社區警務網格化模式論析
——從“漳州110”的實踐談起

黃子鴻

（福建警察學院 福建福州 350000）

社區警務網格化模式論析
——從“漳州110”的實踐談起

黃子鴻

（福建警察學院 福建福州 350000）

在新時期弘揚“漳州110”精神，應將其模式推廣應用與具體的社區警務網格化工作進程中去。當前，社區警務網格化尚存在接處警能力與公共服務無限性之間的矛盾、社區警務需求多樣性與警察職能協調性的矛盾以及人性化訴求不足的問題，亟需通過警務社會化、警務信息化以及公民參與的手段有針對性地予以解決，以促使社區警務網格化模式可更好地滲透和傳承“漳州110”的核心價值理念。

漳州110；社區警務網格化；公共服務

在經歷了四次警務革命的變革與創新之后，警務實戰工作的理念已經從被動反應走向主動防控和警民合作。社區警務作為全新的警務戰略思想，是新的歷史階段警務工作的重點和難點。為此，將“漳州110”的成功經驗創造性地應用于社區警務建設進程中，促使社區警務細致推進而形成網格化的模式，對實現打擊違法犯罪與服務人民群眾的有機統一是一項有益的探索。

一、“漳州110”警務機制與社區警務的契合

伴隨著經濟社會的發展進步，對警察職能的認識發生著重大的變化，警察的首要任務已經從打擊犯罪變更為犯罪預防。在對警務職能的認知調整過程中，貫穿著近現代史上的四次警務變革。西方對警務戰略的界定，從18世紀的英國建立倫敦警察系統開始，從而進入第一次警務改革，本次改革成功使警察成為一支從軍隊、司法、社會福利中獨立出來的專職力量；1890-1930年，以美國警察專業化運動為標志的第二次警務改革使警務活動開啟了更職業化的模式，卻使警察職能誤入單一打擊犯罪、脫離公眾的歧途；1930-1980年發端于英美各國的第三次警務改革強調警察現代化運動，但依然過分強調打擊犯罪忽視服務職能使公眾滿意度嚴重下滑；直到1980年以后，第四次警務改革將公眾重心落實于社區和服務，社區警務成為本次改革的重要標志，警務模式逐步向預防和打擊犯罪、提供社會服務、維護社會治安、參與行政管理等方面轉變。時至今日，社區警務已作為一種全新的警務戰略思想，對警察的公共服務職能提出了更加細致全面的要求，這就是社區警務網格化的根源和內涵。

社區警務網格化要求警察不僅要關注打擊犯罪，還要在社區內維持秩序、提供社會服務和提高社區居民的生活質量[1]。這種對警察工作范疇的界定方式與“漳州110”維護社會治安與服務群眾并重的工作原則是契合的。

“漳州110”，即漳州市公安局巡警支隊直屬大隊，其前身是由郭韶翔為負責人的治安巡邏中隊。中共福建省委、省人民政府《關于開展向“漳州110”學習活動的通知》對其精神作出四個方面的概括：一是甘當公仆、赤誠為民的精神；二是改革創新、開拓進取的精神；三是艱苦奮斗、爭創一流的精神；四是清正廉潔、無私奉獻的精神。綜觀以上文件精神可以看出，“漳州110”切實貫徹執行了權為民所用、情為民所系、利為民所謀的政策內涵，在實踐中將群眾路線作為警務工作的根本路線，自發、自覺地將人民警察的執法職能與服務職能進行了有機統一，并凸顯了警務工作的服務職能。

社區警務面對的是錯綜復雜、瞬息萬變的實時工作狀況，需要警察在任何時點、任何情況下均能做出最及時、最準確的反應。因此，打造一個全天候、無縫隙的網格化警務新模式，在于將龐雜的社區警務工作化整為零，將面上的工作分割為點狀，同時有效依托廣大人民群眾的力量，實現人民警察與人民群眾密切聯系，通過發動群眾、依靠群眾，充分收集第一手治安信息，從豐富的社情民意中化解矛盾，幫助弱勢群體，提高社會公共福利，最終達到防控違法犯罪與為人民服務相統一的目的。

社區警務網格化的過程，就是一線警察工作細化的點滴進程，這與“漳州110”的隊伍管理是契合的。“漳州110”作為一支素質、形象、技術、效益各方面過硬的隊伍，與隊伍中每一名警察的付出是分不開的，也與先進的管理理念和群眾的團結支持是分不開的。其24小時全天候值班備勤策略、創立“110”報警服務臺把執法職能與服務群眾的職能有機結合的做法，充分體現了現代社區警務為人民服務的核心理念，是社區警務網格化的一個成功實踐模板。

