從足壇反賭掃黑案看中國職業足球腐敗及其監督
——基于制度主義和行為主義的雙重視角

張霄宇

從足壇反賭掃黑案看中國職業足球腐敗及其監督
——基于制度主義和行為主義的雙重視角

張霄宇

2009年末，一場由公安部門主導的反賭掃黑風暴震動了整個中國足壇乃至全社會。案件歷時近3年，于2013年初最終塵埃落定，多隊遭受重罰，33人被終身禁止從事足球活動。本文擬從對案件全過程的回顧和分析入手，基于制度主義和行為主義的雙重視角，從制度與行為、宏觀與微觀來探討中國足壇假球黑哨不斷、腐敗問題嚴重的深層原因，據此為中國足壇未來的反腐建設和監察監督提供借鑒。

反賭掃黑；中國職業足球；監察監督；制度主義；行為主義

1　案例概述

中國足球自上世紀90年代初開始職業化改革，但假球黑哨等現象始終與職業化歷程相伴，進入21世紀以來更愈演愈烈，使得足球發展舉步維艱，各俱樂部經營慘淡，國家隊成績一落千丈。2009年底，一場由公安部門主導的反賭掃黑風暴將長期以來圍繞中國足球的假球黑哨傳聞徹底印證，諸多圈內知名人士落馬，足壇腐敗之嚴重令人唏噓。

2009年初，新加坡發出紅色通緝令請求中國警方協助調查王鑫在新非法操作足球比賽一案，遼寧警方專案組于同年四月在沈陽將王鑫抓獲，由此，中國足球的黑幕被慢慢掀開。10月16日，前廣東雄鷹俱樂部總經理鐘國健被遼寧警方控制，成為中國足壇反賭掃黑風暴中落馬的第1人。11月，風暴由廣州向外擴展，范廣鳴成為首個涉案的足協官員，被警方要求協助調查。隨后，曾任多家俱樂部經理的王珀因賭球被捕并供出多名足協官員。2010年年初，南勇、楊一民、張健強3位足協要員以及金哨陸俊紛紛落馬。9月，謝亞龍、蔚少輝、李冬生3人被立案偵察。2010年底，第1批涉案人員開庭審理。2012年6月，第2輪宣判結束，南勇、謝亞龍兩位足協前掌門均獲刑10年6個月。2013年2月，中國足協公布反賭案處罰結果，原中國足協副主席，足管中心主任南勇、謝亞龍，原中國足協副主席楊一民，原國足領隊蔚少輝，原中國足協官員張建強、李冬生、邵文忠，范廣鳴，原國際級裁判陸俊、黃俊杰、周偉新、萬大雪，原中國國家隊球員申思、祁宏、江津、小李明等33人被終身禁止參加足球活動。包括山東魯能、上海申花、長春亞泰、江蘇舜天、河南建業、青島中能、浙江綠城等多支球隊遭受重罰。

歷時 3年，這起中國足壇乃至中國體育史上最大的反賭掃黑案件終于告一段落，回顧案件全程，便會發現本案存在以下幾個鮮明特點：

（1）持續時間長，牽涉范圍廣。從 2009年初王鑫案爆發，到2013年2月宣布最終處罰決定，時間跨度達3年，牽涉范圍更遍及全國各地，涉案人員、球隊眾多。

（2）涉案人員影響力強。中國足壇之前的幾次反賭掃黑僅涉及裁判、俱樂部間的個別交易，抓出的也只是龔建平這樣自首的“老實人”，此次反賭則改變了“只打蒼蠅不打老虎”的做法，將中國足壇的高層腐敗問題揭露于天下。足協要員、國際級裁判、前國腳們的落馬讓人為之一震，足壇從官員、俱樂部到裁判、球員的集體腐敗潰爛讓人感嘆。

（3）處罰力度大。本次案件處罰力度堪稱中國足壇歷史上最嚴厲、最公正的一次，反腐自上而下，決心大、力度強、歷史罕見；有高層的空前重視，執法部門的堅韌執著，社會各階層的廣泛關注和聲援，最終形成了一場足壇“滅丑”大圍剿［1］。

