全面“營改增”實施初期的問題及化解建議*

◆楊 陳 ◆陳慶海 ◆申昊宇

全面“營改增”實施初期的問題及化解建議*

◆楊 陳 ◆陳慶海 ◆申昊宇

全面“營改增”具有復雜性、特殊性和緊迫性，順利推進全面“營改增”需要解決許多關鍵問題。文章全方位剖析了全面“營改增”實施初期，從制度層面到稅收實踐中的一些問題，特別是對四大行業在全面“營改增”實施初期的問題進行了集中分析。在對問題進行了系統總結后，從完善增值稅抵扣制度、協調國地稅征管、提升企業應對能力和分稅制改革等方面提出了化解全面“營改增”實施初期問題的建議。

營改增；稅收征管；增值稅抵扣

一、引言

自2012年1月1日“營改增”改革啟動到2016年5月全面推廣至今，“營改增”改革試點內容已經由最初的交通運輸業和部分現代服務業，發展至所有營業稅征稅行業，包括建筑業、房地產業、金融業和生活服務業。同時本次“營改增”試點地區從最初的上海市推向全國所有地區，而且是集中推向四大行業。這些行業各自具有自己的復雜性和特殊性，全面“營改增”幾個月以來，從制度層面到稅收實踐都暴露出了很多問題。

在“營改增”擴圍過程中，就有很多學者對其存在的問題與難點進行了剖析，夏杰長、管永昊（2013）認為“營改增”涉及市場內部制造業和服務業之間的關系、政府內部各層級政府之間及稅務部門之間的關系，以及市場與政府之間的關系，這些關系的改善有利于提高市場運行效率。①夏杰長,管永昊：《“營改增”之際的困境擺脫及其下一步》，《改革》,2013年第6期，第65-72頁。高培勇（2013）認為，全面“營改增”可能催生地方主體稅種和地方稅體系的重建，倒逼分稅制財政體制的重構。②高培勇：《“營改增”的功能定位與前行脈絡》，《稅務研究》,2013年第7期，第3-10頁。綜合來看，全面“營改增”不僅對經濟發展、行業稅負產生影響，還會促進財稅體制的變革。潘文軒（2012）系統分析了在“營改增”試點中出現的企業稅收不降反增問題，其主要原因在于稅率設計過高、抵扣鏈條不完善和固定資產無法抵扣等③④潘文軒：《增值稅擴圍改革有助于減輕服務業稅負嗎?——基于投入產出表的分析》，《上海經濟研究》，2012年第4期，第115-120頁。。黃雅萍（2014）從實踐的角度，分析了建筑施工業和交通運輸業各自存在的問題，主要涉及抵扣不足和抵扣鏈條不完整等方面；①黃雅萍：《從試點企業的實踐看營改增存在的問題及處理建議》，《新會計》,2014年第7期，第54-55頁。另外何駿（2012），禹奎、陳小芳（2014），高萍、徐娜（2014）等著重分析了“營改增”對某一具體行業的影響。②③④何 駿：《上海增值稅改革對現代服務業的影響測算及效應評估》，《公共經濟與管理》,2012年第10期，第32-40頁。從“營改增”試點到現在全面實施“營改增”，很多行業都出現了一些突出問題，如今這些問題能否有效化解，將關系到全面“營改增”推進的成敗。同時李青、方建潮（2013）基于投入產出表，對全面“營改增”后各省級政府稅收收入的變化進行定量測算后發現各省稅收收入都將下降，并認為單純調整增值稅分享比例無法解決這一問題，必須重構中央與地方增值稅分享機制。⑤李 青,方建潮：《增值稅全面“擴圍”對省級政府稅收收入的影響——基于投入產出表的模擬測算》,《財貿經濟》,2013年第6期，第33-42頁。通過上述諸多學者的研究可以看到，當前“營改增”不僅涉及具體稅收制度設計、行業特點等問題，還涉及財稅改革等方面。