二、全面推廣社區警務網格化的現實困境

將“漳州110”的模板與社區警務戰略進行有機融合，推廣以為人民服務為主要內涵的社區警務網格化模式，是現階段公安工作兼備可行性和創新性的努力方向。但任何一個新事物的產生與發展都不可能是一帆風順的，當前要全面推廣社區警務網格化模式，尚存在一些不可回避的困境。

（一）接處警能力的有限性與公共服務無限性的矛盾。

社區警務網格化的首要工作原則是與“漳州110”的精髓相一致的，即維護社會治安與服務群眾并重為公安工作的行動指南。可見，社區警務網格化的同時，就是把警務工作升級為警務服務工作的過程。當報警的內容升級為報警服務時，從邊際成本的角度看，每增加一個人次的群眾報警服務的邊際成本為零，但警察接處警服務的行政成本卻在以飛快的速度上漲。雖然警務工作具有公共物品的屬性，但一旦將其上升為兼容非緊急性救助服務也可使用的產品時，其有限的接處警能力就與民眾無限的公共服務需求產生明顯矛盾，警力不足的現象則進一步凸顯。

此時，公共物品的擁擠效應將發生作用，原本在技術上具有非排他性和消費上具有非競爭性的警務資源，將逐漸呈現由純公共物品向準公共物品過渡，甚至展現一些私人物品屬性特征的現象。在擁擠狀態下，接處警能力的巨大空缺與公眾對出警服務的需求產生沖突，大量基于服務需求的非緊急狀態的報警與緊急狀態的報警求助互相競爭有限的警務資源，同一時間需要出警服務的輕重緩急各不相同的各類警情對有限的警務資源如何配置提出來嚴肅的拷問。因此，社區警務網格化工作要面對的第一個難題，就是警務工作是否可以完成最大限度的社會化的完全的服務化，在將社區警務工作與公共服務聯系在一起的時候，接處警能力的有限性與公眾服務需求的無限性之間的矛盾沖突該如何予以化解。

（二）社區警務需求多樣性與警察職能協調性的矛盾。

社區警務網格化要求駐區警察熟練掌握轄區內人口、地理環境、以往警情等基本情況，并能將社區情況和問題與違法犯罪情況綜合比較而作出未來防控預案。針對這些具體工作內容，可以得出社區警察的日常巡邏以及其他警務工作的絕大部分內容，集中在提供社會服務和維持秩序上，小部分的警務工作才是打擊違法犯罪行為。

以公共服務為主要職能的社區警務工作，勢必具有網格化細致、發散分布的特點。警察職業的全天候的特質與警務機構的快速反應要求天然地賦予社區警務服務社會的功能，未來的社區警務工作將耗費大量的時間精力以應對公眾層出不窮的各種服務需求[2]。尤其是在經濟和社會快速轉型和發展的時期，社區日益成為城市生活的基本載體，廣大農村的城鎮化進程加速使得原有的傳統農村生活向城市化生活方式轉變，社區正成為公眾日常生活的最主要的地點，發揮著社會生活的基本單元的作用。因此，一個個網格化的社區警務串聯而成的，便是整個地區乃至全國的警務工作面貌。社區警務工作中涵蓋的公眾需求，就是社會總體對警務工作的需求，完成社區警務中多樣化與復雜化的群眾服務需求，是現代警察必須應對的主體任務。在此過程中，最突出的是警察提供服務、執行法律和維持秩序的三大職能能否協調發展的問題。如果三大職能不能實現有機統一、協調發展，那么向任何一項職能的過分傾斜，都將導致其他職能的弱化而削弱警務工作的整體效果。現代國家的警察職能由最初的預防犯罪，逐漸發展成為以維護社會秩序為目的，以預防犯罪、打擊犯罪、服務社會的多職能協調并存的格局[3]。這其中最關鍵的工作難點，就是各項職能的協調。因此，強調社區警務的服務職能的進步，應該是與其他職能辯證發展、科學細化、共同強化的進程。這也是社區警務網格化的一個難題。

（三）社區警務網格化的人性化訴求不足問題。

人文關懷作為現代法治精神的價值內涵，具有深刻的倫理底蘊，是社會主義執法理念的核心目標。現代警務工作必須圍繞人文關懷的執法理念部署展開，社區警務網格化的設計和安排必須充分考慮到公眾的人性化訴求，才能開啟政法工作的新篇章。

