《陜西省人民政府辦公廳關于印發陜西省氣象災害應急預案的通知》。2011年，成立了陜西省氣象災害應急指揮部，總指揮長由分管氣象工作的副省長擔任，副總指揮長分別由省政府副秘書長和省氣象局局長擔任，指揮部成員由省委宣傳部、省應急辦等27個部門的分管領導組成。通過下發《陜西省氣象災害應急指揮部聯絡員聯席會議制度》保障陜西省氣象災害應急指揮部的實體化運行，應急指揮部辦公室設在陜西省氣象局。陜西省所有地市、縣(區)政府都成立了氣象災害應急指揮部，這種工作機制與中國氣象局應急管理發展思路契合[9]，有助于優化部門間的合作模式，有利于部門間氣象災害信息互聯互通，充分實現應急信息共享。2010—2016年5月底，陜西省、市兩級氣象部門共啟動應急氣象服務222次，出動應急氣象車11次。

氣象災害指揮部作為各級政府氣象災害應急管理的工作機構，其職責是負責相關類別的氣象災害防御專項和部門應急預案的起草與實施，承擔應急指揮部辦公室工作。各級氣象災害指揮部在陜西省人民政府的統一領導下開展應急處置工作，同時指導、協助下級政府及其相應部門做好有關氣象災害的預防、應急準備、應急處置和恢復重建等工作[10]。

幾年來，陜西省氣象災害應急指揮部大力推進實體化運作。連續五年組織召開“陜西省氣象災害應急指揮部聯絡員會議”以加強業務指導和技術交流，按照應急預案要求及時發布強降溫、霜凍、暴雪等氣象災害的防御通知，通過制定年度目標任務加強對各級氣象災害應急指揮機構的管理，通過表彰評比工作增強各成員單位的凝聚力。各地市人民政府將氣象災害應急管理納入各級政府目標考評體系，并開展年度考核。陜西省氣象災害指揮部開發“陜西省氣象災害應急指揮信息系統”，依托陜西省人民政府外網系統打通與26家成員單位之間的網絡鏈路，發揮了氣象部門在應對氣象災害事件中的應急指揮作用，有效架起了氣象部門與各成員單位之間的信息共享、聯防聯動的橋梁。

3 存在問題

3.1 應急服務分級開展尚需深化

現階段的應急工作需要更多注重的是天氣災害風險及其對敏感領域的影響，例如暴雨誘發的中小河流洪水和山洪地質災害、經濟林果開花期的低溫凍害、道路結冰等，通?？紤]的是受災害影響的地域范圍，但對不同地域范圍災害的不同程度的影響尚未充分考慮。如何根據實時氣象災害風險產品中不同的風險等級開展應急管理，還需要進一步深化探索。

3.2 氣象災害風險分析有待提高

氣象災害的風險管理內容之一是氣象災害風險分析，風險分析強調信息和方法的綜合性分析，由于風險問題的復雜性，技術人員嘗試使用多種方法、資料和監測手段來提高風險分析的可靠性。然而現狀是氣象災害系統及其衍生災害系統的綜合風險分析由于受技術發展和客觀因素的制約技術水平較弱。

3.3 應急服務細化開展還需實踐

氣候災害是在對多年氣象災害發生情況進行統計的基礎上總結出來的災害發生規律，了解氣候災害風險是開展應急工作的基礎，不同年份、不同災害性天氣的發生情況差異明顯，如何在靜態風險、動態風險和實時風險分析的基礎上，結合地域資源特點和基礎設施狀況，在充分考慮當地承災體的基礎上進一步細化各地應急管理，在不同的氣象災害應急過程中繼續實現細化管理。

4 應對思考

隨著全球極端天氣的增多，氣象災害風險管理已成為氣象應急服務的重要內容。隨著氣象部門災害風險管理意識的提高和氣象災害基礎研究的穩步推進，制訂應對氣象災害風險的規劃，已作為氣象防災減災工作的重要內容，推動氣象災害風險管理也成為氣象災害應急管理的重要組成部分。

(1)通過氣象災害風險評價和管理，完善氣象災害預警應急體系與應急響應機制，利用風險管理與應急管理的理論與方法，開展氣象災害風險決策分析方法融合、基于風險評價的氣象災害應急預案編制與減災規劃制定結合。

(2)加強降低氣象災害風險及提高對災害的應對能力的研究，同時深化氣象災害應急管理能力評價指標體系研究。進一步研究極端天氣和氣候事件及災害發生發展規律、發生頻率、空間分布特征；加強氣象災害評估技術研究，推進災害風險管理。從災害系統理論的角度出發，基于氣象災害應急管理的特征和結構的分析，構建省級氣象災害預警防御能力、政府組織能力、支撐保障能力等指標組成的氣象災害應急管理能力的評價指標體系，這對增強省級應對氣象災害管理能力和災害的應急響應能力有重要的意義。

(3)一方面加強靜態風險和動態風險評估，制作風險空間分布圖，提高氣象災害脆弱行業的災害防御標準，使住房和重要戰略基礎設施遠離災害多發區、易發區和自然環境脆弱區。另一方面對省級主要氣象災害及其部分衍生災害進行更為有效地監測、預報、預警，對生態環境變化進行動態監測，更好地開發利用氣候資源，減輕干旱、洪澇等氣象災害的損失，增強省級氣象災害的應對能力，促進區域社會經濟的可持續發展。

[1] 張琴，陳柳欽.風險管理理論沿襲和最新研究趨勢綜述[J].河南金融管理干部學院學報，2008(5)：22-27.

[2] 張繼權，李寧.主要氣象災害風險評價與管理的數量化方法及其應用[M].北京：北京師范大學出版社，2007.

[3] Intergovernmental panel on climate change,Working Groups I &II.Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation(SREX) [R/OL].(2011-11-17)[2016-6-12].http://ipcc-wg2.gov/SREX/.

[4] 鄒銘，范一大，楊思全，等.自然災害風險管理與預警體系[M].北京：科學出版社，2010.

[5] 黃崇福. 自然災害風險評價理論與實踐[M].北京：科學出版社，2005.

[6] 王秀榮.全國氣象服務規范技術手冊[M].北京:氣象出版社，2012.

[7] 王秀榮，呂終亮，王莉萍，等.一種簡化的暴雨災害風險及影響評估方法和應用研究—以京津冀“7·21”暴雨事件為例[J].氣象,2016,42(2):213-220.

[8] 韓穎，岳賢平，崔維軍.氣象災害應急管理能力評價[J].氣象科技，2011,39(2)：242-246.

[9] 于新文.對新形勢下氣象應急管理工作的思考[J].中國應急管理，2009(8)：20-23.

[10] 高曉斌，魯淵平，朱麗榮.陜西成立氣象減災服務中心和用戶服務中心的實踐與思考[J].陜西氣象，2012(2)：49-52.

李美榮，段昌輝，王川，等.風險管理視角下陜西省氣象災害應急管理工作探析[J].陜西氣象，2016(6)：44-47.

1006-4354(2016)06-0044-04

2016-03-28

李美榮(1975—)，女，陜西西安人，高工，博士生，主要從事應急氣象服務管理及決策氣象服務。

陜西省氣象局2016年度重點科研項目(2016Z-3)

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