審視整起案件，我們看到的是中國足壇的亂象環生、腐敗不堪，這背后既有個人道德素質和職業操守的淪喪，更有體制機制的巨大弊病及監察監督的嚴重缺位。本文擬從制度主義和行為主義的雙重視角進行分析，既關注宏觀的制度規范，又關注制度約束下具體個人的行為邏輯及其相互作用、利益關系，以求得對中國職業足球腐敗問題及監督機制的深入認識。

2　案例分析：以制度主義為視角

制度主義是社會科學常用的研究方法，傳統的制度主義關注歷史、法理和制度，力圖從政治史料、憲法法律文本、具體制度入手觀察社會，強調制度對人類社會的決定作用。而興起于20世紀70、80年代的新制度主義則擴展了制度的內涵，既包含規則、程序等正式制度，也包含象征系統、認知模式和道德模塊等非正式制度。以制度主義為視角，是我們觀察和分析本案的重要方式。需要注意的是，在中國當前的制度環境下，由于制度的不規范及制度文化的缺乏，除了注重制度的文本表述，我們更要關注制度在實際中的運行狀況。

現有學術研究及新聞報道，談到中國足球問題時幾乎無一例外將矛頭指向了中國足協，認為足協有不可推卸的責任，中國足球的問題是制度問題。名義上說來，中國足協是中華人民共和國從事足球運動的組織自愿結成的全國性、非營利性、體育類社團法人［2］，但事實上中國足協與國家體育總局足球運動管理中心是兩塊牌子、一套人馬，足協這個名義的民間組織行使著政府部門的職能。上世紀 90年代的市場化改革更是讓足協擁有了比計劃時代更膨脹的權力，集行政、事業管理、行業管理、經營分配于一體，成為政府、民間團體、企業三位一體的怪胎，既是權力機構，又是市場行為主體。這就使得足協官員們有了利用多重身份，在有著巨額利潤空間的足球市場中牟取部門和個人利益的絕佳機會，形成了官商勾結的結構性腐敗局面。同時，由于足協自身具備行政權力，得以避開行政體系的監管，又能依靠自身行政權力抵擋新興市場主體要求參與規則制定、利益分配等正當訴求［3］。

對中國足球的監督長期以來處于自我監督、內部監督的狀態，足協既監督自身權力運行，又對本行業參與主體進行監督。這兩個監督的含義有很大不同，足協對自身的監督是“對政府權力的運行加以控制和約束”，而足協對行業的監督屬于“政府部門對管理對象的監督與監察”［4］。缺乏外部監督的制度安排使足協與其監督對象之間形成了相互勾結的關系，自我監督和對外監督的職能均淪為形式。