社區警務工作向群眾日常的生活、服務與管理中滲透和細化而成為網格化分布的過程中，一方面要面對群眾需求多元化的問題，另一方面要面對警務工作由單中心向多中心變更的問題。這二者即為社區警務網格化要應對的人性化訴求的深層次根源。就群眾需求多元化而言，是與經濟社會的轉型分不開的。在市場經濟背景下，人類社會的交往突破了以往簡單、封閉的模式，進入多元、立體、復雜、交互頻繁的網絡新紀元階段。交往方式的變革催生了需求的同步變化，以往較為統一、簡單的生存和生活方面的需求已然升級為更高層次的、全方位、多樣性的復雜需求。公眾開始對公共生活展露出更多的關注熱情和參與欲望。社區警務工作作為公共領域的重要一環，自然而然需要滿足社區群眾充滿個性的多元需求，這就要求社區警務網格化工作要時刻強調人性化的理念，才能靈活應對新時期的發展態勢。就警務工作本身而言，在新的歷史條件下，“警察機構的職責和警務運行的機制必須摒棄原先一元社會結構格局下的權力本位，樹立多元化社會結構格局的權利本位和服務意識”[4]。傳統的以警察自身為中心的單一警務模式，必須向具備民主化、多元化、社會化的多主體共同參與的多中心警務模式轉變。總之，公眾的民主和權利意識的濫觴促進了公共精神和參與精神的張揚，召喚著公安部門選擇新的執法和服務理念，以重拾公眾的滿意度，從而在公眾的信任和支持的基礎上，由傳統的封閉型、管制型警務模式向現代開放型、服務型社區警務模式轉變。

三、走出社區警務網格化困境的策略選擇

社區警務網格化作為當前公安工作的重要關節的和創新點，雖然在維護治安、防控違法犯罪和提供公共服務方面發揮著積極的作用，但其在諸多主客觀因素共同影響下，尚存在諸如接處警能力無法有效滿足公眾對警務服務的需求、警務職能不夠協調以及人性化程度不足等問題，亟需有針對性地予以解決，方能推動社區警務科學高效地向前發展。

（一）警務社會化彌補警力不足。

現代社會的警務活動已經不可能單純由警察組織或者警察個體完成，警務工作也不再是單純的執法過程。經濟社會的發展促使警務工作的內容復雜化、多元化，因之催生了嚴重的警力不足問題。其中，除了某些打擊違法犯罪行為的事務必須由專業警種完成以外，相當大一部分的警務工作內容可經由社會化的過程緩解警力不足的壓力，諸多情況證明，警務社會化可以幫助公安隊伍更出色地完成本職工作，提高為人民服務的質量。

首先，目前已普遍存在的職業化和市場化較為完善的保安服務，是將傳統的公共安全防范工作由社會組織予以分擔的一個成功模式，能夠有效緩解警力不足的矛盾，提高公眾的安全感，是社區警務網格化的一個主要補充力量。其次，輔警、治安員、聯防隊員等，這部分輔助警察力量的投入使用，可直接參與完成輔助交通指揮、治安巡邏、維持秩序等工作。輔助警察力量雖然不具備執法權，但在某種程度上與警察共同完成了執法行為，是社區警務網格化不可或缺的成分。第三，街道辦事處、居委會、社區工作人員等，這部分群體作為警務工作的有力補充，可充分發揮其與社區居民聯系緊密的優勢，很好地協助社區警察進行宣傳，安定民心，提升民眾的支持率和滿意度，防止社區內騷亂事件的發生，維護社區的團結穩定。通過以上多種警務社會化的力量，可實現將有限的警務資源擴大化，提升警務工作在滿足公眾服務需求時的張力，從而化解社區警務網格化過程中接處警能力有限性與公共服務無限性的矛盾。

（二）警務信息化彌合職能不協調的困境。

提供公共服務作為警務職能的一個方面，從屬于政府的整體公共服務范疇。公安部門應該厘清行政成本、警務資源、服務效率和水平之間的關系，充分利用警務信息化等手段辯證地對待警察職能，既不能讓警務工作脫離群眾，罔顧公共服務需求，也不能使其過度泛化，擠占其他勁舞職能的合理存在空間而削弱整體工作效果。

