村莊合并后農村社區自治的挑戰與對策——基于Q市村莊合并后的G社區的調查

聶玉霞

（山東農業大學　山東　泰安　271018）

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村莊合并后農村社區自治的挑戰與對策——基于Q市村莊合并后的G社區的調查

聶玉霞

（山東農業大學山東泰安271018）

【內容摘要】農村社區自治是現階段我國大規模村莊合并后出現的新的治理方式。它超越了地域邊界為基礎的村治模式，是以社區居民生活為基礎形成的全體社區居民共同參與的自治模式。在治理方式轉變過程中，產生了社區性質職能定位、民主選舉、社區自組織發展、資產合并等一系列問題和挑戰，如何應對村莊合并后出現的新情況和新變化，變“村民自治”為真正的“社區自治”，對適應農村社會變遷、探索農村社會自治實現形式、推動農村社會治理有重要的意義。

【關鍵詞】村莊合并農村社區自治自治組織

*本文為山東省社科規劃青年項目“城鎮化背景下的‘村莊合并’研究”（14DZZJ03）的階段性成果。

自村莊合并在各地推行以來，打破了村民身份邊界、以戶籍為基礎的地權關系的束縛，新的農村社區形態的形成沖擊了傳統村民自治的基礎。適應異質性、流動性的需求，中國農村社會陸續出現了多樣化的自治形式。2014年中央一號文件充分肯定了地方對村民自治的探索，而且提出了“探索不同情況下村民自治有效實現形式”的試點意見。2015年中央一號文件進一步明確：“在有實際需要的地方，繼續以社區為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式。”

一、文獻梳理及資料來源

（一）文獻梳理

村莊合并后的農村社區自治契合了當前農村異質性、流動性社會的要求，容納了多元身份主體、多種組織形式及社會關系。國內外學者關于村民自治的關注始于上個世紀80年代撤社建鄉后以行政村為結構單元的村民自治。近幾年，隨著城鎮化的發展，全國各地出現了一些撤村并居的新情況和新探索，學術界也及時進行了相應的跟蹤研究。相關研究主要有以下幾個方面：

首先是對村莊合并的探討。對此問題的看法可分三類：一是贊成類。肯定村莊合并會使“農業發展、農民增收、農村穩定”，“農村變社區、農民成市民”（高以諾，2010）[1]。二是反對類。認為進行村莊合并，政府目的不純，一味盲目“上樓”，農民無法解除后顧之憂（鄭風田，2011）。消滅村莊的行為是“偽城市化”、“偽現代化”，是強加意志到農民身上（王建勛，2011）。三是完善類。“遷村并居要規范，不能禁止”，“不能一刀切”[2]（黨國英，2011）。合村并組情況復雜，應該因地制宜，不能全國“一盤棋”（項繼權，2008）。[3]

其次是村民自治實現形式的探討。村民自治單元的改變意味著實現形式的改變。多數學者認為可建構多層次多類型的實現形式（徐勇、鄧大才、張小勁等，2014）。有學者認為村民自治已進入“第三波段”，自治單元下沉到自然村有助于激活村民自治[4]（徐勇，2014），但也力求在建制村層次保持村民自治體制（曹國英，2014），村民自治單元下沉具有一定的限度（肖立輝，2014），從長遠看會限制和參與領域的擴展（徐勇，2014），在全國推廣還不成熟，農村的鄉政村治的大框架不能變（湯晉蘇，2014）。

最后是村莊合并對農村社區治理的影響。一是村莊合并后的社區模式研究。有學者將其分為村社分離、村社一體、交叉任職三種類型（項繼權，2009）。有學者將其分為可集中居住型和不搬遷單純行政兼并型（黨國英，2009）。二是村莊合并后農村社區組織定位的研究。有學者認為社區制是繼“社隊制”和“村組制”之后農村社會的一個重要的制度創制[5]（項繼權，2008）；有學者認為農村社區集生產和生活于一體，需要發展多樣化的社會組織（王智軍、項生華，2000）。

綜上所述，前人的相關研究多集中于自然村、行政村結構單元的自治及社區治理體制的探討，指出村民自治在現實中遇到了發展瓶頸，并提出了對策，但對于村莊合并后以農村社區為結構單元的自治卻關注較少。在中國知網等資源上搜索以農村社區自治為關鍵詞的文章篇數較少，學術界對農村社區自治的研究尚處于起步階段，現有的研究成果以村委會為結構單元的村民自治研究居多，因此從村莊合并對村民自治提出的新要求及出現的新特征角度考慮，“如何應對村莊合并的挑戰”、“農村社區自治如何實現”等問題并沒有從根本上解決。