本次全面“營改增”設定了2—3年的過渡期，深度挖掘全面“營改增”初期暴露的問題具有重要現實意義，在分析問題的基礎上提出針對性的解決措施，可以為全面“營改增”順利推進提供保障。

二、全面“營改增”的重大意義

全面“營改增”是1994年實行分稅制以來財稅體系的重大變革，這一變革將對我國經濟發展、產業結構調整、財稅體制完善等產生一系列影響。

（一）進一步促進稅收公平

增值稅最大的優勢在于逐環節征稅，逐環節扣稅，避免重復征稅。由于增值稅是以增值額為基礎，從而不會出現原營業稅在流轉中的重復征稅問題，全面“營改增”后，所有行業間均形成了抵扣鏈條，在制度上消除了重復征稅，使得稅收中性更加突出。在增值稅中，增值額多的多繳稅，增值額少的少繳稅，使得我國在商品流轉環節的稅收更加公平。

（二）推動經濟持續增長

一方面，“營改增”要做到所有行業稅負只減不增，僅2016年減稅額度就將超過5000億元。而且此次“營改增”全面實施，涉及建筑、房地產、金融、生活服務4個行業約1000多萬戶納稅人，廣大企業將受惠于這項改革，企業稅負得到進一步減輕；另一方面，此次“營改增”抵扣范圍進一步擴大，不動產等固定資產基本得到扣除，從而基本建立僅對社會消費資料的價值進行征稅的消費型增值稅體系，有利于進一步激發企業的投資熱情，增強市場活力，用短期財政收入的“減”換取持續發展勢能的“增”，為經濟持續發展打下基礎。

（三）促進產業結構轉型升級

從之前的改革試點中可清晰發現，減稅效應最明顯的是服務業。通過對全面“營改增”相關政策的研究發現，其政策取向在于推動服務業特別是科技研發等生產性服務業的發展。這可以有力促進產業分工優化，延伸產業鏈，帶動制造業升級?？梢哉f，“營改增”是創新驅動的“信號源”，也是經濟轉型升級的強大“助推器”。同時，全面“營改增”打通了增值稅抵扣鏈條，能夠進一步促進了社會分工協作，有力地支持服務業發展和制造業轉型升級。

（四）倒逼財稅體制改革

一方面，全面“營改增”后，地方主體稅種消失，在財政分權的背景下，地方政府急需構建新的地方主體稅種。在我國財政分權不夠徹底的條件下，本次“營改增”可能促使中央政府開始下放稅權給地方政府，建立真正的財政分權制度；另一方面，增值稅作為中央與地方共享稅，全面“營改增”后，地方政府財政收入面臨更大的壓力，需要對當前不合理的增值稅分享模式進行調整，促進增值稅分享體制的改革。

三、全面“營改增”實施過程中存在的問題分析

（一）制度設計的缺陷

當前全面“營改增”在制度設計上的不足主要體現在以下幾個方面：稅率檔次過多、稅收優惠政策雜亂和過渡性政策太多等。當前我國的增值稅稅率除了17%的基本稅率之外，設置了13%、11%、6%和零稅率以及主要針對小規模納稅人的3%征收率。稅率檔次的繁雜違背了稅收中性原則和公平原則，不利于市場對資源的優化配置，同時也加大了稅收征管成本。關于稅收優惠政策，一方面，符合條件的小微型企業自2016年5月1日起至2017年12月31日，可享受暫免征收增值稅優惠政策；另一方面，國家稅務總局頒布的免征增值稅的項目除了包括養老服務、醫療、教育、文體場館、宗教等方面之外，還涉及國際運輸代理、金融相關的部分利息收入、土地轉讓、跨境銷售服務等一共40個大的條目，優惠政策的混亂不清可能造成一些偷稅漏稅現象。過渡性政策除包括上述臨時性的稅收優惠政策，還有中央與地方增值稅分享比例等，這些過渡性的政策在過渡期結束后又將面臨新的調整，將耗費巨大的政策變動成本。

