綠色發展理念視域下環境管理方式變革

李明，張長立

（中國礦業大學文法學院，江蘇　徐州　221116）

綠色發展理念視域下環境管理方式變革

李明，張長立

（中國礦業大學文法學院，江蘇徐州221116）

《國民經濟與社會發展第十三個五年規劃綱要》將綠色發展確立為五大發展理念之一。理念引領行動，這就要求各級政府環境主管部門轉變環境管理方式，提升環境管理能力。環境管理方式從行政主導型向合作治理型的轉變受四個方面因素影響：快速發展的城鎮化和工業化時代背景、當代環境問題的復雜性本質、公眾參與意識和能力的提升以及行政主導型環境管理方式存在的弊病。綠色發展理念引領下的環境管理方式變革，需要加強政府環境管理能力建設。環境管理官員必須轉變角色，成為變革型管理者、團隊建設者、沖突管理者以及終身學習者。

綠色發展；環境管理方式；行政主導；合作治理

2015年，無論對于全世界還是中國的環境保護工作來說，都是一個關鍵的年份。2015年9月，聯合國發展峰會召開，通過了《2030年可持續發展議程》。在中國，2015年3月24日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關于加快推進生態文明建設的意見》。2015年10月26日至29日，黨的十八屆五中全會勝利召開，會議通過的“十三五”規劃建議提出，全面建成小康社會新的目標要求之一是生態環境質量總體改善。與此同時，綠色發展被確立為引領“十三五”時期中國發展的五大理念之一。中國的環境保護工作由此進入嶄新的發展階段。

綠色發展理念的落實需要環境管理的戰略轉型，即環境管理方式從行政主導型向合作治理型轉變。綜合已有的研究成果來看，現階段學術界關于環境管理方式變革的研究主要集中于三個視角。一是建構政府與企業的合作關系。在傳統環境管理方式下，政府對企業環境行為的監管面臨著三個挑戰，即信息不對稱帶來的交易成本過高、企業的環境成本與收益不確定、監管方成為被監管方的“俘虜”。實現政府與企業環境治理合作關系，關鍵在于提升企業自身的環境管理能力以及降低政府與企業環境管理的交易成本。［1］二是建構政府與公眾的合作關系。公眾是環境問題的直接承受者，公眾參與環境治理能夠有效彌補市場調節和政府干預的不足，提高公共決策的合法性。［2］三是加快環境管理戰略轉型的路徑研究。環境管理戰略轉型是環境管理思維、策略和方式的轉變，需要以較為健全的環境法治作為保障。［3］現行的環境管理體制在復雜的環境問題面前顯得力不從心，必須進行生態環境保護管理體制改革。［4］我國環境管理制度滯后，應從政府率先履職、改革完善資源環境價格、建立系統完整的政府環境管理體系等方面加快生態文明制度建設，實現環境管理體制轉型。［5］現有研究為進一步探討環境合作治理提供了借鑒和參考，然而卻忽略了環境管理戰略轉型對環保官員提出的新要求。本研究以“十三五”規劃提出的綠色發展理念為視角，探討環境管理方式變革的內外部因素、環境合作治理體系的內涵以及意義，并且在此基礎上，以環保官員的角色轉變為切入點，研究合作型環境治理模式下的環境管理能力建設。本研究進一步豐富了環境合作治理的知識內容，同時對環境管理部門的理論培訓和能力建設具有一定的啟發性。

一、行政主導型環境管理方式遭遇挑戰

行政主導型環境管理方式建立在環境問題本質的“外部性”理論假設基礎之上。企業或其它社會主體在生產或生活中，產生了污染物，危害環境或者他人健康，具有負外部性，即市場失靈。政府是公共利益的捍衛者，承擔著污染控制和環境保護的責任。政府通過制定相應的環境政策與措施對企業的經濟活動進行調節，以達到保持環境與經濟發展相協調的目標。盡管行政主導型環境管理方式能夠明確政府在環境保護中的責任，對于重點工業企業污染控制也比較有效，然而，進入新世紀以來，它遭遇了越來越多的挑戰。