（二）資料來源

課題組主要運用個案訪談法在選取的樣本村進行實地調查，目的是探討新型農村社區自治的實施情況。運用判斷抽樣法，對Q市已經合并完成的農村社區中選取了合并的較早的G社區。個案訪談選舉的對象是居住在社區的兩委委員與村民，著重了解村莊合并前后變化及其現在社區自治的運行情況。

二、Q市村莊合并后的G社區基本概況

Q市位于山東省中部，轄13個鎮、街道（開發區），999個行政村。2005年根據上級農村社區規劃建設調度會議要求，Q市及時成立了領導小組，抽調了人員，全面落實農村社區修訂工作。到2020年計劃共建成85個農村社區。Q市為了社區規劃建設，專門成立了臨時的市社區建設辦公室（正科級事業單位），其中包括一個以組織部門為中心、民政部門為協辦的農村社區建設辦公室。該部門都是由相關政府部門工作人員為了進行農村社區建設臨時組織起來的。Q市傳統上全市80%的村書記和主任是一肩挑。新型農村社區領導班子成員一般由5-10人組成，大多由鄉鎮下派。該市的新型農村社區主要包括三類：第一類是在城鄉結合部依托周圍企業進行遷村并點的農村社區。第二類是在純農村地區以中心村為基礎，周圍村莊撤村并點形成的純農村社區。第三類是以1個中心村為基礎，不進行搬遷，以周圍1.5公里為輻射半徑進行改造的農村社區。

G社區屬于第二類，是Q市村莊合并的1個大型農村社區，地處T鎮，位于Q市與L市、C市的交界處，屬于T鎮比較偏僻的農村社區，即邊緣社區，其地理位置距離鎮和市的路程都較遠，由7個村遷村并居而成，黨員76人，原村莊占地607.5畝，常住632戶、2230人。7個村在1982年以前都是自然村（生產大隊），1982年以后成為7個行政村，2010年T鎮政府根據土地增減掛鉤政策實行“遷村并居”，按照生態建設理念、小城鎮設計標準，規劃建設四層居民樓21幢，占地178畝，節約土地429.5畝，復耕土地800余畝。以最大的村“D村”為基礎，將周圍六個村并入。2010年經過了半年多的村民意見征求后，開始遷村并點，歷經兩年多時間建設的規模較大的G社區，后由于資金短缺，停工一段時間后又重新啟動，目前小區最后的兩棟居民樓和1棟老年公寓正在建設中，將于2015年年底正式交工。合并之前，各村集體經濟收入為零。長期以來，這些村莊受自然地理條件、社會經濟條件、思想統一程度等因素的制約，街巷道路狹窄、坑洼難行、房屋參差不齊、排水不暢等問題較為突出。現在該社區公共服務設施配套逐步完備，社區有衛生服務中心、幼兒園、小學、老年公寓、商業服務設施、行政服務中心、社區廣場和花園、農機大院等，小區完全建成后將成立物業統一管理垃圾存放、污水處理等。

三、Q市G社區實行社區自治的挑戰

村莊合并改變了村民的生活環境，打破了原有的村級治理體系，同時也帶來了一系列的社會管理問題：農民需要多長時間來適應？社區處于什么地位？自治組織如何重構？農民如何參與自治管理等等。因此，村莊合并后為新型農村社區自治提出了新的挑戰。

（一）社區、村之間的職責界限難以劃分，村社關系、鄉社關系、社區與村民關系難以處理

首先，社區、村之間的職責界限劃分問題。村莊合并的目的并不是將鄉鎮——行政村的兩極管理模式轉變為鄉鎮——社區——行政村三級管理模式，但事實上卻造成了管理模式層級增多，使得一些政策法規在上傳下達時效率降低。現實中群眾普遍認為社區高于行政村又低于鄉鎮，這種認識缺少行政及法律的支持，因此首要的任務是將社區的性質與功能準確定位，劃分社區與村之間的職責界限。其次，村社關系、鄉社關系、社區與村民關系問題。主要包括鄉社關系重構中，社區行使哪些權力？鄉鎮對社區是控制與被控制關系嗎？社區與村是何關系？社區如何保障群眾自治權的行使，群眾參與社區事務的積極性來自哪里？如何調動群眾積極性？社區擴權與村民參與之間是什么關系？在G社區，村委會和社區實行兩塊牌子一套人馬，交叉任職。合并前各村村支書和主任一肩挑，合并后由最大一個村的村委書記任社區書記，在職責權限劃分上，凡是涉及到原來各村村民事務的，由原來村村委進行管理，社區與村之間的職責劃分相當模糊，社區定位不明確，各種關系錯綜復雜。