（二）地方稅收利益的博弈

地方稅收利益的博弈主要來自于營業稅消失后，中央和地方對增值稅的分享比例。“營改增”前營業稅是地方財政的主體稅種，其在地方稅收收入的比重長期穩定在30%以上，而自從2012年上海試點“營改增”以來全國營業稅所占比重出現四連降，截至2015年底營業稅累計減稅6400多億元。“營改增”的目標是避免重復征稅，減輕企業稅收負擔，企業減稅后，整體上地方政府的稅收收入將發生很大變化。①田志偉,胡怡建：《“營改增”對財政經濟的動態影響：基于CGE模型的分析》，《財經研究》,2014年第2期，第4-18頁。同時，由于各地產業結構等的不同，各地稅收收入變動幅度不盡相同。而自我國分稅制改革以來，地方政府財政自給能力一直處于不足狀態，地方政府財權與事權的不統一要求地方政府有更多的收入來源。全面“營改增”后，雖然新的增值稅分享政策已經出臺，但這一政策是否符合實際情況，后續又會產生什么影響，地方財政自給能力會怎樣變化，在過渡期結束后可能會引發更大的博弈。

（三）稅務機關征管的問題

由于全面“營改增”任務量巨大、政策規則眾多，而辦稅人員專業能力短期難以跟上，導致出現了很多稅收征管問題。在稅務實踐中，突出存在簡易計征收備案資格審核不嚴格，這一方面是由稅務部門簡政放權所致，另一方面也是辦稅人員在龐大的工作壓力下放松了對納稅人資格的審查，進而導致一些不符合規定的企業成功備案，這就會增加稅款流失風險和稅務機關的稽核成本。在本次全面“營改增”中，還存在房地產企業、建筑企業面臨的增值稅預繳問題。以建筑業為例，按照現行稅法規定，一般納稅人跨縣（市）提供建筑服務，選擇適用簡易計稅方法計稅的，應以取得的全部價款和價外費用扣除支付的分包款后的余額為銷售額，按照3%的征收率計算應納稅額，在建筑服務發生地預繳稅款后，向機構所在地主管稅務機關進行納稅申報。此預繳手續十分繁雜，辦稅人員需要耗費巨大的精力，增加了納稅成本。

（四）行業特點導致的問題

1.建筑業

建筑業是“營改增”的重點行業，由于建筑行業具有工程周期長、流動性強、分包現象普遍等特點，在“營改增”的過程中面臨不少問題，主要如下：(1)部分材料難以取得進項發票，建筑材料類別眾多，購進渠道非常廣泛，其中不乏小規模納稅人、個體戶等，他們取得增值稅正規發票的納稅成本較高，因此市場上能開具正規發票的建材供應商很少，不開具發票已是建材市場的“潛規則”。(2)根據相關規定，一般納稅人銷售自產的沙、土、石料、自來水及混凝土等，采用簡易計征方法，可抵扣的進項稅額的稅率為3%，與建筑業11%的銷項稅率相比較，可以看出建筑企業在這方面將承擔較重的稅收負擔。(3)建筑業分包、掛靠運作復雜，與增值稅稅制不匹配，建筑業“營改增”以后，各項材料支出、機器租賃以及勞務支出將作為進項進行抵扣，但被分包、掛靠企業不經常參與其經營管理，掛靠企業或者施工隊的核算能力不足，這容易產生進項稅額難以完全抵扣、虛開增值稅發票等風險。

2.房地產業

房地產業作為建筑業的下游產業，處在增值稅同一抵扣鏈條上，與建筑業存在一些相同的問題；同時，房地產作為不動產由于其抵扣環節的特殊規定，也存在一些問題，主要有：(1)建筑業作為房地產業的上游產業，面臨建筑材料和勞務成本的進項抵扣問題，導致建筑業進項稅額抵扣縮水，進而將其增加的稅負直接轉移給下游的房地產業，從而拉高房地產開發成本。(2)按規定，“營改增”前后取得和自建的不動產，均需按照5%的征收率在不動產所在地預繳稅款，其中有些業務甚至要全額預繳，即使已經取得了進項發票也不能抵扣，進項稅額不能及時抵扣可能會造成企業資金流問題。(3)按照現行規定，2016年5月1日后取得的不動產或者不動產的在建工程，其進項稅額自取得之日起分兩年從銷項稅額中抵扣，然而融資租入的不動產造成的進項稅額不適用抵扣規定，而房地產行業存在很多融資租賃現象，可能導致稅負不公。