第一，當前的時代背景對傳統環境管理方式提出挑戰。首先，我國現處在城鎮化和工業化的快速發展階段，各主要污染物的排放量均處于較高水平，從而接近甚至超過環境容量。資源約束趨緊、環境承受力脆弱、生態系統退化的形勢十分嚴峻，已成為制約經濟持續健康發展的重大矛盾、人民生活質量提高的重大障礙、中華民族永續發展的重大隱患。［6］在快速的城鎮化和工業化進程中，傳統環境管理方式對于環境污染問題的應對顯得力不從心。其次，我國當前處在全面深化改革的關鍵時期，國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標必然要求環境治理體系和治理能力的現代化。實現環境治理體系和治理能力的現代化，就必須打破傳統行政主導型環境管理方式，在反思和學習的基礎上實現環境管理方式的轉型。

第二，現代環境問題的復雜性使得傳統環境管理方式面臨困境。環境問題首先是一種環境變化，但并非所有的環境變化都是環境問題，只有當這種變化威脅到了部分人群乃至整個人類的生產或生活時才成為環境問題。因此，環境問題本質上是社會問題。高投入高消耗高排放的傳統發展方式，給地球帶來了資源短缺、環境污染和生態破壞等后果，引發人與自然之間愈來愈尖銳的矛盾沖突。［7］正因為如此，解決環境問題，不能夠單純依靠從自然科學、工程科學的范疇中尋找解決手段，這樣只是考慮了環境變化的因素，而沒有考慮到人類行為和環境問題之間的復雜動態關系。然而，傳統行政主導型環境管理方式，只是以自然科學和工程技術的思維來解決環境問題。無論是污染防治還是應對全球氣候變化，無論是森林綠地管理還是生物多樣性保護，行政主導型環境管理方式都無法有效地實現環境目標。

第三，公眾參與意識和能力的提升使得傳統環境管理方式難以適應變化。1992年，我國確立了建立社會主義市場經濟體制。之后，環境領域產生了一句影響深遠的口號：“經濟靠市場、環保靠政府”。然而行政主導型環境管理方式主要依賴單一的行政管理主體，不利于調動企業、民眾以及非營利組織的積極性，環境管理缺乏社會公眾的廣泛參與，環保工作得不到有效的監督，這嚴重影響了環境管理決策的科學化和管理效率的提高。［8］雖然為公眾提供基本的健康的環境質量是各級政府應當提供的基本公共服務，然而政府提供并不意味著政府壟斷。1992年《里約環境與發展宣言》第10款強調：環境問題最好是在有關公眾的參與下，在有關層級上加以處理。國家層面上，每個人都應有權獲得公共當局所持有的有關環境的資料；各國應通過提供資料來增加公眾的認知，鼓勵公眾的參與，應讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序。2015年3月24日，中共中央審議通過的《關于加快推進生態文明建設的意見》指出：“完善公眾參與制度，及時準確披露各類環境信息，擴大公開范圍，保障公眾知情權，維護公眾環境權益。健全舉報、聽證、輿論和公眾監督等制度，構建全民參與的社會行動體系?！笔澜绺鲊堰_成廣泛共識，公眾參與是推動環境保護事業前進的基本動力。公眾參與不僅能夠提升政府環境決策的質量，而且能夠降低政府環境管理的成本。

最后，命令控制型環境政策工具自身的缺陷迫使環境管理方式進行變革。各種環境管理方式之間的重要區別，體現為它們所依賴的不同的政策工具。對于環境管理者來說，能否從政策工具箱中選擇最有效的治理工具，在很大程度上將決定環境治理的績效。［9］行政主導型環境管理方式的基本政策工具是自上而下的命令控制。命令控制型政策工具在實施過程中表現為兩種基本活動，即監控和執行。監控指的是為了獲得被監管者是否遵守環境管制的信息而進行的各種各樣的環境掃描活動；執行是指為了確保被監管者遵守環境法而采取的相關活動。然而現實情景中，命令控制型政策工具存在重大缺陷，即排污企業的欺騙動機和監管成本過高。另外，行政主導型環境管理方式主要是對企業環境違法行為的監督執法，對地方政府環保職責履行情況缺乏督察手段。［10］