警務信息化即有效利用信息網絡技術，廣泛地采集各種社區警務信息建立公安信息數據庫，將諸如蓋章審批、請示匯報、警民互動、非緊急服務求助等服務事項，乃至于一些取證調查、網上追逃等事務納入信息網絡系統，使社區警務網格化過程中產生的一些關乎日常社會生活的服務性的繁瑣事務在警務信息系統中予以甄別和解決，幫助社區警務從過度泛化的服務壓力中得以休整，使警務工作的各項職能獲得合理的資源配置和協調發展的現實可能。諸如深圳市公安局的“網上治安崗亭”和“虛擬警察”，浙江的“情報信息主導警務”，寧波的“社區警務e超市”等，都是警務信息化優化整合警務資源的成功探索。這些探索能夠著手確立警務工作的核心職能和邊緣職能的邊界，統籌警務職能的協調發展，彌合警務職能不協調的內在沖突，即“厘清警察的核心職能與邊緣職能，將邊緣職能轉移給市場與社會，專心打造核心職能，使警察的警務供給真正具有公共性；拓展私人警務市場的規模，按照企業法人、社會團體和公民等各自擁有的警務資源，以他們的安全需求為邏輯起點，使社會警務資源得到最大限度的利用與最優化配置，進而達成社會警務服務多方需求與多方供給的均衡”[5]。

（三）公民參與構建多中心警務化解人性化不足的難題。

要解決社區警務人性化訴求不能很好地得到滿足的難題，應該講著眼點放在搭建以民意為導向的警務工作機制，通過公民參與等多方社會力量與社區警務的有機融合，變以單一警察力量為支撐的警務工作模式為多中心共同參與的民主警務模式，最大限度地外化和拓展社區警務網格化的參與度和影響力，實現參與度、滿意度、治安和服務效果等同步提升的結果。

公民參與的多中心民主警務治理方式的核心力量是社區群眾。發展社區群眾直接參與警務工作，應涵蓋與公眾實時互動、深入了解社情民意、警民合作互信、群眾參與警務民主決策等方面。諸如湖州市公安機關的“警務廣場”行動就是很好的警民合作典范，通過構建警民合作共同體，將治安工作導向人人參與的模式，通過創新實踐民意導向警務，構建警民零距離溝通、民意分析研判、吸納回應民意、社會積極參與等措施，解決了社區警務工作中的群眾安全感滿意率不高的問題，使警務工作的業務績效、執法效果、群眾滿意度均得到明顯提高[6]。當社區警務在公民參與的維度中實現公共安全和社區秩序穩步上升時，基于破窗理論的社區安全問題就得到很好的杜絕，社區安全和秩序則可以實現穩定的良性循環。

在經濟社會快速發展的新歷史條件下，警務工作必須進一步提升人文價值的核心內涵，警務戰略的指向應帶有推進和激勵全方位、多角度的公民參與的民主服務理念。在人為警務的指引下，將“漳州110”的精神推廣運用于社區警務的實戰，直接考驗接處警能力的科學外化，通過社區警務充分的社會化、信息化、民主化，促進警務職能的協調化、科技化、人性化，推動警務工作實現可持續的優化升級，是當前公安工作的新使命。

[1]Walker,S.,＆Katz,C.M.(2008).The police in America:An introducti on(6th ed.).Boston,Mass.:McGraw Hill.

[2]李海月，廖偉嬪.現代美國警察服務職能的發展[J].江西公安專科學校學報，2006，（2）.

[3][4]胡建剛.論中國服務型警務模式的建構[J].吉首大學學報，2014，（6）.

[5]胡 雁，李姝音.英國警務的演變與警察職能的發展[J].江蘇警官學院學報，2005，（6）.

[6]楊志云.民主警務與治安治理新模式：湖州“警務廣場”的理論透視[J].天津行政學院學報,2011，(3):90.

The Grid of Community Policing:Take the Practice of"110"in Zhangzhou as an example

HUANG Zi-hong

The practice of“110”in Zhangzhou should be applied in the process of grid work of community policing to promote its spirit.At present,there are some problems existing in the grid of community policing,such as the contradiction between police’s receiving and disposal case ability and infinity of public service,the conflict between diversity of community policing and coordination of police functions,and shortage of humanization demands.It is imperative to solve these problems through policing socialization,police informatization and participation of citizen to promote the grid of community policing and inherit the core value idea"Zhangzhou 110".

Zhangzhou110;?the Grid of Community Policing;Public Service

D631.4

：A

：1674-5612（2016）06-0076-05

（責任編輯：吳良培）

2016-10-03

黃子鴻，（1984–），女，福建莆田人，碩士，福建警察學院公安管理系講師，研究方向：公共管理理論與實踐。