3.金融業

在我國原有的營業稅體系下，金融行業重復征稅現象嚴重，全面“營改增”后該現象可能得到一定改善。由于金融業具有風險性、政策依賴性、業務綜合性等特點，在“營改增”過程中面臨如下問題：(1)增值額很難確定。金融服務業務主要分為直接收費服務和間接收費服務，而間接服務中的金融中介服務、金融創新服務等，在確定其增值額時難以準確界定，進而造成抵扣鏈條不完善。(2)開票數量巨大。我國增值稅的征管模式是“以票管稅”，金融行業交易頻繁且涉及金額往往較大，大量的金融業務通過網絡交易完成，并且金融機構的總分支機構之間、各銀行間交易往來頻繁，由此可見，金融業“營改增”后面臨海量巨額的開票任務，開票和發票管理等都會加大金融業的管理成本。(3)行業內稅負不均。依據相關規定，貸款業務以提供貸款服務的全部利息和利息性質的收入為銷售額，在全面實施“營改增”之后依舊采取全額計稅的方法，而融資租賃服務以取得的全部價款扣除相關利息稅費后作為增值額，各項標準的不統一使得金融業內部細分行業稅負不均。

4.生活服務業

生活服務業與普通民眾的生活息息相關，由于生活服務業進項來源不明晰、經營分散和面向個體消費者等特點，使得其在“營改增”過程中同樣面臨諸多困難。(1)進項稅額抵扣不足。生活服務業不同于一般行業，其進項稅額很難確定，這一方面由于生活服務業更多的面對的是個體戶等小生產者，無法或難以開具增值稅專用發票；另一方面是很多服務中巨大的人工費開支不能抵扣。(2)增值額很難確定。生活服務業同金融行業一樣存在增值額難以確定的現象，沒有完整的抵扣鏈條，造成許多小微型企業難以確定其增值額，最終在納稅實踐中還是跟營業稅一樣按營業額或是銷售額確定。(3)增值稅合規經驗缺乏。生活服務業主要是一些中小企業，對這些小企業而言很多本身就沒有建立完善的會計制度和發票管理規范，增值稅對他們來說既陌生又復雜，增值稅納稅合規經驗嚴重缺乏，這會成為生活服務業“營改增”的主要障礙。

（五）企業應對能力不足

對于企業來說，“營改增”不僅僅是繳稅方式的改變，更多的是企業財務部門工作任務的改變。由于增值稅涉及進項稅額和銷項稅額，其記賬方式和納稅方式與原營業稅均不同，因而對原營業稅納稅企業來說存在的最大問題是財務人員對增值稅納稅業務的轉換與適應。企業增值稅納稅人才缺乏，原營業稅納稅人員在短期內很難完全轉變為增值稅納稅人員?！盃I改增”后不同行業稅率發生變化，企業稅收負擔隨之改變，企業需要對“營改增”后自身稅負進行準確測算，對于中小企業來說，很難科學準確地為自身做最大可能減稅籌劃。

四、化解全面“營改增”實施過程中問題的建議

（一）建立抵扣鏈條完整的增值稅制度

1.簡化增值稅稅率

單一的增值稅稅率意味著增值稅鏈條中所有行業從事銷售貨物和應稅勞務的行為所負擔的稅率相同，直至最終消費環節，消費者承擔的增值稅稅款僅僅受到不同商品增值額差異的影響。從世界范圍來看，單一增值稅稅率成為一種趨勢。相對多種稅率來說，單一的增值稅率會減少效率損失，有利于經濟運行。首先，單一的增值稅稅率簡易透明，不但有助于提高納稅人的納稅遵從度，減少納稅人自行申報錯誤，也能降低納稅人利用稅率差異來進行逃稅的機會。其次，單一的增值稅稅率將降低稅務部門的征管成本，同時也能提高稅務稽查的效率，還有利于稅法知識的普及。