二、“政府+企業+社會”環境合作治理體系的特征及其功能

我國當前正處于工業化和城鎮化的快速發展階段，環境問題十分復雜，命令控制型環境政策工具難以有效應對，伴隨著公眾環境意識和能力的提升以及對于環境公共物品的需求增長，環境管理方式從行政主導向合作治理轉型勢在必行。傳統的環境管理方式將工業企業或居民看作是污染物的排放者，是環境問題的元兇，是實現環境目標的威脅。這種環境管理方式，以污染物控制為主要目標，以環境監管和服從為主要內容，以環境保護主管部門和企業之間的對抗關系為主要特征。

環境合作治理指的是，在自然資源保護、污染防治或其它的環境管理領域，鑒于傳統治理模式的弊端，為了實現可持續性的環境結果，環境公共機構主動地將非政府的利益相關者參與到環境決策和管理過程之中，而形成的一種以共識為導向的正式制度安排。［11］合作治理涉及到兩個或兩個以上公私組織的動態過程，其目的在于解決單個組織不能或不容易解決的問題，從而實現互惠性。通常來說，當政府環保主管部門意識到很多環境問題并不限制于特定機構的組織邊界之內，超越了自身的能力，它們就會尋求與其它組織進行合作。環境合作治理將環境問題的利益相關者都作為治理主體，環境管理的目標從以往的污染控制為主轉向污染控制與質量改善兼顧，通過科技創新和科技進步促進環境保護實現跨越式發展。

和行政主導型環境管理方式相比，環境合作治理模式具有三方面的顯著特征。首先，從注重過程的環境監管模式轉為面向結果的環境治理模式。測量環境績效的標準是具體的環境質量或者說環境績效，而不再是環保機構的活動和投入。其次，從封閉和對抗式的環境監管模式轉向參與和協商的環境管理方式。傳統的環境管理方式雖然口頭上說重視公眾參與，但實質上公眾難以真實參與到環境政策制定和執行過程中。環境合作治理模式不僅基于環境質量的結果導向，而且將公眾融入到環境管理的全過程。最后，從事后的污染治理轉向更加重視污染預防以及企業自愿環境行為。行政主導型環境管理方式注重污染物排放控制，強調排污單位排放達標，然而，由于我國工業企業布局區域集中程度非常高，即使所有企業污染物排放達標，污染物的累積效應仍然會給所在的時空區域造成極大的環境壓力。環境合作治理從重視事后的污染治理，轉向更加重視污染預防，從強調傳統的命令和服從轉向更加提倡企業自覺控制的環境行為和公眾參與。

環境合作治理的功能主要表現在兩個方面。首先，增進政府與公眾之間的溝通，開展環境教育。環境問題的存在，部分上可以歸結為公眾缺乏適當行事的信息。環境合作治理的重要特征是信息的交流與分享，并進而達到教育公眾的效果。環境教育的目的是要增進公民的環境知識，提高公民的環保意識，培養公民的行動能力，并且引導公民采取負責性的態度和行為。［12］同時，在合作的制度框架內，政府也能夠從公眾當中獲得信息，從而更好地實現環境管理。環境合作治理能夠融合各種觀點和視角，進而促進公私組織共同保護環境。其次，提高環境決策和管理過程的科學性。過去環境領域的決策是由以環境管理者為身份的環境專家控制的，包括執行決策的措施。然而當今環境議題的復雜性、利益相關者目標的沖突性以及環境管理資源的稀缺性，使得技術官僚式的環境管理方式不再適用。通過環境合作治理，可以培養公眾對于共同問題的關注，并且可以借助協商過程來解決沖突，環境領域的合作管理能夠產生更加明智的決策，同時獲得更廣泛更持久的公眾支持。在環境決策的執行環節，通過協調各方面的力量，廣泛動員社會資源，共同分擔管理責任，促進環境決策的有效執行和目標的實現。

