構建面向自然人的稅費征管體系

◆魏升民

構建面向自然人的稅費征管體系

◆魏升民

加快建立面向自然人的稅費征管體系，不僅是后營改增時期地方稅費征管體系建設、分稅制財政體制完善的現實訴求，也是我國中長期稅制與稅制結構優化的內在要求。文章在對我國自然人稅費征管現狀與問題進行分析的基礎上，重點對自然人稅費征管體系構建的關鍵問題與實施路徑進行了探討。

自然人稅費征管體系；涉稅信息；綜合歸戶；納稅識別號；征管平臺

一、構建面向自然人稅費征管體系的必要性

面向自然人的稅費征管體系，是指以自然人為中心，以確保稅費應收盡收為指向，以自然人涉稅（費）信息控管為抓手，以實現稅費治理體系和治理能力現代化為根本目標，從法律框架、制度設計、征管方式、技術支撐、資源配置等各個層面，構建覆蓋自然人稅費征管全流程的現代稅費征納平臺、控管系統及運行體系。長期以來，我國面向自然人的稅費征管基礎一直較為薄弱，在當今極為復雜而嚴峻的財政經濟形勢下，加快構建面向自然人的稅費征管體系非常必要，主要體現在以下幾個方面：

（一）我國稅制及稅制結構優化的內在要求

當前，我國經濟總量已雄踞世界第二，經濟發展水平已邁入中等偏上收入國家行列，且隨著近年來高投資經濟的持續擴張，經濟中的收入流量與財產存量較改革開放初期更為豐沛，已具備有效提升直接稅比重的現實稅源基礎。建立面向自然人的稅費征管體系，夯實直接稅改革優化的征管基石，將現實的自然人稅源轉化為國庫中的真金白銀，是我國建立現代稅收制度、促進稅制及稅制結構優化的內在要求。

（二）后營改增時期地方稅費征管體系建設的現實訴求

當前，作為我國結構性減稅的重頭戲，營改增已于2016年5月1日起在全國范圍內全面推開。從稅制改革的角度看，營改增是我國消除重復課稅、公平稅負、建立現代增值稅制的實質舉措；從分稅制角度看，營改增的直接效果，意味著地方財力的繼續上移；而從對地稅機關的影響來看，則意味著國稅機關對地稅機關征稅范圍的巨大擠壓乃至“吞噬”。在此狀況下，地稅部門盡快調整施力重心，提前謀劃、做實地方稅重構的征管體系，是既具前瞻性又更加務實的戰略抉擇。

（三）調節收入分配、促進社會公平正義的迫切要求

當前，間接稅占主導地位的稅制結構，在收入分配上具有累退效應。在現代直接稅體系中，個人所得稅無疑最具調節效應，但當前個人所得稅占稅收收入的比重僅僅6%左右，且主要來源于工薪所得的貢獻，由此導致易于源泉扣繳的工薪階層的稅負沉重，而難于控管的資本性、財產性所得的稅收貢獻稀少。實證分析也表明，在當前居民收入的來源中，后者是造成我國居民收入分配差距迅速拉大的實際成因。因此，建立面向自然人的稅費征管體系，是提升稅收對收入分配調控的有效性、促進社會公平正義的破題之舉。

（四）推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支點

長期以來，我國稅收征管體系以企業為中心，稅制模式以間接稅為主導，使得稅負歸宿不明、政府與自然人納稅人之間的權利義務關系模糊，稅收難以成為自然人納稅人表達訴求的有效渠道，而構建以自然人為中心的稅費征管體系，為直接稅制模式的確立奠定了基礎，將使得自然人納稅人與政府之間的關系顯性化、權利義務明晰化，有助于促進征稅權力的規范，并凸顯納稅人權利，從而有效推進稅收法治化進程。同時，通過對自然人涉稅涉費信息的歸戶管理，可為政府各部門對自然人的轉移支付等提供協查通道和依據，有助于實現公共資金的精準調控和施力，推進國家治理體系和治理能力的現代化進程。

二、當前的自然人稅費征管現狀

當前，盡管我國居民個人擁有的收入總量、財富總量及人均收入與人均財富量都在大幅增長，但由于我國面向自然人的稅費征管體系并未建立起來，因此，我國稅收收入來源中，逾九成的部分取自企業，換言之，自然人稅收貢獻與其擁有的收入量、財富量，以及享受政府公共服務的受益水平不相匹配。