2.擴大抵扣的適用范圍

當前全面“營改增”只是擴大了增值稅適用的行業范圍，對于具體納稅人而言，存在的主要問題是小規模納稅人占比過大，重復征稅現象依舊嚴重。因此，一方面，要調整一般納稅人的認定標準，適當降低特別是服務業的一般納稅人認定標準。同時建議推廣會計核算的認定標準，只要納稅人具備獨立完善的會計核算水平，有能力提供增值稅“抵扣法”要求的各類憑證，就可以納入增值稅抵扣鏈條。另一方面，在現有“以票管稅”的模式下，稅務機關給小規模納稅人代開發票時，可以遵循“按征收率課稅，依基本稅率開票”的原則。先按征收率進行課稅，然后按規定的稅率代開發票，同時進一步簡化代開發票的手續，不僅有利于解決小規模納稅人的偷稅漏稅問題，而且有利于一般納稅人與小規模納稅人之間的交易選擇。

3.清理過渡性政策

當前全面“營改增”存在很多過渡性政策，對此可以提出以下兩點建議：(1)制定合理的稅收優惠政策，包括清理重疊、與經濟發展不匹配的優惠政策；明確稅收優惠政策適用的納稅人標準；將稅收優惠的具體情況納入政府預算體系進行嚴格控制。(2)保持稅收政策的穩定性和持續性，在制定過渡政策時不能和以前政策差距過大，同時過渡期結束后，新的政策變動要考慮如何保持政策持續性和平穩性。同時，加快增值稅立法，將很多具體原則用法律確定下來，加大增值稅立法保障力度。

（二）進一步完善國稅、地稅征管體制

自分稅制以來，我國一直實行國稅、地稅分開征管，在全面“營改增”后，地稅部門不再征收營業稅，國稅部門增值稅征收工作任務加大，從而國稅和地稅部門均存在自身規模與實際工作量不協調的局面。因此，一方面，地稅部門要著力優化自身業務結構，國稅部門可以適當接收部分地稅員工的轉崗；另一方面，可以擴大地稅部門代征業務的范圍，減輕國稅部門的工作量。在全面“營改增”后，不管國稅還是地稅部門均應努力提升稅收征管水平。優化納稅服務，著力提升稅務工作人員的辦稅素質，同時加大“營改增”相關稅收知識的宣傳。

目前增值稅實行的是“以票管稅”的辦法，因此稅務部門對增值稅的發票管理顯得尤為重要。首先，完善抵扣認證制度，嚴格紅字發票的開具手續，并適當延長認證期限；其次，控制大額現金交易的適用范圍，對于超過一定限額的交易可強制要求通過轉賬等非現金交易形式結算，從源頭上防止增值稅發票的虛開、代開；再次，加強發票的內部管理，從提高開票效率和管理效率出發，加強稅務機關內部的發票管理，包括印制、調撥、核銷等環節；最后，建立全國統一的電子發票服務平臺，推廣電子發票的應用，實現增值稅發票的信息化管理，提高征稅效率。

（三）增強納稅人的遵從能力

“營改增”最終的實踐主體是相應的納稅人，“營改增”的順利推進關鍵在于納稅人認知的及時轉換。在廣大納稅人中，尤其是對會計制度不夠完善、業務范圍較小的中小企業來說，更應該及時應對，中小企業能否順利推進“營改增”是整個“營改增”工作能否取得成功的決定因素。納稅人對全面“營改增”的應對要做到“知”“行”合一。