中國足壇的假、賭、黑問題早在職業化初期甚至之前就已發軔，只是那時牽涉的經濟利益還遠不如今天這么大，假球常常是人情關系的結果，還未上升到法律、腐敗層面。而到1998年，假球黑哨問題開始進入公眾視野。1998年甲A聯賽首輪廣州對大連的比賽中，當值主裁判陸俊對客隊判罰過于寬松，而廣州失利后其俱樂部副總經理爆料稱陸俊受賄20萬元，此后陸俊提起上訴并最終勝訴。此案是職業化以來第一例與裁判判罰有關的法律訴訟，轟動一時。但陸俊的勝訴被《羊城體育》主編范柏祥稱為是陸俊在“主場的勝利”，而 2010年陸俊被捕后這樁公案當年判罰的公正性再次引起非議。此后中國足壇又接連出現了“隋波事件”（1998）、萬達退出（1998）、渝沈假球（1999）、甲 B“五鼠”（2001）等事件，足協在應對的過程中，表現出嚴重的制度缺位和不作為。作為行業監管者的足協理應對聯賽實行監督，但在這幾起事件的處理過程中，中國足協并沒有認真調查、積極履行監督職能，反而隨意應付、草草處理，沒有照章辦事、嚴格執法，反而姑息縱容，事后更是被司法機關證實為是同流合污、相互勾結。對足協自身的監督更是完全缺失，直到2009年司法部門介入才將多年來中國足協內部同流合污、貪污腐敗的官員們繩之以法。“隋波事件”足協調查取證達四個月之久，最終卻宣布不存在假球問題，已有的證據線索也被足協官員矢口否認，這種回避和不作為的態度引起了社會的普遍不滿，也為后來職業聯賽假、賭問題的愈演愈烈埋下了伏筆。渝沈之戰這場公認的假球足協表示證據不足，僅以消極比賽為由罰款了事。甲B“五鼠”事件，足協雖然做出了處罰，不過亞泰俱樂部上訴，事件便以足協減輕處罰告終。而判處龔建平的那次反賭風暴，是與陳繼來在全國人大《呼吁司法介入足壇掃黑打假斗爭》以及最高檢下發“依法處理足球裁判收受賄賂問題”通知的壓力有關，若沒有外部的壓力，恐怕足協還將重蹈之前“證據不足”的覆轍。即便那次反賭，其他許多涉嫌受賄的裁判并未受到法律的制裁，大多是在足協內部以退贓，禁賽的形式處理［5］。可見，中國足協的反賭力度和監督職能存在嚴重缺陷，足協不作為使得假、賭、黑問題愈演愈烈，而足協本應起到的監督作用不僅完全失效，甚至足協本身成為官商勾結、結構性腐敗的根源。

從制度角度看，反賭風暴之前的監督機制十分有限。足協對行業內各參與主體起監督管理作用主要依據《中國足球章程（2005）》《中國足球協會紀律準則及處罰辦法（2011）》等規章，主要的紀律監督機構則為中國足球協會紀律委員會。從處罰辦法的文本規定及實際操作來看，監督主要是對比賽過程的流程性監督，雖然《辦法》的第五節為腐敗，具體分賄賂、賭博兩條，規定的處罰力度也基本符合客觀要求，但整體來看，《辦法》只是提出了一般性的處罰標準，規定較為模糊籠統，操作性較差。

足協作為一個擁有行政權力的機構，其權力理應受到監督，理論上對其監督的主體應該包括國家、政黨以及社會等。但實際的情況是，足協更像是一個封閉的行政部門，在自己的領域內享有不受控制的絕對權力。筆者認為這與足協的半民間半官方性質密切相關。足協憑借行政部門特性享有對足球市場主體的監督管理乃至利益索取和支配權，又因為民間團體性質使得立法、行政、司法、政黨等機構對它的監督沒有像對一般政府部門那樣嚴格，且已經市場化的職業足球使得外部監督不免有干涉市場自由運行之嫌。中國足球就是在這樣一種非政府、非市場、非官方、非民間的尷尬境地中成為一個不受監督的制度死角。對足協的監督只能依靠其系統的內部管理和紀律約束，但這種管理的可靠程度顯然存在很大疑問。高層在巨大經濟利益和權錢交易面前集體淪喪，以一出行業集體腐敗的悲劇宣告了現有制度的徹底失敗。

3　案例分析：以行為主義為視角

行為主義興起于20世紀50年代末，主張將研究視野從宏觀抽象的制度轉向微觀具象的個體，關注個體行動對社會產生的影響。以行為主義為視角，我們得以觀察制度約束下的具體行為主體，分析他們的身份、性格、心理特征，同時社會是人的行動構建的復雜結果，人與人之間構成的關系和利益網絡也對社會事件有重要影響。本節筆者將關注重點投向案例中各行為主體，考查作為中國職業足球主要參與者的足協官員、裁判、俱樂部管理人員、球員、大眾及媒體的特征及其相互關系。

3.1足協官員及裁判：權力、利益下的異化

分析涉案官員及裁判的個人背景和履歷，會發現他們并非十惡不赦之徒，而是有著非常不錯的工作成績：謝亞龍是體育界公認的理論家，在幾個地方做官，到貧困縣掛職獲得交口稱贊；南勇以“鐵血”著稱，是個公認的工作狂，而且懂業務有創意；楊一民是足球理論家，進入足壇領導崗位之初曾多次推掉各種禮物和賄金；李冬生曾是公認的老實人，走到哪的評價都是“人品不錯”；陸俊雖然張狂，起初也曾謙遜，其業務能力也是公認的……［6］而這些本應有遠大前途的高官和裁判們最后紛紛落馬，是權力、利益滋生的異化導致的。