（一）收入狀況

自然人稅費征管最具典型意義的主要涉及個人所得稅和社會保險費。在個人所得稅方面，其收入總量呈逐年遞增態勢，并保持在年均10%以上的增長速度。從絕對數上看，從2010年的4837億元增長到2015年的8618億元，增幅高達78.17%；從相對數來看，因2011年免征額調整引起稅收波動，2012年成為個稅增速調整的“分水嶺”，在2012年之前，個人所得稅保持在年均20%以上的增收速度，歷經2012年的短暫性負增長之后，自2013年起實現了持續兩年12%～13%的逆勢反彈。①根據《中國統計年鑒》歷年數據整理。但從個人所得稅在整個稅收收入中的比重來看，則仍然偏小，僅占6%左右的微小份額，且自然人納稅人總量僅區區2000余萬人；②鄭漢星：《樓繼偉談個稅：建綜合與分類結合稅制覆蓋面擴大》，中國經濟網，2013年9月4日。再從內部結構來看，我國個人所得稅稅源結構失調，工薪所得貢獻的稅收比重處于絕對主體地位。

在社會保險費征繳方面，其規模已從2010年的19276.1億元增至2014年的39827.7億元，翻了一番，增速始終保持在10%以上。從結構來看，基本養老保險基金收入數額最大，占全部基金收入的比重保持在60%～70%之間；醫療保險基金收入緊隨其后，成為自然人費用中第二大收入來源，截至2014年，醫療保險基金收入總量達9687.20億元，③同①。二者已成為自然人費收征管工作的重要組成部分。

（二）征管狀況

受計劃經濟體制的深刻影響，我國經濟管理長期以企業為中心，稅制設計及運行也以企業稅為根本，而對自然人稅費的征管，主要嫁接于企業稅的征管體系，通過代扣代繳、委托代征等間接方式進行。即使年所得12萬元以上自然人納稅人自行申報制度已執行近10年，但囿于涉稅信息控管能力的薄弱，扣繳申報與自主申報并未相互融合，在實踐中形成“兩張皮”格局。

具體來看，由于自然人稅費代扣代繳征稅機制只是法人稅征管平臺的延伸，而以自然人為中心的稅費征管平臺并未建立，稅務機關對納稅人的各渠道、各類型收入信息和多元化的財產資料，不能通過統一的平臺進行收集、歸類、分析和處理，申報信息、扣繳信息與第三方信息之間不能實現高效的勾稽與比對，加之當前我國納稅人的申報意識、申報能力和誠信水平不高，稅務機關對單位的代扣代繳以及納稅人的納稅申報表都無法進行有效核查和無縫跟蹤。因此，個人所得稅和社會保險費是否應收盡收，根本無法準確回答。

（三）廣東地稅的有益探索

在“兩張皮”的征管格局下，為強化自然人稅費征管，不少地稅機關都進行了有益的探索，以廣東省地稅局為例，其所做的相關配套工作主要包括以下幾個方面：

1.深化全員全額明細申報工作，建立自然人基礎數據庫。以廣州市為例，截至2015年底，除上市公司股息紅利、部分偶然所得等特殊情況外，全市已基本實現個稅明細申報全覆蓋，明細申報人數達到1002萬人，企業明細申報覆蓋面達到96.12%。

2.加強第三方信息交換，強化基礎數據應用管理。經過多年努力，廣東地稅部門能夠定期從工商部門獲取股東變更的信息，同時，建立了與出入境管理部門的協稅護稅機制，并加強了與文化部門的信息共享，通過綜合治稅平臺，已實現外籍人員進出等環節的信息監控。

3.以風險管理為導向，突出數據的比對、分析與應用。借助信息化手段，廣東地稅自行開發稅源管理輔助系統，搭建個人所得稅風險管理平臺及外籍人員風險防控管理平臺；建立個人所得稅風險指標基本體系，即在納稅人跟蹤、稅源分析、催報催繳、納稅評估及風險控制等管理方面的應用系統；通過購買境外國際權威薪酬數據，建立國際薪酬標準數據庫，為對高風險外籍人員的核定征收提供科學依據。