三、合作型環境治理方式下環境管理能力建設

合作是21世紀環境管理過程的主旋律，是在學習和反思傳統行政主導型環境管理方式經驗和教訓基礎上的結果。無論是政府環境保護主管部門，還是環保主義者，甚至工業企業，他們都逐漸意識到，改善環境不僅僅是簡單建立適當的環境行政主管機構和法規，而是要通過不同利益相關者之間的廣泛合作，匯聚政府、企業、環境非政府組織以及社會公眾等共同智慧和力量。環境管理方式轉型涉及到制度和人兩個層面。現有的研究通常關注制度層面的變革，事實上，僅僅只有制度層面的變革而沒有人的觀念和行為層面的變革，環境管理方式轉型通常難以奏效。傳統行政主導環境管理方式下，環保官員實現目標主要依賴的是職位權力和命令控制，而環境合作治理模式對環保官員的素質和技能提出了各種新的要求。在環境合作治理模式下，環保官員需要扮演與以往不同的角色類型，這對環境管理者的職業能力提出新的要求。

首先，從行政主導到合作治理，環保官員應當成為變革型領導者。傳統的行政主導型環境管理方式下，環保官員扮演的是典型的技術專家角色。他們接受過環境科學與工程、生物化學等學科的專業訓練，參與了污染物排放標準等環保標準的制定。在環境管理過程中，環保官員擔任的是裁判官的角色，做出排污單位是否超標排放以及環境損害大小等方面的判斷。在新的環境管理方式中，技術技能僅僅是環保官員的基本能力要求，領導力等人際關系方面的技能變得尤為重要。環保官員成功扮演變革型領導的角色，是環境合作治理取得成功的關鍵。變革型領導能夠創新工作方式，帶領和激勵所有的組織成員朝共同方向前進，成功地實現組織目標。變革型領導需要有權威，但決不是專制者；變革型領導既需要是堅定和自信的，更需要適時地成為追隨者。［13］

其次，從行政主導到合作治理，環保官員應當成為團隊合作者。傳統行政主導型環境管理方式中，環保官員主要依賴本部門的人力、物力和技術來執行環境監管任務，效果不是很理想。環境合作治理模式下，環保官員意識到環境問題的解決只有依賴利益相關者的力量來共同實現。也就是說，新的環境管理方式使得環境官員從孤軍奮斗到團隊作戰，不僅借助環保系統的力量，而且借助政府內部其它部門的力量；不僅借助市場主體的力量，而且借助環保組織、新聞媒體以及公民等社會力量。在環境合作治理模式中，遵從環境法律法規僅僅是最基本的要求，環保官員要能夠構建任務導向型團隊，激發團隊成員的承諾和行動，成為團隊合作中的問題解決者，并且能夠維持團隊的持續存在和高效運作。

再次，從行政主導到合作治理，環保官員應當成為沖突管理者。事實上，從交易成本經濟學的視角看，環境問題的本質表現為資源的沖突性利用。環境管理領域的沖突無所不在，例如污染排放者和利益受損者之間、污染監管者和污染排放者之間、政府環境保護主管部門和其它部門之間（發展和改革委員會、城市建設委員會、交通運輸部門等）。傳統行政主導型環境管理方式和環境合作治理模式對環境領域的沖突持有不同的觀點。以往，環保官員要么否認沖突的存在，要么將沖突看作是破壞性的，竭力避免。在新的環境治理模式中，環保官員將沖突處理看作是合作治理過程中必不可少的元素。因此，學習沖突處理能力、掌握結構化的沖突管理技巧，成為環保官員必需具備的技能。環保官員不僅不回避沖突，反而能夠主動地管控沖突，在他們看來，沖突中蘊涵著變革創新的機遇。環境合作治理過程中呈現出的沖突，事實上是各利益相關者需求差異化的表達。正是通過沖突的表達和交流，各方才能夠更全面地理解彼此的觀點，從而建構為各方所能共同接受的可行方案。作為沖突管理者的環保官員，其主要職責就是運用沖突管理技巧，引領各方進行建設性的互動和對話，預防沖突朝著破壞性方面發展，這是民主協商的過程。