在中國足協只依靠自我監督的機制下，面對利益豐厚的市場，任何崗位都有著潛在的設租尋租可能。足協官員們利用自己行業管理者的地位，想方設法創造租金，從裁判吹假球到收取俱樂部賄賂以提供便捷，甚至贊助商的選擇、比賽場地的確定、國家隊運動員及教練員的選拔都成為設租尋租的手段。足協官員在利益的驅使下喪失了個人的良知和底線，一步步走向腐敗。簡單將其歸結為涉案人員道德水準低下、法律意識淡薄、自我約束力差是不全面的，作為中國足壇的精英人物，足協的官員及裁判們大多待人和善、業務能力突出，對于中國足球的假、賭監管問題有深刻的認識。最終吞噬他們的是不受制約的權力帶來的巨大利益以及由此催生的無限欲望。除此之外，足協官員大多出自體育界，在長期相對封閉、集體化管理的環境中，足協官員們本身的職業官僚色彩較弱，而往往稱兄道弟、宗派主義色彩濃重，如國家隊原領隊蔚少輝就在圈內被稱作“四哥”，此種部門文化人情色彩過重，制度管理缺乏。在這樣的狀態下，中國足協所謂的內部監督和紀律約束必然被人情關系所沖破，最終變得形同虛設。

3.2足協、裁判、俱樂部、球員：不受監督的利益鏈條

在中國職業足球中，足協、裁判、俱樂部、球員間具有復雜的利益關系，既有矛盾沖突又有共同利益，最終形成一條不受監督的利益鏈條。足協和裁判作為權力所有者，起的是行業規則制定、監管的作用，但他們又是行業內重要的活動主體，與俱樂部等市場單元分享利益。因此最主要的兩大關系便是足協和俱樂部之間的關系。二者有著矛盾與沖突，俱樂部質疑足協管理權威，要求平等享有聯賽的產權與收益權，足協覬覦俱樂部人員所享有的高額經濟回報，希望利益均沾，這在對很多落馬官員的訪談中屢見不鮮。俱樂部經理動輒年薪百萬，而作為管理者的足協卻只能拿政府工資，心理不平衡以及隨之產生的收點小賄賂也無妨的心理十分普遍。而足協與俱樂部之間的管理者與被管理者關系，使得權錢交易、尋租腐敗成為可能。俱樂部想方設法拉攏足協官員及裁判，以求得在裁判選任、比賽判罰等多方面的照顧，在行賄過程中俱樂部也很好地把握了官員和裁判的心理，給他們一種不會出事的信任感。而俱樂部通過行賄，可以在賭場、球隊升降級、冠軍歸屬、地方政府支持等多方面贏得更加巨大的利益，將足協官員納入假、賭、黑的軌道也使得俱樂部更加有恃無恐，不懼怕任何監管，因為他們早已將足協官員變成了自己的利益共同體。

至于球員與裁判，俱樂部是球員的管理者，常常通過扣罰工資、處分、恐嚇等方式脅迫球員，而裁判的任命權掌握在足協手中，因此，一旦高層權力失去監管，作為其附庸的球員和裁判往往不得不屈從。但球員裁判自為的假球行為同樣值得重視，職業化以來，球員脫離了傳統的體工隊培養模式，收入一夜之間暴漲，由此帶來欲望的擴張，球員管理越來越困難，為了經濟利益與球隊管理層鬧得不可開交成為常見現象，在場外也是頻頻曝出惡性事件，如“沈陽金德命案”“平安六君子”“曲張車禍案”等等，球員道德素質低下引起普遍關注。中國職業足球現有的球員培養主要依靠體校模式，而體校既不像普通學校那樣正規專業，又不像體工隊那樣集體管理、要求嚴格，而是充斥著種種市場化的利益關系，體校培養不看重文化課也使得中國職業足球運動員普遍文化素質較低，對自己要求不嚴格，在市場利益引誘下很容易迷失自己。而裁判長期處于吃力不討好的地位，執法比賽的收入較低，一旦出問題還要受到俱樂部及球迷、媒體的口誅筆伐，或成為足協的替罪羊。面對巨額的經濟誘惑，很多裁判甚至陸俊這樣的頂級裁判往往鋌而走險，走上違法犯罪之路。