（二）社區居委會很難通過直接選舉產生

村莊合并的過程實際上是村級治理體系重構的過程。原有的村級治理的權力關系不理順，新的社區自治體系就難以建立。在中國熟人或半熟人社會中，外來人員是很難介入到本村村務當中的，農民對本社區其它村的領導人員有著相當強的抵制心理。在維持農村社會秩序和社會管理方面，本村的農村精英更能有效地發揮作用。宗族的凝聚性使村政長期擺脫不了宗族組織的影響。[6]同一社區內部不同村的自治主體互相認同度低，形成了無形壁壘，這也是大多數經歷合并的農村社區層面民主選舉無法真正開展的原因之一，“村政精英均衡”很難被打破[7]，各村村務還是由各村兩委管理，在社區領導班子的重構上，社區領導班子人員仍然是各村兩委的領導人員，不是通過社區內的全體居民大會產生，而是按照原來的各村規模和人數比例進行分配，農村“模化的村級權力結構”[8]一旦改變，會引發農民騷動，從而引起社會不穩定。因此，在社區居委會的民主選舉這個層次上，自治性質還很難體現出來。G社區兩委共7人，基本上根據原來7個村的人數比例來配備的，保證每村至少有一個黨委委員或者村民委員。據了解，Q市絕大多數合并的農村社區也大抵如此。

（三）社區自組織活躍性不高，社區自我治理能力不足

社區的自我組織能力是自我管理和自我服務的重要前提。成熟的公民社區更需要有完善的社會自組織體系。從當前來看，農村社會組織發育并不完善。行業組織、協會組織中基本上是受到上級歸口部門的嚴格管理，大多數社區群團組織仍然把政府職能部分作為主管單位，接受來自政府主管部門的行政管理。[9(P102)]有些組織面臨經費不足的困境，參與社會治理的活躍度不夠。在G社區中，雖然本社區農民絕大多數仍然以種農業大棚為主，但由于農民自組織性不高，缺少農業經濟合作社組織，使得農業大棚規模集聚效應難以體現。文體組織雖然活躍性相對較高，但也僅僅限于廣場舞方面。處于弱勢地位的農民長期以來缺乏參與意識，主動性較差，社區居民參政議政的被動性在短期內難以改變。這些都限制了社區自治的發展。

（四）農村社區的公共認同下滑對社區自治提出了挑戰

村莊合并瓦解了傳統的鄉村共同體，型構出了現代農村新社區。越來越多的農民離開村莊，進入新型農村社區居住、生活。新型農村社區已經呈現出了與傳統鄉村不同的特征：流動性、異質性較強，生活面向城市化、人際關系理性化、社會關聯“非共同體化”。[10]在農村的熟人社會中，既有的鄉規民約、文化、規則、鄉緣、地緣關系制約著人們的行為。但村莊合并突破了村民傳統習慣的活動范圍，村莊公共權威弱化，構成鄉村認同的傳統要素正逐步消失，鄉村凝聚力下降，對社區的心理認同和社會認同感較低，社區成員之間的聯系機制日益瓦解，村民的公共精神受到了沖擊，使得部分農村社區居民理性機制出現迷亂，增加了新型農村社區治理的難度。居民的價值判斷受農村公共精神的影響，進而嚴重影響社區居民的生活秩序。因此，有學者指出：農村社區建設的首要任務不是建房、修路，而應該是恢復公共精神。[11]在G社區中調查中，有社區領導表示從近幾年的村民大會的召集效果來看，村莊合并后村民對社區事務的關心明顯不如以前。