4.構建涉稅信息采集統一標準體系，搭建多方信息采集平臺。廣東地稅以金三系統上線為契機，全面梳理了辦稅事項清單，統一了涉稅數據標準，開發了影像化掃描系統，實現涉稅數據電子化；通過出租屋稅收綜合治理、二手房交易稅收征管兩個直接面對自然人的渠道，加強了數據采集和規范管理。

5.建立便捷查詢渠道，強化納稅人與扣繳義務人交互核實。目前，廣東自然人納稅人可通過登錄省地稅局網站查詢個人納稅情況、開具電子完稅證明，并進行年所得12萬元以上個人所得稅的自行申報。在保障納稅人知情權的同時，督促扣繳義務人對失真數據進行更正申報，確保信息的精準。

以上措施無疑會對自然人稅費征管優化發揮積極作用，但由于自然人稅費征管是全局性和系統性問題，區域性努力雖有所作為，但難以從根本上破除制約我國自然人稅費征管現代化的“瓶頸”，尤其是全國統一框架下基礎支持體系的缺失，仍然會極大地制約現代稅費征管體系的建立。

三、構建自然人稅費征管體系面臨的挑戰與問題

在傳統的經濟體制、財稅體制巨大的慣性作用下，我國面向自然人的稅費征管體系改革作為全新的構建，面臨著巨大的挑戰與問題。

(一)稅費征管體系總體上以法人納稅人為主，自然人稅費征管處于附屬地位

當前,我國的稅制及征管體系以企業稅為主導，相對于自然人稅收而言，稅務機關具有較強的企業稅管理能力，在以組織財政收入為中心的稅收治理模式下，形成對間接稅制模式的有力支持，也使得自然人的稅費征管淪為企業稅費征管的附屬。具體就自然人稅費征管的實際狀況而言，我國現行稅制體系中不僅直接針對自然人納稅人開征的稅種偏少，而且即便是僅有的幾個直接針對自然人征收的稅種，也是通過現有的企業稅費征管平臺附征，如個人所得稅，其實質是從屬于企業稅和間接稅征管體系，獨立的直接稅和個人稅征管平臺尚未確立。

（二）自然人涉稅信息散落化、碎片化，未能實現綜合歸集與歸戶管理

當前，我國稅法僅要求省級及以下稅務機關建立自然人納稅人的收入和納稅檔案，這體現出明顯的區域封閉的信息管理導向。而問題是，自然人納稅人不僅人會流動，而且其收入也往往并不局限于一時一地，尤其是高收入、高凈值人群，其高流動、多元化收入的綜合控管更非一個區域或一個部門可以做到，由此必然造成自然人信息的統籌范圍窄、重復登記且缺少動態更新。而區域間缺少信息輸送與共享，難以及時追蹤，并進而掌握納稅人的稅源變化，也難以實現各項涉稅信息的綜合控管和歸戶管理，整個自然人納稅人的基礎信息登記、信息歸集呈現碎片化格局，使得稅負分配根本難以企及公平，并反過來制約著以綜合、透明、公平、高效為特征的現代自然人稅制體系的構建與完善。

（三）高凈值人群稅源管控亟待加強

當前，隨著市場化、城鎮化、全球化及互聯網技術的快速發展，我國納稅人個人收入來源日趨多元化、跨區域化和虛擬化。實證分析顯示，傳統勞動性收入如工薪所得、勞務報酬所得等已不再是自然人納稅人的單一收入，相反，股利、利息、租金、財產轉讓、特許權轉讓等資本性和財產性收入日益成為居民收入的重要來源，并成為當前拉大我國居民收入差距的重要推手，相應地，高賦稅能力的高收入、高凈值人群也大量產生。理論上而言，高收入、高凈值人群應該是現代稅制體系中直接稅的重要貢獻者，同時也是稅務機關的重點管理對象。但我國的情況是，稅務部門與高收入、高凈值個人之間的信息嚴重不對稱。我國現行《稅收征管法》規定：“稅務機關依法進行稅務檢查時，有權向有關單位和個人調查納稅人、扣繳義務人和其他當事人與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關的情況，有關單位和個人有義務向稅務機關如實提供有關資料及證明材料。”顯然，上述規定較為籠統而乏力，難于操作，而且于高凈值人群而言，其稅源管理更應注重日常采集、全面獲取與經年積累，由此也使得我國對高收入、高凈值自然人的稅收管理陷入困境。