3.3大眾及媒體：社會監督的力量

大眾及媒體作為重要的社會力量，對職業足球有重要影響。假球黑哨等腐敗行為需要大眾及媒體作為重要的社會監督力量予以制約。社會監督是來自于社會的一種自下而上的監督，是公眾參與國家事務管理、行使民主權利的體現，社會監督的主體主要有公民、社會團體以及輿論機關。雖然社會監督不具有強制力，但對于足球這樣社會廣泛關注的領域，社會監督的作用和無形壓力是巨大的。大眾作為職業足球產品的消費者，對足球市場提供的產品——比賽的真實性和質量有所要求，媒體既是輿論工具，又因電視轉播與職業足球發生利益關系，成為重要市場參與主體。

大眾及媒體基本代表社會正義的力量，對足壇的丑惡現象進行監督。作為職業足球市場的參與者、消費者，他們同樣有著對市場提供產品質量的要求。球迷購票觀看比賽、支持自己的球隊，從經濟和感情的層面都希望看到公平公正的比賽，而媒體作為社會公意的表達媒介和足球市場的參與主體也有著對公正比賽的追求。在中國足壇的反賭掃黑歷史中，媒體和公眾發揮著重要的作用。1999年的渝沈假球后，在場的三萬多名球迷高呼假球并釀成了大的球迷騷亂，盡管這樣的監督形式并不可取，但確實對中國足協的相關判罰起到了巨大的壓力。媒體更是長期關注和報道中國足球，掌握許多內部情況，對于反腐過程的信息披露有很大作用，中國足球史上多次反賭案的曝光都與媒體有著重要關系。在足壇內部不透明的情況下，是媒體打開了一扇透光的窗子，讓人們對于中國足壇的腐敗問題還有些制約。但不可否認的是，商業媒體作為盈利性機構，自身追求新聞的曝光率使其無法做到絕對公正，不排除曝出虛假消息或被相關涉案人員收買的可能。

4　動蕩后的重建

一場反賭掃黑風暴，無異于中國足壇的一場大動蕩，清理了現存的許多污垢，讓相關責任人受到應有懲罰。但正如新華社社論指出的那樣：足球反腐依然任重道遠，讓法制監督和司法介入成為常態，將成為主管部門眼前的重任［7］。動蕩為中國足球解決了一些弊病，但也留下了許多亟待解決的問題，其中最重要的便是如何監督中國足壇不受控制的權力及由此產生的腐敗。

與中國的許多行政機關一樣，政企不分、政社不分的問題極大制約了中國足球的市場化改革，既影響了效率，又滋生了大量不公平乃至腐敗現象。近年來開始強調“政企分開、管辦分離”說明高層已認識到讓行政權力在市場中繼續保持主導地位，既做規則的制定者，又做市場利益的享有者，必然導致市場規則的缺乏、行政權力的不規范乃至貪污腐敗、違法犯紀的層出不窮。因此，應建立一套完整的監督監察機制，從制度的角度反腐敗。制度是防止權力濫用的最有效工具，用制度管權、用制度管事、用制度管人是反腐敗的基礎，與運動反腐、權力反腐相比，制度反腐更加具備根本性，實現了從源頭上防治腐敗。中國足球的腐敗是制度問題，對腐敗問題的治理也要從制度著手，新型足球管理制度的構建，應在發揮市場主體作用的基礎上，保持足協作為行業管理者的宏觀監管職能，建立類似于西方職業足球聯盟式的機構，讓俱樂部作為市場參與主體真正享有職業聯賽的產權，自我管理、自我監督、同時與足協協商一致、共同促進中國足球發展。