（五）資產處理難題及自治成本提高問題為農村社區自治提出了挑戰

在村莊合并過程中，隨著農村土地產權關系的調整，社區的公共事務內容發生了很大變化，如何做好集體資產及債務重組是面臨的一大難題。鄉村共同體的瓦解使得村民們對村這個法人實體的認可度大大降低，但還沒有樹立起對新社區的認同感和歸屬感，造成認可真空，這會從長遠影響社區自治的發展。另外，由于村莊合并，社區的規模與村相比大大增加，所涉及范圍和影響更廣，同一自治事項可能需要花費更多的人力、物力、財力。由于重大事項會議召集耗時長、程序復雜、過程繁瑣、組織成本高，形成決議不易，即便形成，如何調動村民積極性，保障決議的執行對于社區來說也是一個難題。G社區雖然在合并之前各村沒有集體資產，但在合并之后，新騰出來的土地的分配及各村原有債務如何處理問題就凸顯了出來。村莊合并的目標之一是希望通過精簡干部來達到降低成本的目的，但事實上村級治理的成本非但沒有減少，反而提高了。“包括村干部的工資支出等在內的顯性成本并沒有實質性減少，而由于新的社區治理體系還不完善，有些村組公共事務和有關公益事業沒人真正負責和及時有效處理，村級治理存在大量真空等村級治理隱。”[12]

四、完善新型農村社區自治的對策

（一）明確農村社區的性質和職能，理順鄉社關系、村社關系及社區與村民的關系是新型農村社區自治實現的前提

1.農村社區性質和職能的定位。盡管在法律制度上沒有明確規定社區的性質，但是現行憲法中出現的“城市和農村按居住地區設立”實際上就是現在的社區或行政村。因此社區實際上就是基層自治組織牽頭管理的基層自治體，它是基層社會服務管理的平臺、政府與社會共同治理的載體。明確社區的自治性，將其作為由地方居民基于共同社會需要實行自我管理、自我教育及自我服務的自治組織，使其發展成為有歸屬感和認同感及凝聚力的農村社會生活共同體。2.正確處理社區與鄉鎮政府的關系以及村的關系是社區建設的難點問題，也是社區建設有效推進的關鍵所在。首先是社區與鄉鎮關系。實現“社區授權”。這意味著將公共組織對決策、資源和任務等實質性控制權轉移給社區。[13](P161)社區授權不是“自私自利的理性化”，是“權力下移”。傳統觀點認為，社區對于解決自己的問題缺乏知識、專業技能或關切心，“社區授權通常比其他權利轉移途徑遇到的阻力更多。因為它從根本上損壞了民選官員和公共管理者的權力。”[13](P162)權力下移意味著社區對自身事務擁有決定權。從當前Q市的農村社區建設來看，有相當一部分政府的指派性較強。作為一種群眾性自治組織，非國家的行政組織或派出機構，政府與社區之間的關系不能定位為行政隸屬關系，必須將其回歸為法律指導與監督關系。其次是社區與行政村關系。社區自治組織在厘清政務與村務基礎上，充分合理利用自治權利，通過居民參與等方式對社區加以管理。其職能重點放在社區服務上，將村委會的管理與服務職能上提，在社區建設中逐步弱化村委會職能，推動“村級管理”向“社區管理”轉型。最后是社區與村民關系。成立社區服務中心，建立便民服務點，積極調動群眾自治積極性，建立形式多樣的經濟組織和社會組織，關心農村發展，尊重農民利益，真正為農民謀福利。

（二）直選產生社區兩委

當前社區兩委一般是由鄉鎮、街道或上級部門下派干部或指派社區中某個大村的村兩委來擔任，指派性特征明顯，社區兩委的活動變成了主要是對上級負責，完成上級政府的各種任務，不利于領導社區自治事務的發展，這與社區的自治性質不符。因此，對于社區黨組織來講，應該由該地域范圍內的全體黨員直接選舉產生，社區居委會應該由社區居民大會選舉產生，也可采用候選人進行競職演講和現場答疑解惑等環節，使所有候選人真正直面社區黨員、居民群眾。然后由全體選民投票來表決。要防止農村宗族勢力、流氓黑惡勢力操縱，防止黑箱、暗箱操作，干擾社區民主政治運作，真正確立支撐社區化管理運作的政治保障。通過直選，形成社區范圍內的體現民意的黨組織架構及領導體系。

（三）完善農村社區服務體系，培育各種社會組織、形成多元利益主體參與的自治

村莊合并后，設立項目齊全、功能完備的社區公共服務平臺。讓政府的公共服務延伸、下沉，協調解決矛盾糾紛，真正解決農民“辦事難”的問題。與群眾生產生活密切相關的審批實現集中辦理，以滿足居民需求。整合農業綜合、民政優撫、養老保險、計劃生育、流動人口、醫療保險管理等社會管理和公共服務資源，以社區服務中心為載體，推動鄉鎮政府購買社會組織公共服務，把社區建成管理有序、服務完善、文明和諧的社會生活共同體。