（四）數字經濟、新興經濟業態沖擊

當前，隨著互聯網技術的快速推開與普遍運用，傳統經濟業態獲得長足發展，新興經濟業態也進入高速增長期，而新業態下的自然人收入狀況更是異彩紛呈，給自然人稅費征管帶來全新挑戰。以互聯網金融為例，自2013年起，在經濟新常態的背景之下逆勢發力，取得重大突破。其主要存在形式包括第三方支付、P2P網絡借貸、大數據金融、眾籌等，有的可以在傳統金融里找到原型，有的則無法追本溯源，而稅收征管目前仍處于空白。又如電子商務從業納稅人，隨著多年的超常規發展，我國電子商務已日臻成熟，也成就了一批因電商致富的人群，但鑒于電子商務的特點，針對自然人的稅收征管一開始就由于其內生性障礙而止步不前。此外，部分“網紅”自然人也以收入規模大、財富積聚快而成為新的高收入群體。而上述收入的取得多集中于線上，借由復雜且無紙化的結算手段以及結算手段的不斷翻新，導致納稅節點不易捕捉，由于與現行稅收征管制度不相契合，無法對自然人進行綜合歸戶管理，形成新的且突出的稅收征管漏洞。

（五）國際稅源跨境流動

當前，隨著經濟全球化進程的不斷加快，我國稅源的涉外性大大增強。世界各國之間的經濟貿易聯系日益密切，并引起稅收利益在國家之間、地區之間、企業之間以及企業與自然人之間的重新分配，由此也使得稅收分配關系更多地涉及我國政府與境外納稅人、跨國納稅人以及外國政府的經濟關系。尤其是在全球經濟體系遭遇重大結構性調整的背景下，以利潤轉移和偷逃稅為目標的稅源跨國、跨境流動日益頻仍，急切訴求經濟一體化視域下稅收征管的跨境跨域合作、互助與協調，這對傳統區域內分割、封閉、靜態的稅收征管模式同樣提出了嚴峻挑戰。

（六）高素質專業化人力資本不足

當前，稅務部門適應自然人征管與直接稅業務轉型的高素質、復合型、創新型人才緊缺，人員整體業務水平亟待提升，同時人才培養運用機制需進一步健全，上下級之間、不同部門和崗位之間、不同年齡段人員之間的輪崗交流機制也未能有效建立，績效管理仍在探索完善階段，隊伍活力亟待進一步激發。

四、我國自然人稅費征管體系構建的幾個關鍵性問題

（一）自主申報為主，還是源泉扣繳為主？

就現代個人所得稅制的有效征管而言，源泉扣繳與自主申報是緊密關聯的共生關系，源泉扣繳實現了對稅源的即時控管，保障了稅款的及時入庫，自主申報則實現了對納稅人稅源的綜合歸集，并根據賦稅能力進行量能課稅，做到稅負公平。而確保二者有效性、并使二者具有現實勾稽力量的關鍵，則是稅務機關對納稅人涉稅信息的控管能力。如果一國稅務機關涉稅信息控管能力強大，則扣繳申報與自主申報的完整性、準確性與及時性均會很高，因為一旦虛假申報，稅務機關即可查實，并依法予以懲戒，從而在實質層面確保了納稅人的依法納稅。相反，如果對納稅人的自主申報尤其是非源泉扣繳部分缺乏實質有效的審核與評定能力，對扣繳申報的精準性難以核實，則有可能進一步降低稅法遵從度。

因此，從短期看，在強大的涉稅信息控管能力尚未形成的狀況下，仍然需要將重心置于源泉扣繳，以實現對稅款的分道管控與及時入庫，并通過正向宣傳和積極引導，逐步擴大自主申報的覆蓋面，提高申報質量和效率。但從中長期看，隨著我國涉稅信息管理能力的日益強大，自主申報將作為我國納稅人的“必要事項”，成為我國稅收征管的主要支撐，與此同時，稅務機關也應將主要力量置于對納稅人自主申報的稅收評定上。