此次反賭足協高層的集體落馬再次印證了內部監督的不可靠。對于依靠權力在市場中牟取巨大利益的中國足協，外部的權力監督必不可少，以權力制約權力，才能防止絕對的權力墮落成絕對的腐敗。立法、司法、行政機關及社會大眾、媒體作為外部監督主體的作用都亟待加強。從立法來看，反賭風暴至今我們欣喜地看到了新的足協章程及紀律準則的出臺，向著更加具體有效的方向發展，而加強體育立法，細化處罰辦法，依然是今后工作的重點。從行政來看，足協的上級部門是國家體育總局，在上級重視的情況下，行政監管的加強是不難的。但行政監管不能變成上級部門的盲目指示，應以尊重足球運動規律與市場主體的自主權為基礎。司法介入是本次反賭取得成功的重要原因，可見獨立公正的司法、檢察制度的重要作用。發揮檢察官對問題的獨立檢察作用，發揮法院的獨立審判作用對于規范職業足球有著巨大的幫助。而對不足以上升到法律層面的一般體育糾紛，發揮體育仲裁的作用也是必要的手段。目前中國體育爭議解決機制不健全、缺乏公正的體育仲裁制度以及司法不得介入體育爭議的觀點嚴重阻礙了體育爭議的及時和順利解決［8］。大眾及媒體是重要的社會監督力量，但大眾由于信息不對稱等原因難以對比賽的公正性做出充分判斷，這時便需要媒體提供真實有效的信息。當前大眾監督的渠道還十分有限，且往往采取一些偏激的行為，如何發揮球迷作用，使其參與到俱樂部的管理建設之中，是未來發展需要探索的，也是中國足球俱樂部以及整個職業足球與世界接軌的必由之路。

從制度主義與行為主義的視角審視此次反賭掃黑案件，我們可以發現，中國足球的問題既是制度性問題也是行為主體間互動的復雜結果，它既與足協現有的管理體制以及由此所造成的行政權力膨脹、監督機制缺乏有關，也是行業從業者之間復雜利益鏈條構成的權錢交易關系所致。因此，問題的解決同樣應該從制度與行為兩個角度著手，構建公正合理的制度，培育合法活動的“足球人”，才能使中國足球真正走向復興。

［1］ 楊 明.足球反腐：讓法律利劍永懸足壇，新華社每日電訊，2010～12～～20.

［2］ 中國足協：http：//www.fa.org.cn/.檢索日期：2015～12～31.

［3］ 李君莎.足協官員落馬折射體制之弊［J］.檢察風云，2010（13）.

［4］ 吳 丕，等.政治監督學［M］.京大學出版社，2007：1～2，253～271.

［5］ 鄭志強.中國職業足球發展問題研究——基于歷史演進的視角［M］.北京：線裝書局，2010：33～101.

［6］ 金 汕，等.大審判：中國足壇掃黑風云紀實［M］.北京：北京出版社，2012.

［7］ 公 兵，何 軍.足球反腐依然任重道遠［N］.新華社每日電訊，2012～2～17.

［8］ 黃世席.足球腐敗的法律規制及其他［J］.體育學刊，2012（3）.

Review on the Corruption and Supervision of Chinese Professional Football from the Anti-gambling Case——From the Perspectives of Institutionalism and Behaviorism

ZHANG Xiaoyu

In 2009， a storm of anti-gambling which was led by the police shocked Chinese football and even the whole society. It lasted for nearly three years and ended in early 2013. Many clubs were punished severely and 33involved were forbidden to engage in football affairs. This essay will analyze the process of the case from the perspectives of institutionalism and behaviorism and try to find the reasons of soccer fraud and the corruption of Chinese football. Then we offer some suggestions for the future's anti-corruption and supervision work of Chinese football.

Anti-gambling and anti-crime； Chinese professional football； Supervision；Institutionalism； Behaviorism

G843

A

2016-01-23

南京政治學院，江蘇 南京，210003。PLA Nanjing Institute of Politics， Nanjing Jiangsu， 210003，China.