全面推進“營改增”首先要讓納稅人“知”，“知”分為兩部分，一是針對企業的宣傳與培訓，讓他們及時準確了解相關政策措施，稅務部門可通過宣傳、培訓、講解等多種方式進行；二是企業自身的理解與消化，企業擁有將政策文件落實到實際操作中去的能力，應從戰略高度來認識“營改增”，加大員工培訓力度。關于“行”，企業要建立規范科學的增值稅會計體系。第一，做好企業內控。(1)準確判斷“營改增”對公司稅收成本的影響，進而及時調整公司財務規劃和戰略選擇。(2)重新梳理銷售和采購業務，既可以理清各項可抵扣范圍，又能明晰自身在產業鏈中的地位。(3)建立專門的發票管理制度。第二，做好實務培訓。有些企業業務范圍很廣，在增值稅核算中要分門別類，財務人員對不同來源的發票要做好歸類核算，同時要建立增值稅的明細賬目。制定嚴謹的計稅流程，嚴禁抵扣范圍之外的變相抵扣，同時避免出現可以抵扣的未抵扣，使企業遭受不必要的損失。

（四）深化分稅制改革

1.推動增值稅共享比例改革

全面“營改增”后地方政府的營業稅收入全部轉化為增值稅，而增值稅是中央與地方共享稅種，原有的分享比例為中央75%、地方25%，但由于新增增值稅主要是由原營業稅轉化而來，之前中央占大頭的分享比例顯然不符合實際情況。最新的政策將增值稅中央與地方分享比例定為：存量部分不變，增量部分五五分成；這一過渡政策對地方政府而言也是很不公平，“一刀切”的分享比例也無法解決當前區域財政不平衡問題。①陳曉光：《增值稅有效稅率差異與效率損失——兼議對“營改增”的啟示》，《中國社會科學》,2013年第8期，第67-84頁。李青和方建潮（2013）通過對各省份稅收的定量分析發現“營改增”后中央與地方、省與地方的分享比例分別調整為34∶66和44∶56才能保持省級政府地方財政的穩定。張明等（2013）認為簡單的調整增值稅的分成比例無法解決“營改增”對地方財政在動態性和區域不平衡性方面的影響。②張 明,湯林閩,潘大開：《“營改增”后中央與地方稅收分配關系調整的難點》，《稅務研究》,2013年第7期，第96頁。基于以上情況本文提出以下設想：

借鑒個人所得稅中超額累進稅率的形式，中央與地方實行超額累進的分成比例，這樣既可以減輕“營改增”對某些地區財政的不利影響，同時能夠進一步解決當前我國地方財政區域不平衡的問題。以地方財政的自給率為標準，當財政自給率不超過一定基準時，設定較高的地方分享比例；當財政自給率超過一定標準，其超出部分設定更低的分享比例，從而使財政自給率較高的地方總的分享比例較低。同時可以用人口增長率和人均消費水平等指標，對各省增值稅分享比例進行相應的調節。

2.加快構建地方稅體系

我國當前的實際情況是地方政府承擔了眾多公共事務的責任，但不徹底的分稅制使得地方政府沒有相應的稅收立法權。營業稅作為地方主體稅種的消失，意味著我國的地方稅體系將更加不完善。在這種情況下，加快構建地方主體稅種尤為重要，房地產稅等已列入“十三五”立法規劃，應加快速度著力研究開征房地產稅的相關事宜，盡快出臺房地產稅來彌補地方主體稅種的缺失。同時，遺產贈與稅、環境保護稅、資源稅等也應進一步推進研究，定位好稅收歸屬，形成完善的中央地方共享稅體系，最終形成以房地產稅為主體，以中央地方共享稅為支撐的地方稅體系。

（責任編輯：微仁）

F812.422

A

2095-1280(2016)05-0005-06

*本文系福建省社科規劃社科研究基地重大項目（項目編號：2014JDZ047）、福建省社科規劃項目（項目編號：2014B089）、廈門市國際稅收研究會項目（項目代碼：H201620）資助成果。

楊 陳，男，集美大學財經學院碩士研究生；陳慶海，男，集美大學財經學院教授，經濟學博士；申昊宇，女，集美大學財經學院碩士研究生。