（二）自然人納稅識別號是以身份證號為主，還是另外單獨賦碼？

就自然人納稅識別號的設定而言，與身份證號同置固然簡便易行，但我國的居民身份證號是由公安部門管理，具有一定的涉密性質，且現實中由于管理的不到位，存在一人雙號甚至多號的亂象；同時，納稅人識別號除具有稅收綜合歸戶管理的功能外，還具有廣泛的社會管理功能，典型如財政支出受益者的信息核查功能。因此，我國納稅人識別號的設立宜單獨賦碼，并可通過確立統一規范、嚴密合理的編碼規則，與身份證號、社會保障號形成特定的編碼勾稽關系，自然人納稅人識別號可在納稅人進行第一次納稅申報時賦予。納稅人在進行投融資、合同簽訂、經貿往來、就業創業、財政受益等行為時，應強制使用納稅人識別號。公安機關、社保機關等政府其他機關有權根據法定規則和程序，通過納稅人識別號查詢納稅人相關信息，以實現社會治理的共享共治。

（三）第三方涉稅信息數據共享平臺，是以稅務部門主導建設，還是由政府統一規劃？

當前，鑒于我國仍存在著部門利益的現狀，由稅務部門主導建設第三方信息平臺容易陷入“部門之爭”的泥淖，因此，宜由政府統一規劃，整合成立獨立、中立的全國財稅資料中心，專司涉稅信息的搜集、處理、歸戶及管理。在此方面，我國臺灣地區“財政部”財稅資料中心的建立與成功運作的經驗值得借鑒。

（四）納稅遵從懲戒，是以剛性執法為主，還是以信用懲戒等柔性管理為主？

鑒于當前我國自然人納稅人的納稅遵從度不高以及對自然人納稅人稅收不遵從缺乏實質而有效的懲戒措施等問題，宜通過構建納稅人稅收信用體系的方式，在信用評級的基礎上，對稅收嚴重違法行為實施信用懲戒，對其在就業、投融資、政府采購、商務交往、資質授予、出入境、高檔消費等環節予以相應規制，結合社會共治來顯著提高稅收違法的代價與成本。同時，基于制度健全的考量，可通過《稅收征管法》的修訂與完善，明確稅務機關對自然人納稅人的稅收保全、稅收強制執行等執法權限，對偷稅、抗稅等嚴重違法行為進行嚴懲；對技術性稅收不遵從行為，則通過柔和方式予以化解。

（五）機構優化方面，征收、稽查與納稅服務職能如何定位，稅種管理與納稅人類型管理如何協調？

當前，在涉稅信息控管能力薄弱的條件下，源泉扣繳被高度依賴，大量的資源被用于稅款征收上，而受制于課稅資料控管的不力，稅務稽查也只能是抓住一個算一個，即便是良好的納稅服務也難以促使稅收遵從度的顯著提升。只有在自然人稅費征管體系建立、涉稅信息控管能力顯著提升的條件下，基于納稅人自主申報將作為稅收征管的主要方式，稅務核心資源的配置被置于對納稅人申報資料的確定評估上，并根據評估結果，確定提醒、約談、稽查對象，而此時，高效的信息控管+良好的納稅服務=高度的納稅遵從。因此，稅收征收、稽查與納稅服務的職能定位依賴于涉稅信息管理能力的高低，而最終的目標則是促進稅法遵從。

稅種管理與納稅人類型管理的協調，也同樣依賴于涉稅信息的控管。個人所得稅、房地產稅、遺產贈與稅的管理，立基于對納稅人涉稅信息的有效控管，而后者又依賴于對納稅人的分類分級管理。因此，從涉稅信息控管的角度來協調稅種管理和納稅人類型管理，應該是優化稅務資源配置的切入點。

五、構建我國自然人稅費征管體系的基本思路

（一）建立面向自然人的稅費征管體系的目標定位

面向自然人稅費征管體系的建立，其根本目標是通過現代稅費制度及征管體系的構建，推進國家治理體系和治理能力的現代化。其具體目標則是在國家治理的操作平臺上，通過面向自然人的稅費征管體系與信息共享機制的構建，逐步實現法人、自然人之間稅收征管的均衡布局，為個人所得稅、房地產稅、遺產贈與稅、社會保障稅等改革提供征管層面的法律保障，確保稅收職能作用有效發揮，促進經濟健康發展和社會公平正義。