最后，從行政主導到合作治理，環保官員應當成為終身學習者。傳統的行政主導型環境管理方式下，環保官員是以技術專家和公共權威的雙重身份從事環境事務的管理。由于外部環境的相對穩定性以及官僚機構本身的相對封閉性，因此接受了專業訓練的環保官員能夠勝任自身的崗位職責。在知識儲備和知識更新上，他們并沒有明顯的壓力。然而，新的時代背景下，工業化、信息化、城市化、市場化以及國際化的深入發展，傳統環境污染問題和新的環境問題相互交織，環境風險和不確定性程度顯著提高，公眾對于環境質量的需求越來越強烈，各種環境利益相關者之間的沖突逐漸顯現，因此，提升環保官員的學習能力比以往任何時候都更加關鍵和更加迫切。環保官員的知識學習，不僅包括環境科學和工程領域的知識，也包括公共衛生領域的知識；不僅包括網絡治理方面的知識，而且包括危機管理方面的知識。在環境合作治理模式下，知識成為環保官員進行有效環境管理活動的重要前提和基石。環保官員唯有終身學習，才能夠做到角色勝任。概括來說，合作環境治理時代，環保官員應該成為知識型公務人，既能夠擁有環境科學和合作治理方面的知識和能力，而且又是在為人類共同的更美好的生活環境這一公共利益服務。

四、結語

進入二十一世紀，全世界范圍內的政府官員、工商界人士以及非營利組織的領導者，都將變革和創新作為共同的主題。當然，每個領域都有自身的使命。對于政府環境保護部門來說，環境管理方式的變革和創新，最終目的在于建設資源節約型和環境友好型社會，實現經濟和社會的可持續發展。中國國家主席習近平強調，綠水青山就是金山銀山，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。李克強總理指出，良好生態環境是提升人民生活治理的重要內容，也是全面建成小康社會的應有之義。［14］在這樣的目標指導下，2015年11月9日，在中國環境與發展國際合作委員會2015年年會上，環境保護部部長陳吉寧提出，要以提高環境質量為核心，從改革環境治理制度入手，實行最嚴格的環境保護制度，構建政府、企業、社會共治的環境治理體系，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化和市場化水平。［15］

加快實現環境管理方式轉變，是在我國當前快速發展的城鎮化和工業化的時代背景下進行的，由現代社會環境問題的復雜性所決定，適應了公眾參與環境管理的呼聲，是在學習和反思傳統環境管理方式優點和弊端基礎上的結果。環境管理方式轉變的趨勢是從行政主導轉向合作治理。與傳統的行政主導模式相比，合作治理能夠更有效地應對現代社會的復雜環境問題，例如跨界污染、金屬污染、PM2.5等。需要注意的是，環境合作治理并沒有削弱各級政府以及環保官員在環境保護中的責任，而是要求政府實現目標的方式進行改變，不僅包括環境管理方式變革，而且包括環保官員的角色轉變。借助合作實現環境質量的目標，對環保官員的能力提出了更高的要求，需要他們成為多面手，即變革型領導者、團隊合作者、沖突管理者以及終身學習者。

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［2］辛方坤，孫榮.環境治理中的公眾參與——授權合作的“嘉興模式”研究［J］.上海行政學院學報，2016（04）.

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［4］辛志偉，付軍.改革生態環境保護體制加快推進環境管理戰略轉型［J］.環境保護，2015（13）.

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［6］范偉.為什么必須堅持綠色發展理念［N］.學習時報，2015-11-12.

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［11］朱德米，李明.合作型環境管理的知識圖景［J］.同濟大學學報（社會科學版），2012（04）.

［12］李明，朱德米.從“知識傳播”到“行動倡導”：我國環境教育新動向［J］.環境保護，2012（08）.

［13］Lisa Blomgren Bingham，Rosemary O'Leary Connelly.BigIdeasinCollaborativePublicManagement［M］. Routledge，2008.

［14］侯麗軍.牢固樹立綠色發展理念促進人與自然和諧發展［N］.人民日報，2015-11-10.

［15］王菡娟.構建政府、企業、社會共治的環境治理體系［N］.人民政協報，2015-11-12.

編輯：邵西梅

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2095-7238（2016）06-0037-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.006

2016-05-07

本文為江蘇高校哲學社會科學基金資助項目（2016SJD630080）、江西高校人文社會科學研究青年基金項目（GL1570）、中央高?；究蒲袠I務費資助項目（2014XT07）階段性成果。

李明（1982-），男，中國礦業大學文法學院公共管理系講師，管理學博士，主要研究方向為公共政策、環境治理；張長立（1963-），男，中國礦業大學文法學院教授，博士生導師，主要研究方向為管理思想和領導科學。