大力培育社會組織的發展，扶持農民自組織的生成發育。社會組織發育程度反映一個社會自我治理能力的高低。西方發達國家的自治傳統使得社會中介組織非常發達，它不僅整合分散的個體，更為重要的是，它可以推動社會服務功能的拓展與建設，彌補政府管理與服務的不足。而我國由于起步晚，各種社會組織還很不完善。探索成立基層和地方農民協會組織，大力發展各種專業化合作經濟組織，鼓勵和支持農民打破地域界限，實現跨區域、跨行業的聯合，將農民的利益代表職能分離出來交給農民自組織。[14]

形成多元利益主體協同治理的格局。現代治理體系的特點是從傳統的政府管理走向社會力量廣泛參與的多元化治理。[15]建立健全社區黨組織為領導核心、群眾自治組織為主體，社會各方廣泛參與的城鄉社區組織體系和管理格局，引導多元建設主體在城鄉社區建設中發揮積極作用。真正使社區成為社會管理和服務的基礎性平臺。[16]

（四）拓展農村社區公共空間，增強群眾公共精神

村莊合并，社區規模增大，農村社會公共空間的變化、轉移成為一種趨勢,再加上一部分外出務工農民，受客觀條件限制，長期缺乏對社區公共事務的關注，即使像村委會選舉這類涉及廣大村民切身利益的活動,相當一部分村民也沒有參與興趣。隨著公共空間的轉移和減少，社區村民之間熟悉程度不深，關系生疏，鄰里關心少，互相缺乏最基本的信任，人們對社區的心理認同度不高。鑒于此，農村社區可以通過建設農村社區服務中心、提供上門代辦服務等方式增強村民之間的交流，拓展農村社會公共交往空間，以減緩由于公共空間縮小對村民生產生活造成的沖擊。社區公共精神也是激發社區成員參與社區公共生活、實現社區自治的重要基礎。[17]為此，創新社會管理體制，暢通利益表達渠道，以各類組織為載體，將分散個體集聚起來，培育社群意識、團結協作精神、公正公平精神和集體歸屬感,加強公共文化服務建設，在公共或集體生活中塑造社會認同意識、公共責任、公共輿論，形成公益精神和理性意識。正如新公共服務理論所提出的“公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產生于一種基于共同價值觀的對話。”[18]公民之間的信任和合作在共同價值觀的塑造中尤為重要，而信任與合作的基礎是互動和交流，只有廣泛交流，增進了解才能形成集體意識，才能形成“包容共享、活力有序的現代社會管理”。[19]

（五）實行集體資產量化改制，克服自治成本提高難題，實現“政經分離、戶產分開、資地分開”

村莊合并使村莊集體資產及債務處理難題凸顯，目前村莊合并的社區基本上仍然實行各村經濟獨立、資產債務各村分開管理，傳統的集體經濟元素難以流動，加劇了農村的排他性，使得社區社會難以融合。因此要使各村真正融合在一起，就要進行集體資產量化改制，財產逐項登記造冊，列出債務債券清單，核實每筆賬目，但目前量化改制困難重重。訪談中，據Q市社區建設辦的一位領導介紹，Q市某一社區內部僅僅一個自然村在資產處理上就有280多種情況，因此社區集體資產量化改制計劃不得不擱置。資產債務重組問題不是一個一蹴而就的問題，需要很長的過渡期。另外，要實現社區層面的真正自治，關鍵是要將經濟元素從村社合一的體制中剝離出來以還原社區生活單位的性質。只有這樣，農村社區的自治才不是原來意義上的“村民自治”，而是有利于要素流動的“農村社區自治”。這也有利于從制度上解決自治成本問題。實行“政經分離、戶產分開、資地分開”，使經濟組織按照市場經濟運行方式，將農村集體經濟以股份制形式從“村社合一”的體制中剝離出來，加快發展農村經濟，實行正確的農業發展戰略，增強農民自組織能力，增加農民收入，按照現代管理制度來規范社區，降低組織成本。

總之，在當前過渡時期，使農村社區居民自治逐步成為主導，原有的村民自治制度可以繼續存在，但可以淡化其固有的政治、經濟職能，讓村民自治制度發展成為社區居民自治組織制度，通過各種民主選舉的方式，發展農民自治組織。使村民自治逐步過渡到完全的社區居民自治。

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*作者簡介：聶玉霞（1980—），女，山東農業大學文法學院講師，法學碩士，研究方向為基層政權與鄉村治理。

中圖分類號：D422.6

文獻標識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）03-0046-06