（二）面向自然人稅費征管體系的法律框架

面向自然人的稅費征管體系的建立，應通過我國《稅收征管法》的修訂與完善，從以下方面搭建法律框架：一是建立全國財稅資料中心，專司納稅人涉稅信息的搜集、歸戶與管理；二是確立納稅人終生唯一的納稅識別號制度，為涉稅信息的綜合歸戶管理奠定稅戶基礎；三是建立自然人納稅人稅費征管平臺，為納稅人納稅申報、稅收評定、稅費扣繳、補稅退稅建立操作通道；四是強化、細化、做實第三方信息報告制度，根據信息類型和內容，分類建立自動提供、依要求提供、依申請提供、依授權提供的制度體系；五是確立對數字經濟、電子商務等新興經濟業態的征管依據；六是強化跨境、跨域稅收征管協作的互助權責；七是建立優質、高效的納稅服務體系和統一、公正、高效的執法體系；八是建立對納稅人剛性懲戒與柔性治理相結合的罰則體系。

（三）面向自然人稅費征管體系的征管方式

1.建立全國統一、規范嚴密的自然人稅費征管平臺

為實現對自然人稅費的統一征管，并適應當前及今后一段時期我國個人所得稅綜合與分類制改革、房地產稅和遺產贈與稅開征、社會保障費改稅、車船稅征管等自然人稅制體系改革，應在全國范圍內著力構建統一規范、科學合理、便捷高效的自然人稅費征管平臺。

該平臺應具有滿足和實現自然人納稅人的納稅申報、收入與財產登記、支出狀況查詢、扣繳登記、不動產及無形資產價值評估申報、現金流報告、稅款解繳及補退、信用評級等綜合功能，稅務機關可通過此征管平臺，核查自然人的詳盡信息。在此基礎上，設置綜合管理、財產收入管理、現金流管理、信用管理、稅收評定稽核、納稅服務、稅收救濟等子系統，并可進一步設置若干模塊，從而實現對自然人稅費征管的全面、高效、精準管理。

2.確立以納稅申報為主、稅收評定介入的現代稅收征管方式

在對第三方涉稅信息全面、充分、即時掌控的基礎上，利用自然人納稅人稅費征管平臺，厘清征納雙方權利義務，將納稅人自主申報作為自然人稅收征管的基本方式，并依據充分掌控的涉稅信息，將稅收評定引入稅收征管基本程序，在納稅人申報納稅后至稅收征收前的環節，運用風險管理方法，對重點稅源和高風險稅源進行稅收評定，再根據風險等級的不同，分別采取提示、警告、約談、核查、審計等處理方式，全面提高依法征收的水平和能力。同時，為納稅人提供優質、高效的納稅服務，全面降低納稅人的納稅成本，并通過依法征稅的疊加效應，最終促進稅法遵從度和納稅人滿意度的全面、有效提升。

（四）面向自然人稅費征管體系的技術支撐

利用現代信息技術，即時監控稅源變化，特別是對高收入人群、高財富人群、新興經濟業態稅源，通過稅源跟蹤技術手段，及時評估稅源風險。同時，探索行之有效的稅源控管新技術，可借鑒世界上發達經濟體現金管理的“貨幣—企業—銀行”系統、信息即時報送技術、信息處理和挖掘技術、稅務審計技術等，開發出適合我國稅源流動特征的管理技術與管理手段，實現對自然人涉稅信息的有效控管。

（五）面向自然人稅費征管體系的資源配置

在組織機構設置上，打破按照行政區域設置的平均化資源配置格局，遵循風險管理理念，以稅源為導向，按照稅源布局、稅收風險、管理難度的不同，有針對性和差異化地進行機構、人力、財力等征管資源配置，如可根據稅源分布狀況，設立重點稅源局和一般稅源局，將業務能力強和專業素質高的人力資源集中用于重點稅源、流動稅源、新興稅源的征管。同時，以稅源專業化、精細化管理為導向，對稅務機構內部各部門交叉的職能進行歸并、整合，并進一步探索按照納稅人的類型優化組織機構之路。

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（責任編輯：東方源）

F812.423

A

2095-1280(2016)05-0036-07

魏升民，男，廣東省地方稅收科學研究所干部。